Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/268 16 oktober 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. ir. J.L. Mieras, werkzaam bij de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie te Goes,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit , verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.B. Haazen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 16 april 2007, bij het College binnengekomen op 25 april 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 april 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 22 september 2006, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 19 juni 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 24 juni 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen hun standpunt hebben toegelicht bij monde van hun gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode, of, (…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 42
Nationale reserve
(…)
5. De lidstaten mogen de nationale reserve gebruiken om op basis van objectieve criteria en op zodanige wijze dat een gelijke behandeling van de landbouwers wordt gewaarborgd en markt- en concurrentieverstoringen worden vermeden, referentiebedragen vast te stellen voor landbouwers in gebieden waar aan een of andere vorm van overheidssteun gekoppelde herstructurerings- en/of ontwikkelingsprogramma's gaande zijn om te voorkomen dat het land verlaten wordt en/of om specifieke nadelen voor landbouwers in die gebieden te compenseren.
(…)
Artikel 43
Bepaling van de toeslagrechten
1. Onverminderd artikel 48 ontvangt Pro een landbouwer een toeslagrecht per hectare dat is berekend door het referentiebedrag te delen door het gemiddelde aantal, berekend over drie jaar, van alle hectaren die in de referentieperiode recht hebben gegeven op de in bijlage VI genoemde rechtstreekse betalingen.
Het totale aantal toeslagrechten moet gelijk zijn aan het bovenvermelde gemiddelde aantal hectaren.
(…)
2. Het in lid 1 bedoelde aantal hectaren omvat voorts:
(…)
b) alle voederareaal in de referentieperiode.
(…)”
Artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt:
“Toepassing van artikel 42, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 bij minder hectaren dan toeslagrechten
1. Lidstaten die gebruik maken van de in artikel 42, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 geboden mogelijkheid, mogen op verzoek overeenkomstig dit artikel toeslagrechten toewijzen aan landbouwers in de betrokken regio’s die minder hectaren aangeven dan het aantal dat overeenstemt met de toeslagrechten die zij in het kader van artikel 43 van Pro die verordening zouden krijgen of zouden hebben gekregen.
In dat geval staat de landbouwer aan de nationale reserve alle toeslagrechten af die hij in eigendom heeft of die hij ontvangen had moeten hebben, met uitzondering van braakleggingstoeslagrechten en van toeslagrechten die onderworpen zijn aan de speciale voorwaarden van artikel 49 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003.
Voor de toepassing van het onderhavige artikel worden met „toeslagrechten” alleen de toeslagrechten bedoeld die de lidstaat in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling heeft toegewezen.
2. Het aantal uit de nationale reserve toegewezen toeslagrechten is gelijk aan het aantal door de landbouwer aangegeven hectaren.
3. De in artikel 42, lid 8, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 vermelde periode van vijf jaar is van toepassing of wordt, in voorkomend geval, weer van toepassing op alle toegewezen toeslagrechten.
4. De waarde per eenheid van de uit de nationale reserve toegewezen toeslagrechten wordt berekend door het referentiebedrag van de landbouwer te delen door het aantal door hem aangegeven hectaren, verlaagd met een aantal hectaren dat overeenstemt met het aantal braakleggingstoeslagrechten dat hij in eigendom heeft. Het regionale gemiddelde van artikel 6, lid 4, is niet van toepassing.
5. De leden 1 tot en met 4 zijn niet van toepassing op een landbouwer die minder dan 50 % van het totale aantal hectaren in de zin van artikel 43, leden 1 en 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 die hij in de referentieperiode in bezit had (gehuurd of in eigendom), aangeeft.
6. Voor de toepassing van de leden 1, 2, 3 en 4 moeten de door verkoop of verhuur overgedragen hectaren die niet door een daarmee overeenkomend aantal hectaren zijn vervangen, zijn begrepen in het aantal hectaren dat de landbouwer aangeeft.
7. De betrokken landbouwer geeft alle hectaren aan die hij op het moment van de aanvraag in bezit heeft.
Artikel 19 van Pro de Regeling luidt:
“Indien als gevolg van overheidsinterventie de omvang van een bedrijf is verkleind, waardoor een landbouwer over minder hectaren subsidiabele grond beschikt dan het aantal dat overeenstemt met de toeslagrechten die hij in het kader van artikel 43 van Pro verordening 1782/2003 zou krijgen, of heeft gekregen, komt de betrokken landbouwer overeenkomstig artikel 7 van Pro verordening 795/2004 in aanmerking voor toewijzing van toeslagrechten uit de nationale reserve.”
Deze bepaling is eerst als artikel 17b opgenomen in de Regeling GLB-inkomenssteun. Bij het besluit van verweerder van 8 juli 2008 (Strct. 2005, nr. 135), waarbij deze wijziging werd aangebracht, is deze bepaling als volgt toegelicht.
“Overige wijzigingen
Met de onderhavige wijziging wordt het mogelijk gemaakt dat landbouwers die als gevolg van overheidsinterventie na de referentieperiode over minder hectaren beschikken dan in de referentieperiode, het aantal toeslagrechten kunnen beperken tot het aantal dan beschikbare hectaren met behoud van de oorspronkelijke referentiewaarde. Bij een overheidsinterventie moet met name worden gedacht aan landinrichtingsprojecten in de zin van de Landinrichtingswet, onteigening, e.d.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Met toezending van het formulier “Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten” heeft appellant onder meer aangegeven dat er op zijn bedrijf in de referentiejaren 2000, 2001 en 2002 sprake was van een overmachtsituatie die de productie nadelig heeft beïnvloed, bestaande uit MKZ en het overlijden van het bedrijfshoofd. In een begeleidende brief bij dit formulier heeft appellant uiteengezet dat sprake is geweest van een dubbeltelling van grond en dat een eenjarig pachtcontract dat appellant tot november 2002 had met de Vereniging Natuurmonumenten (hierna: Natuurmonumenten) niet is gecontinueerd, als gevolg waarvan het bedrijfstoeslagareaal aanzienlijk groter is dan het huidige bedrijfsareaal en veel van de toegekende toeslagrechten niet kunnen worden benut. Appellant verzoekt een bijstelling van het aantal toeslagrechten.
- Bij brief van 28 december 2005 heeft verweerder meegedeeld dat de bij hem bekende gegevens op basis waarvan de toeslagrechten worden berekend, zullen worden aangepast, omdat er inderdaad sprake is van een dubbeltelling.
- Op 28 maart 2006 heeft appellant een “melding nationale reserve” bij verweerder ingediend. Daarin heeft hij aangegeven voor toeslagrechten uit de nationale reserve in aanmerking te willen komen vanwege onder meer overheidsinterventie tengevolge waarvan zijn bedrijf is verkleind.
- Bij brief van 22 september 2006 heeft verweerder meegedeeld dat appellant geen toeslagrechten vanwege overheidsinterventie zullen worden toegekend.
- Bij besluit van 22 september 2006 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 11 oktober 2006 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na een op 27 november 2006 gehouden hoorzitting, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij, samengevat en voorzover thans van belang, het volgende overwogen.
Ingevolge artikel 7 van Pro Verordening (EG) nr. 795/2004 en artikel 19 van Pro de Regeling is er pas sprake van overheidsinterventie als het gaat om herstructurerings- en/of ontwikkelingsprogramma’s met een publiek karakter (overheidssturing). Daarbij wordt gedacht aan landinrichtingsprojecten, ruilverkaveling, kavelruil binnen wettelijke landinrichtingsprogramma’s, aanleg van infrastructuur en aanleg van natuurzones. Bij appellant gaat het om het niet voortzetten van een eenmalige pachtovereenkomst los land met een looptijd van 1 januari 2002 tot 1 januari 2003 met verpachter Natuurmonumenten, zodat niet gesproken kan worden van overheidsinterventie in de zin van de Regeling. Appellant komt daarom niet in aanmerking voor toeslagrechten uit de nationale reserve wegens overheidsingrijpen.
Het aantal toeslagrechten heeft verweerder aan de hand van de referentiegegevens van appellant over de jaren 2000, 2001 en 2002 op de juiste wijze vastgesteld.
Het beroep dat appellant subsidiair doet op overmacht kan, anders dan appellant veronderstelt, niet leiden tot aanpassing van het bedrijfstoeslagareaal. Indien overmacht wordt erkend, kan dit, gelet op artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003, slechts tot gevolg hebben dat het referentiebedrag berekend wordt op basis van de jaren die niet beïnvloed werden door de overmacht. Het referentiebedrag ziet uitsluitend op de steunbetalingen en niet op het bedrijfstoeslagareaal. Overigens is er geen sprake van de voor een succesvol beroep op genoemd artikel 40 vereiste Pro productiedaling.
In het verweerschrift heeft verweerder hieraan toegevoegd dat appellant door het niet voortzetten van de pachtovereenkomst met Natuurmonumenten ruim 182 ha areaal is kwijtgeraakt. Van het areaal dat hij in de referentiejaren gemiddeld had, 260 ha, is dat ruim meer dan 50%. Artikel 7, vijfde lid, van Verordening (EG) nr. 795/2004 bepaalt dat bij een dergelijk percentage geen toeslagrechten uit de nationale reserve wegens overheidsinterventie kunnen worden verkregen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft de beschikking over 260,5 gewone toeslagrechten. Dit aantal ligt zo hoog, omdat appellant in de referentiejaren het natuurterrein de Dintelse Gorzen van ruim 180 ha pachtte van Natuurmonumenten. Tengevolge van de MKZ-crisis had Natuurmonumenten dit terrein zelf nodig om daar een overschot aan Schotse hooglanders afkomstig uit het nationaal park Veluwezoom te weiden. Dit had tot gevolg dat de pachtovereenkomst niet voortgezet werd. Daardoor is appellant in één keer rond 70 % van zijn areaal kwijtgeraakt. Een vervangende oppervlakte is niet te vinden en dus is een volledige benutting van de toeslagrechten voor appellant vrijwel onmogelijk.
De niet-verlenging van de pachtovereenkomst is het gevolg van overheidsingrijpen. Appellant doet daarom een beroep op artikel 19 van Pro de Regeling.
Tegen deze achtergrond acht appellant het redelijk dat verweerder het aantal toeslagrechten terug brengt tot 160.
Ter zitting heeft appellant hieraan toegevoegd dat verweerder het begrip “overheidsingrijpen” veel ruimer dient uit te leggen. Verweerder heeft actief ingegrepen door, ondanks de MKZ-crisis, het vervoer van de Schotse hooglanders vanuit het nationaal park Veluwezoom naar het gebied de Dintelse Gorzen mogelijk te maken. Zonder dit ingrijpen zou Natuurmonumenten geen reden hebben gehad om de pachtovereenkomst plotseling niet meer voort te zetten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Appellant heeft ter zitting het beroep op overmacht ingetrokken. Het geschil beperkt zich dus tot de vraag of verweerder terecht heeft geoordeeld dat het niet verlengen van de pacht van 180 ha natuurterrein door Natuurmonumenten niet voortvloeit uit een overheidsinterventie als bedoeld in artikel 19 van Pro de Regeling.
5.2 Op grond van artikel 19 van Pro de Regeling kunnen landbouwers die door overheidsinterventie over minder hectaren subsidiabele grond beschikken dan overeenkomt met het aantal toeslagrechten dat voor hen is berekend, in aanmerking komen voor toeslagrechten uit de nationale reserve. Blijkens de Toelichting moet het bij overheidsinterventie gaan om landinrichtingsprojecten in de zin van de Landinrichtingswet, onteigening, e.d. Van overheidsinterventie in die zin is, anders dan door appellant bepleit, geen sprake in het geval de overheid verplaatsing van Schotse hooglanders faciliteert, opdat Natuurmonumenten deze dieren kan weiden op het haar toebehorende natuurterrein de Dintelse Gorzen. Het gegeven dat Natuurmonumenten besloten heeft het eenjarig pachtcontract met appellant niet te verlengen, is dan ook niet aan overheidsinterventie als bedoeld in artikel 19 van Pro de Regeling toe te rekenen. Dat betekent dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat appellant niet op grond van artikel 19 van Pro de Regeling in aanmerking komt voor toeslagrechten uit de nationale reserve.
Voor een situatie als de onderhavige waarin appellant door andere oorzaken dan overheidsinterventie over minder hectaren bedrijfsareaal beschikt dan het aantal hectaren bedrijfstoeslagareaal waarop het aantal toeslagrechten is gebaseerd – als gevolg waarvan appellante niet alle toegekende toeslagrechten kan gaan gebruiken – kent de Regeling geen voorziening.
5.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Voor het toekennen van een proceskostenvergoeding ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. F.W. du Marchie Sarvaas als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2008.
w.g. W.E. Doolaard w.g. F.W. du Marchie Sarvaas