Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Voorzieningenrechter
AWB 08/581 22 september 2008
10500 Superheffing
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Maatschap A en B, C, D en E, te F, verzoekers,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Verweerder heeft bij schrijven van 18 juni 2008 aan verzoekers meegedeeld dat uit ontvangen cijfers van de koper van de melk blijkt dat zij in de heffingsperiode 2007/2008 hun quotum hebben overschreden en superheffing zijn verschuldigd. Verweerder heeft voorts medegedeeld dat voor een hoeveelheid van 553.194 kg de incasso van de superheffing achterwege zal blijven en dat voor het daarmee corresponderende bedrag aan superheffing ad € 153.953,89 een creditnota is verzonden aan de koper. Verzoekers werden daarbij gewezen op de mogelijkheid om tegen de nota die zij terzake van hun leveranties van de koper zouden ontvangen, bij verweerder bezwaar te maken. Op 23 juni heeft de koper verzoekers bericht, dat zij in verband met de melkleveranties over 2007/2008 een bedrag van € 80.186,02 dienden te voldoen.
Verzoekers hebben bij brief van 28 juli 2008 tegen de hen aldus opgelegde superheffing bezwaar gemaakt.
Bij brief van 6 augustus 2008, bij het College binnengekomen op 7 augustus 2008, hebben verzoekers de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft bij brief van 27 augustus 2008 een reactie op het verzoek ingediend.
Bij schrijven van 10 september 2008 hebben verzoekers enkele aanvullende stukken ingediend.
Het verzoek is ter zitting behandeld op 15 september 2008, alwaar mr. Th.J.H.M. Linssen, kantoorgenoot van de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigde van verweerder de standpunten van partijen hebben toegelicht. Voor verzoekers zijn voorts verschenen C en E. Voor verweerder verscheen voorts L.J. Koers, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de considerans van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten is onder meer het volgende overwogen:
“(3) Het hoofddoel van de regeling blijft het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten te verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt. (…)
(4) De in 1984 vastgestelde methode, waarbij een heffing wordt toegepast op de boven een garantiedrempel geleverde (…) hoeveelheden melk, moet worden gehandhaafd. (…)
(5) De heffing moet op een afschrikwekkend peil worden vastgesteld (…)
Verordening (EG) nr. 1788/2003, voorzover thans van belang, luidt:
"Artikel 10
Heffing bij leveringen
1. Om de eindafrekening van de heffing op te stellen, worden de door iedere producent geleverde hoeveelheden, wanneer het werkelijke vetgehalte van het referentievetgehalte verschilt, door toepassing van de procedure van artikel 23, lid 2, vast te stellen coëfficiënten en voorwaarden naar boven of naar onder gecorrigeerd.
2. Wanneer de som, op nationaal niveau, van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen kleiner is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de feitelijke leveringen. In dat geval worden de neerwaartse correcties evenredig verminderd, in die mate dat de som van de gecorrigeerde leveringen overeenstemt met de feitelijke leveringen.
Wanneer de som van de overeenkomstig lid 1 gecorrigeerde leveringen groter is dan de feitelijke leveringen, wordt de heffing berekend op basis van de gecorrigeerde leveringen.
(…)
Artikel 11
Rol van de koper
1. De koper is verantwoordelijk voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de heffing en betaalt aan de bevoegde instantie van de lidstaat, vóór een datum en overeenkomstig nadere voorschriften (…) het bedrag van deze bijdragen die hij inhoudt op de aan de producenten die voor de overschrijding verantwoordelijk zijn betaalde melkprijs of die hij, bij gebreke daarvan, op een andere passende wijze int.
(…)"
Artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004, houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten luidt als volgt:
"Artikel 10
Vergelijking tussen het referentievetgehalte en het werkelijke vetgehalte
1. Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 wordt, om het mogelijk te maken voor elke producent de in artikel 8, lid 1, van de onderhavige verordening bedoelde afrekening op te stellen, het gemiddelde vetgehalte van de door de producent geleverde melk vergeleken met het referentievetgehalte van de producent als bedoeld in artikel 9, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003.
Indien een positief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verhoogd met 0,18% per 0,1 g melkvet meer per kilogram melk.
Indien een negatief verschil wordt geconstateerd, wordt de geleverde hoeveelheid melk verlaagd met 0,18% per 0,1 g melkvet minder per kilogram melk.
Bedraagt de op grond van de derde alinea aangepaste hoeveelheid door de producent geleverde melk minder dan 75% van de daadwerkelijk geleverde hoeveelheid melk en het referentievetgehalte van de producent meer dan 4,5%, dan wordt de individuele afrekening op basis van 75% van de daadwerkelijke geleverde hoeveelheid vastgesteld.
(…)
2. De lidstaten bepalen de correctie van de leveringen op nationaal niveau overeenkomstig het bepaalde in artikel 10, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. "
Artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 is ingevoegd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 van de Commissie van 4 oktober 2006 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten. De considerans bij Verordening (EG) nr. 1486/2006 luidt onder meer:
"(…)
(2) In artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 is bepaald hoe het vetgehalte van de melk in aanmerking moet worden genomen bij de opstelling van de eindafrekening van de geleverde hoeveelheden. Uit ervaring is gebleken dan een aantal producenten met een zeer hoog referentievetgehalte dat niet representatief is voor hun melkveestapel en melkproductie, in aanmerking kunnen komen voor een aanzienlijke correctie van het vetgehalte. Teneinde oneerlijk gebruik van het mechanisme voor de correctie van het vetgehalte te voorkomen, dient een grenswaarde voor de negatieve correctie van het vetgehalte te worden vastgesteld. Het is evenwel dienstig om deze bepaling toe te passen met ingang van het in artikel 1, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 bedoelde tijdvak van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2007, zodat de in het lopende tijdvak van twaalf maanden vermarkte hoeveelheden melk niet getroffen worden door de nieuwe regelingen.
(…) "
In de Regeling superheffing (voorheen: Regeling superheffing en melkpremie 2004), zoals deze luidde tot 1 april 2008, was, voorzover thans van belang, het volgende vermeld:
"Artikel 1
Voor de toepassing van deze regeling wordt verstaan onder:
a. (…);
b. raadsverordening: verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
c. commissieverordening: verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten;
d. (…)
Artikel 2
1. De producent die in een heffingsperiode zijn beschikbare referentiehoeveelheid overschrijdt, is de op grond van artikel 2 van Pro de raadsverordening geldende heffing verschuldigd.
2. De grondslag voor de berekening van de heffing als bedoeld in het eerste lid is in geval van leveringen de totale hoeveelheid geleverde melk (…). De hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, wordt bepaald met inachtneming van het bepaalde in de commissieverordening.
Artikel 26
1. Het productschap is de bevoegde autoriteit, bedoeld in de raads- en commissieverordening en is belast met de vaststelling, berekening en invordering van verschuldigde heffingen.
2. Het productschap regelt overigens, met inachtneming van raads- en commissieverordening en zo nodig de aanwijzingen van de minister, al hetgeen voor een goede uitvoering van deze regeling is vereist. "
De inhoud van de artikelen 2 en 26 van de sedert 1 april 2008 in werking getreden Regeling superheffing 2008 is in materieel opzicht gelijk gebleven aan die van de artikelen 2 en 26 van de Regeling superheffing. Wel wordt in de artikelen 2 en 26 van de Regeling superheffing 2008 verwezen naar de Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten, die in de plaats is gekomen van onder andere Verordening (EG) nr. 1788/2003. De uitvoeringsverordeningen zijn echter ongewijzigd gebleven. In artikel 2 lid 2 van Pro de Regeling superheffing 2008 wordt derhalve – evenals in de Regeling superheffing – voor de berekening van de hoeveelheid geleverde melk verwezen naar Verordening (EG) nr. 595/2004.
Artikel 1 van Pro het (Eerste) Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) luidt als volgt:
" Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Verzoekers beschikken voor de heffingsperiode 2007/2008 over een melkquotum van 245.542 kg. Dit quotum is het gesaldeerde resultaat van het oorspronkelijk door G in 1992 verworven quotum van 356.425 kg, definitief vastgesteld in 1993. Aan dit quotum is een referentievetpercentage van 7,73% toegekend, gebaseerd op de melkleveringen in het eerste heffingsjaar na toewijzing van het quotum.
- Verzoekers hebben het vetpercentage van de door hen geleverde melk teruggebracht tot een aanzienlijk lager niveau. Door toepassing van de negatieve vetcorrectie met gebruikmaking van de formule van artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG)
nr. 595/2004 voordat daaraan de vierde alinea was toegevoegd, konden verzoekers in de heffingsperiode 2006/2007 ongeveer 1.650.000 kg melk heffingvrij leveren terwijl zij beschikten over een melkquotum van 244.320 kg .
- Door het met Verordening (EG) nr. 1468/2006 ingestelde plafond aan de werking van de negatieve vetcorrectie (hierna: de beperkte negatieve vetcorrectie) zullen verzoekers met hun quotum van 244.320 kg slechts ongeveer 326.000 kg melk met het nu bij hen geldende vetpercentage heffingvrij kunnen leveren.
- Bij brief van 15 februari 2007 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de door de beperking van de negatieve vetcorrectie getroffen melkveehouders – waaronder verzoekers – een aanbod gedaan als ondersteuning in de overgang naar het nieuwe vetcorrectieregime. Daarbij zijn zij in de gelegenheid gesteld om een keus te maken uit de volgende mogelijkheden:
“A.
Toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een vetreferentie heeft die zodanig is dat, uitgaande van levering van melk met het gemiddelde Nederlandse vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken; of
B.
Toekenning van extra quotum tot het niveau dat het totale quotum een vetreferentie heeft die zodanig is dat, uitgaande van levering van melk tegen het huidig vetgehalte, het huidige quotum met toepassing van de nieuwe vetcorrectiesystematiek kan worden volgemolken."
- Bij brief van 24 april 2007 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verzoekers medegedeeld dat hij in de Tweede Kamer heeft toegezegd dat hij de zogenaamde “vetmelkers” tegemoet zal komen, dat deze toezegging bovenop het aanbod van zijn ambtsvoorganger komt voor het omzetten van het melkquotum naar een nieuw melkquotum met een lagere vetreferentie, en dat een en ander betekent dat verzoekers voor een overschrijding van het melkquotum van 553.194 kg in het melkquotumjaar 2007-2008 geen superheffing zullen hoeven te betalen.
- Verzoekers hebben van het aanbod tot omzetting van het melkquotum naar een melkquotum met een lagere vetreferentie geen gebruik gemaakt.
- Bij brief van 18 juni 2008 heeft verweerder verzoekers meegedeeld dat uit ontvangen cijfers van de koper van de melk, Campina Nederland Holding B.V. (hierna: Campina) , blijkt dat verzoekers in de heffingsperiode 2007/2008 hun quotum hebben overschreden en superheffing zijn verschuldigd, dat evenwel voor een hoeveelheid van 553.194 kg de incasso van de superheffing achterwege zal blijven en dat voor het daarmee corresponderende bedrag aan superheffing ad
€ 153.953,89 aan de koper een creditnota is verzonden.
- Vervolgens heeft Campina op 23 juni 2008 aan verzoekers een superheffingsoverzicht toegezonden, waaruit blijkt dat zij in de heffingsperiode 2007/2008 1.455.756 kg melk met een vetpercentage van 3.631% hebben geleverd. De overschrijding van het melkquotum is daarbij – na toepassing van een correctie vanwege het schrikkeljaar, alsmede de beperkte negatieve vetcorrectie – vastgesteld op 841.322 kg. Het door verzoekers verschuldigde bedrag aan superheffing is – na verrekening met de creditnota – vastgesteld op € 80.186,02.
- Bij brief van 28 juli 2008 hebben verzoekers bezwaar gemaakt tegen het besluit tot oplegging van superheffing voor het jaar 2007-2008.
3. Het standpunt van verzoekers
3.1 Verzoekers wensen dat de voorzieningenrechter bij wege van voorlopige voorziening bepaalt dat verweerder geen superheffing mag innen bij verzoekers voorzover de leveranties van melk vanaf hun bedrijf in de heffingsperiode 2007/2008 het niveau van de leveranties in de heffingsperiode 2005/2006 (1.799.130 kg), althans een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen niveau, niet overschrijden. Aan dit verzoek leggen zij, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag.
3.2 Door de (onbeperkte) mogelijkheid van negatieve vetcorrectie hebben verzoekers binnen de grenzen van hun melkquotum een melkproductie kunnen realiseren van 1.500.000 tot 1.800.000 kg melk per jaar. Zij hebben hun bedrijf daarop ingesteld. Zij hebben voor grote bedragen geïnvesteerd in de uitbreiding van de productiecapaciteit tot voormeld niveau. Op het bedrijf rust momenteel een hypothecaire schuld van € 1.154.000,--. Daarnaast is sprake van een variërende schuld in rekening-courant. De beperking van de negatieve vetcorrectie zal zeer ingrijpende gevolgen hebben voor het bedrijf van verzoekers. Door de beperking van de negatieve vetcorrectie zullen verzoekers – bij handhaving van de veestapel – aanzienlijke bedragen aan superheffing dienen te voldoen, waardoor zij niet meer kunnen voldoen aan hun financiële verplichtingen jegens derden. Verzoekers zullen gedwongen zijn om hun melkproductie fors te reduceren. Maar ook dan zullen zij niet aan hun financiële verplichtingen jegens derden kunnen voldoen. Verzoekers zullen uiteindelijk hun bedrijf dienen te beëindigen.
3.3 De door Verordening (EG) nr. 1468/2006 in artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 ingevoegde bepaling is onverbindend voor zover daarin aan de vetcorrectie verdergaande beperkingen worden aangebracht dan waarvoor in artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 een basis gevonden kan worden. Verordening (EG) nr. 1788/2003 voorziet niet in de mogelijkheid aan de negatieve vetcorrectie kwantitatieve beperkingen te stellen. Het gaat in casu niet om een correctie naar boven of naar onder als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003, doch om een volledige wijziging c.q. indeplaatsstelling van een nieuwe berekeningsmethode.
3.4 Artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 is voorts onverbindend wegens strijd met artikel 1 van Pro het (Eerste) Protocol bij het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EP EVRM), althans met het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel. Het EVRM dient ook door de instellingen van de EU te worden geëerbiedigd. Het vaststellen, uitvaardigen en handhaven van het gewijzigde artikel 10 van Pro Verordening (EG) nr. 595/2004 is een ontoelaatbare belemmering van de exploitatie van hun bedrijf, aangezien niet wordt voldaan aan het vereiste van “fair balance” tussen het algemene belang enerzijds en de bescherming van de individuele rechten van verzoekers anderzijds.
Met de beperking van de negatieve vetcorrectie wordt geen redelijk doel nagestreefd. Daartegenover staan de voor verzoekers zeer ingrijpende gevolgen voor hun bedrijf. Sprake is van een “individual and excessive burden”, een individuele en buitensporige last.
De beperking van de negatieve vetcorrectie voldoet niet aan de legitimiteitseis omdat zij niet was aangekondigd, onvoorspelbaar was en in strijd met eerder door de nationale en supranationale overheid gewekte verwachtingen. Op het moment dat verzoekers hun melkquotum verkregen was geenszins te vermoeden dat dit later zou worden beperkt. Bij verzoekers is zelfs jaren achtereen de overtuiging in het leven geroepen dat beperking van de negatieve vetcorrectie achterwege zou blijven. Van oneigenlijk gebruik van de regeling is geen sprake. G heeft destijds koeien van het ras Jersey aangekocht en daarmee een zekere productie met een bepaald vetpercentage verwezenlijkt. Dat leidde tot een quotum met een bepaalde vetreferentie. Omdat C als bedrijfsopvolger de melkproductie van de Jersey-koeien te laag vond is het bedrijf overgeschakeld op koeien van het ras Holstein Friesian. Indien en voor zover verzoekers bewust gebruik hebben gemaakt van de regelgeving is dat geen misbruik. De regelgeving liet een dergelijke handelwijze toe. Op geen enkel moment – en zeker niet na 15 jaar – hoefde men bedacht te zijn op een ingreep als hier aan de orde.
De intrekking van Verordening (EG) nr. 536/93, waarin een regeling was neergelegd die beoogde te voorkomen dat de in die verordening bedoelde producenten optimaal gebruik konden maken van de negatieve vetcorrectie, bij Verordening (EG) nr. 1392/2001, was een signaal dat de Europese wetgever geen probleem (meer) zag in het optimaal gebruik maken van de negatieve vetcorrectie.
Het vereiste van fair balance vergt bovendien dat bij de invoering van nieuw recht deugdelijke overgangsmaatregelen worden getroffen, waardoor individuele burgers niet op onredelijke wijze worden benadeeld. Dit impliceert dat bestaande rechten dienen te worden geëerbiedigd, althans dat er sprake dient te zijn van uitgestelde werking zodat de burger op het nieuwe recht kan anticiperen. De door de Commissie en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit getroffen overgangsmaatregelen zijn onvoldoende. Verzoekers hebben maatregelen getroffen ter beperking van de gevolgen. Zij hebben 30 koeien afgevoerd. Verzoekers aarzelen om in afwachting van de uitkomst van een beroep in hoofdzaak meer koeien af te stoten.
Het verkopen van een groot deel van de veestapel leidt tot ernstige schade voor het bedrijf. De jarenlange selectie die tot de huidige samenstelling heeft geleid, moet dan, als het bedrijf toch zijn huidige omvang kan houden, opnieuw plaatsvinden en introductie van veel nieuwe dieren leidt tot veeziekte en andere problemen. Voor aanschaf van extra quotum ontbreekt geld of krediet. Daarom is het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening noodzakelijk.
4. Het standpunt van verweerder
4.1 Verweerder stelt dat verzoekers in wezen verzoeken om de wijzigingen van Verordening (EG) nr. 1468/2006 buiten toepassing te laten.
Vooropgesteld moet worden, dat alleen het Hof van Justitie zich kan uitspreken over de geldigheid van communautaire regelgeving. Aangezien tegen genoemde verordening geen beroep tot nietigverklaring ex artikel 230 EG Pro is ingesteld noch een prejudiciële verwijzing volgens artikel 234 EG Pro heeft plaatsgevonden, zal de nationale rechter van de rechtsgeldigheid en verbindendheid van de verordening dienen uit te gaan. De nationale rechter kan de tenuitvoerlegging van de op de verordening gebaseerde regeling slechts opschorten indien bij hem ernstige twijfels bestaan over de geldigheid van de verordening. Andere aspecten van dit strikte Europese toetsingskader zijn dat de door de voorzieningenrechter te treffen tijdelijke voorziening spoedeisend is en dient om ernstige en onherstelbare schade te voorkomen. Daarbij moet de nationale rechter rekening houden met het belang van de Gemeenschap dat communautaire wetgeving niet overhaast buiten toepassing wordt gelaten.
4.2 De wijziging van artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 door Verordening (EG) nr. 1468/2006 is niet strijdig met Verordening (EG) nr. 1788/2003. De voor de negatieve vetcorrectie vastgestelde grenswaarde van 75% kan worden beschouwd als een voorwaarde, zoals bedoeld in artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. Aangezien die (Raads)verordening niet specificeert welke beperkingen onder “voorwaarden” kunnen vallen en daaraan geen kwalitatieve of kwantitatieve grenzen stelt, moet worden aangenomen dat het de Commissie vrij staat naar eigen inzicht die regels te stellen die noodzakelijk zijn voor de correcte werking van het superheffingstelsel.
4.3 De wijziging van artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 595/2004 door Verordening (EG) nr. 1468/2006 is evenmin strijdig met artikel 1 EP Pro EVRM of met het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel.
Onderscheid dient te worden gemaakt tussen ontneming dan wel regulering van eigendom. Met verzoekers meent verweerder dat hier regulering van eigendom aan de orde is.
De wijzigingsverordening voldoet aan het vereiste van fair balance.
Aan de (Europese) wetgever komt bij de beoordeling van wat in het algemeen belang is en bij de keus van de middelen om dit belang te dienen een “wide margin of appreciation” toe.
4.4 Het legitieme doel van de wijziging van de vetcorrectie is beheersing van de groei van de melkproductie ten behoeve van het evenwicht tussen vraag en aanbod van melk en zuivelproducten en de inkomens van de landbouwbevolking. Door de wijziging van de regelgeving is paal en perk gesteld aan het gebruik dat een aantal melkveehouders maakte van de negatieve vetcorrectie. De mogelijkheid van de negatieve vetcorrectie is teruggebracht tot een niveau dat recht doet aan het oorspronkelijke doel van de vetcorrectie, namelijk het opvangen van natuurlijke schommelingen in het vetgehalte van de melk.
4.5 Van een gerechtvaardigd gewekt vertrouwen is geen sprake. In het licht van de doelstellingen en systematiek van het superheffingstelsel konden en mochten verzoekers niet verwachten dat hun handelwijze niet op bezwaren zou stuiten en niet op enig moment zou worden aangepakt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie mogen bedrijven niet vertrouwen op handhaving van een bestaande situatie. Met name een gemeenschappelijke marktordening kan, afhankelijk van de omstandigheden, aan een voortdurende aanpassing onderhevig zijn. De gewijzigde regels van het vetcorrectieregime zijn toegankelijk, duidelijk en voorzienbaar. Verzoekers hebben de tijd gehad om hun bedrijfsvoering aan te passen aan de op handen zijnde wijziging. Hoewel verzoekers sedert 1992 ten volle hebben kunnen profiteren van de negatieve vetcorrectie, is van een verworven recht geen sprake. De vetcorrectie was ook onder het oude regime aan beperkingen onderhevig en was niet gegarandeerd.
4.6 Verzoekers hebben in heffingsperiode 2007/2008 1.455.756 kg melk geleverd. Onder het oude regime zouden zij een bedrag aan superheffing ad € 37.552,69 zijn verschuldigd. De beperking van de negatieve vetcorrectie heeft tot gevolg dat verzoekers in voormelde heffingsperiode in beginsel een bedrag ad € 234.139,91 verschuldigd zijn. Dit bedrag is door de overgangsmaatregel van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gemitigeerd tot € 80.186,02. Dit bedrag is niet zo hoog dat gesproken kan worden van een “individual and excessive burden”.
Verzoekers hadden hun schade kunnen beperken door te kiezen voor de in de brief van de Minister van 15 februari 2007 bedoelde optie A of B.
Voorts hebben verzoekers niet aannemelijk gemaakt dat het voor hen onmogelijk is om binnen een periode van anderhalf jaar na de bekendmaking van gewijzigde regelgeving (Verordening (EG) nr. 1468/2006 van 4 oktober 2006) de bedrijfsvoering zodanig aan te passen dat de door hen gestelde ingrijpende gevolgen geheel of gedeeltelijk achterwege zullen blijven.
Voor zover al gezegd zou moeten worden dat door de wijziging van de negatieve vetcorrectie de fair balance ten aanzien van verzoekers zou zijn doorbroken, is deze adequaat en toereikend hersteld door de door de Minister getroffen tegemoetkomingen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende de beslissing op bezwaar en indien van de beslissing daarop beroep bij het College openstaat, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist.
Voorzover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
5.2 De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers voldoende spoedeisend belang hebben bij het verkrijgen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk dat verzoekers, gelet op de grootte van het door hen gevoerde bedrijf, voor een enigszins succesvolle bedrijfsvoering afhankelijk zijn van een zeer ruim gebruik van de mogelijkheid van negatieve vetcorrectie. Door de combinatie van een aanvankelijk gerealiseerd hoog vetpercentage, aan de hand waarvan aan het quotum een referentievetpercentage van 7,73% is toegekend, en een vervolgens gewijzigde bedrijfsvoering waarbij melk werd geproduceerd met een aanzienlijk lager vetpercentage, konden verzoekers in het heffingsjaar 2006/2007 met een melkquotum van (slechts) 244.320 kg ongeveer 1.650.000 kg melk heffingvrij leveren. Vast staat dat het bij Verordening (EG) nr. 1468/2006 ingestelde plafond aan de negatieve vetcorrectie voor een bedrijf als dat van verzoekers ingrijpende gevolgen heeft: zij zullen met voormeld quotum dan nog slechts ongeveer 326.000 kg melk heffingvrij kunnen leveren. Daaraan doet niet af dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit verzoekers voor het heffingsjaar 2007-2008 is tegemoet gekomen in die zin dat voor een overschrijding van 553.194 kg melk geen superheffing behoeft te worden betaald. Inmiddels is het heffingsjaar 2008-2009 immers reeds vergevorderd en wordt de door verzoekers te maken keuze voor ofwel inkrimping van de veestapel (hetgeen volgens verzoekers tot tot beëindiging van het bedrijf zal kunnen leiden) ofwel voortzetting van de huidige melkproductie (waardoor het bedrag aan superheffing zo oploopt dat dit eveneens tot beëindiging van het bedrijf zal leiden) steeds prangender.
5.3 Verzoekers stellen dat de door Verordening (EG) nr. 1468/2006 in artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 ingevoegde bepaling onverbindend is. Naar vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG (zie bijv. arrest van 21 februari 1991 in de gevoegde zaken C-143/88 en C-92/89, Zuckerfabrik, Jur. 1991 I-534 en arrest van 9 november 1995 in de zaak C-465/93, Atlanta Früchtgesellschaft, Jur. 1995 I-3761) is opschorting van de tenuitvoerlegging van een op een gemeenschapsverordening gebaseerde nationale bestuurshandeling door een nationale rechter slechts toegestaan indien deze rechter ernstige twijfel koestert omtrent de geldigheid van de gemeenschapshandeling en hij, wanneer de vraag betreffende de geldigheid van de betwiste handeling nog niet aan het Hof van Justitie van de EG is voorgelegd, deze vraag zelf verwijst. Voorts moet de zaak spoedeisend zijn, terwijl voor de verzoeker(s) ernstige en onherstelbare schade dreigt. Bij zijn afweging moet die rechter naar behoren rekening houden met het belang van de gemeenschap.
5.4 Aan de in rechtsoverweging 5.3 genoemde voorwaarden is niet voldaan. In dit verband overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
De eerste grief , samengevat in het onder 3.3 vermelde betoog van verzoekers, faalt.
Voor de in Verordening (EG) nr. 595/2004 ingevoegde bepaling tot beperking van de vetcorrectie kan naar voorlopig oordeel een basis worden gevonden in artikel 10, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003. Genoemde bepaling maakt een correctie naar boven of naar onder door toepassing van coëfficiënten en voorwaarden mogelijk. Daarmee lijkt niet uitgesloten te worden, dat de voorwaarde gesteld wordt dat de correctie een bepaald maximum niet te boven zal gaan. Het concreet bepaalde percentage lijkt bovendien in het licht van de oorspronkelijke doelstelling van de correctie-mogelijkheid om schommelingen in de productie op te kunnen vangen voldoende ruimte te bieden. Van ernstige twijfel aan de verbindendheid van de bepaling om die reden is dan ook geen sprake.
De tweede grief heeft betrekking op de vraag of Verordening (EG) nr. 595/2004, zoals gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1468/2006, in overeenstemming is met artikel 1 EP Pro EVRM dan wel het daaraan ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Vooropgesteld zij dat de Europese Unie geen partij is bij het EVRM, zodat van een rechtstreekse gehoudenheid om de bepaling van artikel 1 EP Pro EVRM te eerbiedigen niet gesproken kan worden. Duidelijk is evenwel dat de vaststelling dat het vasthouden aan toepassing van artikel 10, eerste lid, vierde alinea, van Verordening (EG) nr. 595/2004 in het onderhavige geval met artikel 1 EP Pro EVRM in strijd zou zijn, voor de voorzieningenrechter voldoende grond zou opleveren om ernstige twijfel te koesteren over de vraag of genoemd artikel 10 verbindend Pro kan zijn.
Met Verordening (EG) nr. 1788/2003 en de daarop gebaseerde uitvoeringsbepalingen in Verordening (EG) nr. 595/2004 wordt het doel nagestreefd dat een beter marktevenwicht tot stand komt. Om dat doel te bereiken moeten blijkens de considerans het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de markt voor melk en zuivelproducten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten worden verminderd. Daartoe wordt een extra heffing (superheffing) opgelegd indien de productie van melk uitgaat boven een toegekend quotum. Het gebruik dat verzoekers gedurende vijftien jaar hebben kunnen maken van de negatieve vetcorrectie, waarmee zij een hoeveelheid melk konden produceren die een veelvoud bedroeg van hun melkquotum, zonder dat extra heffing diende te worden betaald, kan gelet op de doelstelling van de superheffingsregeling worden bestempeld als oneigenlijk gebruik. De Commissie spreekt in de considerans zelfs van oneerlijk gebruik. Aan de Commissie komt in deze volgens de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens een ‘wide margin of appreciation’ toe (zie bijv. EHRM 25 oktober 1989, AB 1990, 334, Allan Jacobsson tegen Zweden). Haar oordeel dient in deze gerespecteerd te worden tenzij dat ‘manifestly without reasonable foundation’ zou zijn (zie bijv. EHRM 20 juli 2004, NJ 2005, 479, Bäck tegen Finland).
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers er niet gerechtvaardigd op hebben mogen vertrouwen dat de bestaande situatie nimmer zou worden gewijzigd. Verweerder heeft wel degelijk zichtbare pogingen gedaan om het gebruik van de negatieve vetcorrectie in te dammen. In het verleden waren de juridische mogelijkheden daartoe echter beperkt. Ingevolge vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EG mogen de marktdeelnemers voorts niet vertrouwen op handhaving van een bestaande situatie die door de gemeenschapsinstellingen, handelend krachtens hun discretionaire bevoegdheid, kan worden gewijzigd, met name niet op een gebied als dat van de gemeenschappelijke marktordeningen, waarvan het doel een voortdurende aanpassing aan de wijzigingen van de economische situatie met zich brengt (arrest van 17 september 1998 in de zaak C-372/96, Jur. I-5091, Pontillo, en arrest van 8 februari 2000 in de zaak C-17/98, Jur. 2000, I-675, Emesa Sugar). Anders dan verzoekers hebben betoogd is niet gebleken van signalen waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de Europese wetgever geen probleem zag in het ruime gebruik dat door zogenoemde vetmelkers van de negatieve vetcorrectie werd gemaakt.
Over de vraag of de door de Europese Commissie getroffen overgangsmaatregel voldoende is behoeft de voorzieningenrechter zich niet uit te spreken, nu de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij brieven van 15 februari en 24 april 2007 verdergaande overgangsmaatregelen heeft aangeboden teneinde verzoekers tegemoet te komen. Nu verzoekers, zoals hiervoor is overwogen, er niet gerechtvaardigd op hebben mogen vertrouwen dat de bestaande situatie nimmer zou worden gewijzigd, kunnen de door de Minister aangeboden overgangsmaatregelen niet als ontoereikend worden beschouwd, althans is in dit opzicht geen sprake van schending van het vereiste van “fair balance”.
5.5 Gelet op het bovenstaande zal het verzoek om voorlopige voorziening worden afgewezen.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
De voorzienigenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, in tegenwoordigheid van mr. J.M.M. Bancken als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 september 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. J.M.M. Bancken