Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/611 10 november 2008
4000 Heffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. P.J. Hoogendam, advocaat te Den Haag,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. A.F. Ordogh, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 13 augustus 2007, bij het College binnengekomen op 15 augustus 2007, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 juli 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de bij besluiten van 8 december 2006 opgelegde naheffingen.
Bij brief van 17 september 2007 heeft appellant de gronden van zijn beroep aangevuld.
Bij brief van 14 november 2007 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 21 augustus 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden het standpunt van partijen hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) bepaalt onder meer:
"Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
(…)
5. Geen verordening mag aan gezonde mededinging in de weg staan.
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
(…)
3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel, dan wel indien het ontwerp van de verordening niet overeenkomstig artikel 100, eerste lid, is bekendgemaakt. Artikel 100, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
5. (…)”
Bij Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot de ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: de Wet) is aan de Wbo artikel 128a toegevoegd, luidende als volgt:
“1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel 100, derde lid, 104, tweede of derde lid, of 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
2. In afwijking van het eerste lid blijven de gevolgen van een voor de datum van inwerkingtreding van dit artikel gedane onherroepelijke rechterlijke uitspraak, waarbij verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen onverbindend zijn verklaard op de grond bedoeld in het eerste lid, ten aanzien van partijen in de procedure waarop die uitspraak betrekking heeft in stand.”
Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de Wet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
De in de onderhavige procedure betreffende naheffingen zijn opgelegd krachtens verschillende door verweerder vastgestelde heffingsverordeningen.
Met betrekking tot het jaar 2004:
- De Verordening huishoudelijke heffing dieren (PVV) 2004;
- De Heffingsverordening promotiefonds (PVV) 2004;
- De Heffingsverordening schapen- en geitenfonds (PVV) 2004;
- De Heffingsverordening o & o fonds (PVV) 2004;
- De Verordening basisheffing veeziektenfonds (PVV) 2004;
- De Verordening bijzondere basisheffing veeziektenfonds (PVV) 2004.
Met betrekking tot het jaar 2005:
- De Verordening huishoudelijke heffingen (PVV) 2005;
- De Verordening bestemmingsheffingen schapen en geiten (PVV) 2005;
- De Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds (PVV) 2005.
De Verordening huishoudelijke heffing dieren (PVV) 2004 bepaalt in artikel 2 het Pro volgende:
“1. a. Onverminderd het bepaalde bij of krachtens enig ander wettelijk voorschrift, is de ondernemer, die in het jaar 2004 één of meer dieren slacht of doet slachten, dan wel uitvoert aan het productschap ter dekking van zijn huishoudelijke uitgaven over die dieren per dier en per diersoort een heffing verschuldigd volgens het navolgende tarief:
(…)
5. Als ondernemer, die uitvoert als bedoeld in het eerste lid, wordt aangemerkt degene die een of meer dieren
- in het handelsverkeer brengt, danwel
- naar derde landen uitvoert, danwel
- aflevert aan een (rechts)persoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd, ongeacht of de ontvangst van die dieren door deze (rechts-) persoon al dan niet in Nederland plaatsvindt.
3. (…)”
De Verordening huishoudelijke heffingen (PVV) 2005 bevat een gelijkluidende bepaling, met dien verstande dat voor 2004 moet worden gelezen: 2005.
In de Heffingsverordening promotiefonds (PVV) 2004, de Heffingsverordening schapen- en geitenfonds (PVV) 2004, de Heffingsverordening o. en o-fonds (PVV) 2004, de Verordening basisheffing veeziektenfonds (PVV) 2004 en de Verordening bijzondere heffing veeziektenfonds (PVV) 2004 wordt bepaald dat de heffing waarop de betreffende verordening ziet op de voet van het bepaalde in artikel 2 van Pro de Verordening huishoudelijke heffing dieren (PVV) 2004 is verschuldigd.
De Verordening bestemmingsheffingen schapen en geiten (PVV) 2005 en de Verordening bestemmingsheffingen veeziektenfonds (PVV) 2005 bepalen dat de ondernemer die in het jaar 2005 één of meer dieren slacht of doet slachten, dan wel uitvoert aan verweerder een (bijzondere) heffing verschuldigd is. Voorts bevatten deze verordeningen een bepaling die overeenkomt met artikel 2, tweede lid, van de Verordening huishoudelijke heffingen (PVV) 2004 zoals hiervoor is weergegeven.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 7 november 2006 is de bedrijfsadministratie van appellant gecontroleerd op juistheid en volledigheid van de opgave en afdracht van heffingen aan verweerder over de jaren 2004 en 2005. Blijkens het controleverslag heffingen (export schapen) is bij die controle geconstateerd dat appellant 228 schapen in het jaar 2004 en 3273 schapen in het jaar 2005 heeft verkocht aan een buitenlandse afnemer, te weten C.
- Van deze verkopen is door appellant aan verweerder geen opgave gedaan en hierover is geen heffing betaald door appellant.
- Bij factuur “heffingen PVV”, gedateerd 8 december 2006, heeft verweerder appellant een bedrag van € 467,40 in rekening gebracht in verband met de 228 in 2004 verkochte schapen.
- Bij factuur “heffingen PVV” van dezelfde datum heeft verweerder appellant een bedrag van € 6262,66 in rekening gebracht in verband met de 3273 in 2005 verkochte schapen.
- Tegen deze besluiten heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Nadat appellant door de Externe bezwaarschriftencommissie Productschap Vee en Vlees is gehoord en deze bezwaarschriftencommissie advies heeft uitgebracht, heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit, in navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie en op de gronden genoemd in dat advies, het bezwaar ongegrond verklaard en de besluiten in stand gelaten. Aan het bestreden besluit liggen, samengevat weergegeven, de volgende overwegingen ten grondslag.
Niet is gebleken dat de aantallen schapen waarop de opgelegde naheffingen zijn gebaseerd onjuist zijn, zodat van die aantallen kan worden uitgegaan. Niet ter discussie staat dat C een Belgische, althans een niet in Nederland gevestigde, ondernemer is. Artikel 2, derde lid, derde streepje van de Verordening huishoudelijke heffingen (PVV) is derhalve van toepassing op de transacties met C. Bepalend is het moment waarop de dieren worden afgeleverd aan de rechtspersoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd. Niet van belang is of die overdracht al dan niet in Nederland plaatsvindt. Op grond van dit artikellid is duidelijk dat sprake is van uitvoer zodra de dieren buiten het bereik van de Nederlandse bedrijfsgenoten/ondernemers worden gebracht. Het argument dat niet is aangetoond en ook niet kan worden aangetoond dat de schapen daadwerkelijk zijn geëxporteerd, kan om die reden geen doel treffen. Nu door appellant niet wordt ontkend dat hij de betreffende schapen in 2004 en 2005 heeft afgeleverd aan de buiten Nederland gevestigde (Belgische) ondernemer C, volgt uit de toepasselijke heffingsverordeningen dat appellant hiervoor de opgelegde naheffingen verschuldigd is.
Het argument dat over de schapen dubbele heffing wordt afgedragen indien een Nederlandse ondernemer deze schapen van C koopt om deze schapen in Nederland te laten slachten dan wel door te verkopen aan een buitenlandse ondernemer, faalt. Wat er ook van die mogelijke dubbele heffing zij, dit laat onverlet dat appellant heffingsplichtig is.
Van onverbindendheid van de heffingsverordeningen is geen sprake. Er is geen grond te oordelen dat deze verordeningen in strijd zijn met een hogere regeling. Niet valt in te zien dat als gevolg van de toepassing van deze verordeningen de nuttige functie van concurrentie wordt uitgeschakeld, laat staan dat uitsluiting van mededinging plaatsvindt. Van omkering van de bewijslast is evenmin sprake. Het is logisch dat degene die stelt dat geen heffing meer verschuldigd is omdat deze al is betaald, dit naar genoegen zal moeten aantonen. Daarbij wordt opgemerkt dat het bedrag dat met de heffing is gemoeid – naar mag worden aangenomen – wordt verdisconteerd in de door de verkrijger van de dieren betaalde prijs, hetgeen temeer reden zou zijn dat de heffing niet nog een keer verschuldigd is. Indien dit “bewijs” is aanvaard, is de betreffende ondernemer geen heffing meer verschuldigd. Van enige beperking of vervalsing van de mededinging is dan ook geen sprake.
Naar aanleiding van het beroep heeft verweerder daar nog het volgende aan toegevoegd. Mochten de heffingsverordeningen al een goedkeuringsgebrek hebben, dan zijn deze door de wijziging van de Wbo van 8 november 2007 niet op die grond onverbindend.
De stelling dat het risico bestaat dat over hetzelfde schaap dubbel heffing wordt betaald, mist voor de onderhavige schapen feitelijke grondslag en is slechts hypothetisch en speculatief van aard. Niet gesteld of gebleken is dat er concrete aanwijzingen zijn dat (een deel van) de aan C verkochte schapen door C zijn doorverkocht aan een Nederlandse ondernemer die voor deze schapen ook heffing heeft afgedragen.
Dat verweerder moet bewijzen dat bij verkoop aan een buitenlandse koper het schaap ook daadwerkelijk is uitgevoerd, is onjuist. De heffingsverordeningen bepalen immers dat aflevering van dieren aan een buitenlands bedrijf als uitvoer wordt aangemerkt, ongeacht of de ontvangst al dan niet plaatsvindt in Nederland.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De betrokken heffingsverordeningen dienen te zijn goedgekeurd door de betrokken Ministers. Uit niets blijkt een dergelijke goedkeuring. De wetgever heeft via een formele wet de fouten van de ministers geheeld en het College heeft op 4 juni 2008 (AWB 05/326 e.a.) geoordeeld dat de terugwerkende kracht is geoorloofd, maar appellant is het daarmee niet eens. Gelet op artikel 94 van Pro de Grondwet mag geen toepassing worden gegeven aan artikel 128a Wbo. De belangenafweging die in de beschikking van 4 juni 2008 wordt gemaakt met het oog op het eerste protocol van het EVRM en de uitspraken van het EHRM, zou in het nadeel moeten uitvallen van de terugwerkende kracht voor zover deze direct ingrijpt op procedures die liepen tijdens de invoering van de wetgeving. Het belang van herstelwetgeving is aanzienlijk geringer dan het belang van eerbiediging van fundamentele rechtsbeginselen van dit land, zoals het beginsel van rechtszekerheid en het beginsel van de scheiding tussen wetgevende en rechtsprekende macht.
Het heffen bij verkoop aan een buitenlandse koper is in strijd met de ratio van de heffingsverordeningen, te weten dat over elk schaap dat uit Nederland “verdwijnt” één keer heffing wordt betaald, als deze buitenlandse koper zijn schapen in Nederland doorverkoopt aan bijvoorbeeld een in Nederland gevestigd slachthuis. Het is in strijd met algemene rechtsbeginselen om de bewijslast dat het schaap daadwerkelijk is uitgevoerd bij appellant te leggen. Daarbij komt dat het veel eenvoudiger zou zijn om pas te heffen als het schaap daadwerkelijk het land verlaat. Het eventuele incassoprobleem dat wordt vermeden, weegt niet op tegen het risico van dubbele heffing en de administratieve last die dit voor de Nederlandse ondernemer meebrengt. Dat resulteert dan in de conclusie dat de regelgeving en de wijze waarop deze door verweerder wordt uitgelegd onnodig en innerlijk tegenstrijdig is en het risico behelst dat er dubbele heffingen worden opgelegd. Voorts is de regeling in strijd met de ratio ervan. Om die reden is appellant van mening dat de heffingsverordening geen toepassing kan en mag hebben wanneer hij een schaap verkoopt aan een buitenlandse ondernemer. Slechts is heffing verschuldigd als het schaap daadwerkelijk Nederland heeft verlaten.
Wanneer een ondernemer een schaap in Nederland verkoopt aan een Nederlandse onderneming, behoeft geen heffing te worden betaald. Wanneer het schaap in Nederland wordt verkocht aan een buitenlandse onderneming, moet de verkoper wel heffing betalen en zal dus de prijs van het dier voor de buitenlandse koper hoger zijn. De buitenlandse koper dient in zo’n geval dus meer te betalen voor hetzelfde schaap dan zijn Nederlandse collega-koper. Indien de buitenlandse koper het schaap vervolgens weer verkoopt aan een Nederlandse koper, is er ten onrechte heffing opgelegd. Zolang het schaap Nederland niet heeft verlaten, is er geen relevant verschil tussen een Nederlandse en een buitenlandse koper. Er is sprake van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Niet valt in te zien hoe de heffing op de verkoop aan een buitenlandse onderneming binnen Nederland bijdraagt aan het doel van de verordeningen, te weten een heffing voor elk schaap dat in Nederland wordt geslacht of uit Nederland wordt geëxporteerd. Het onwaarschijnlijke incassoprobleem vormt de enige grondslag voor de discriminatie. Er is dus sprake van een inbreuk op het beginsel van gelijke behandeling als bedoeld in artikel 1 van Pro de Grondwet en artikel 14 EVRM Pro en artikel 26 IVBPR Pro en deze inbreuk wordt niet gerechtvaardigd door objectieve en in redelijkheid te rechtvaardigen gronden. De verordeningen zijn, voor zover zij voorzien in een ontoelaatbare ongelijke behandeling van in het buitenland gevestigde ondernemingen, derhalve in strijd met hogere regels en dienen buiten toepassing te worden gelaten.
Ook zijn de verordeningen in strijd met het vereiste van een gezonde mededinging. De buitenlandse ondernemer die schapen in Nederland koopt, zal hiervoor meer moeten betalen dan een Nederlandse ondernemer. Zijn concurrentiepositie ten opzichte van andere ondernemers is aantoonbaar slechter. Zijn winstmarges zullen lager zijn dan die van zijn Nederlandse branchegenoten. Daarmee staan de verordeningen een gezonde mededinging in de weg.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de beschikking van het College van 4 juni 2008 (AWB 05/326 e.a., www.rechtspraak.nl, LJN: BD4081) is de terugwerkende kracht van artikel 128a van de Wbo beoordeeld. In het licht van de vraag of toepassing van dit artikel verenigbaar is met ieder verbindende bepalingen van verdragen of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, is beoordeeld of zich strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM voordoet. Het College is in die beschikking tot de conclusie gekomen dat inhoud en wijze van totstandkoming van de Wet niet zodanig zijn dat, gelet op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol, in het algemeen van toepassing daarvan zou moeten worden afgezien. De onderhavige zaak onderscheidt zich in juridisch relevant opzicht niet van de situatie zoals die is beoordeeld in de vorengenoemde beschikking. Er bestaat dan ook geen aanleiding om hier ten aanzien van de terugwerkende kracht van artikel 128a Wbo anders te oordelen dan in genoemde beschikking. Dat betekent dat de grief van appellant ter zake van de toepassing van artikel 128a Wbo faalt.
5.2 Appellant heeft betoogd dat er sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat de buitenlandse koper ongelijk wordt behandeld, waarbij de ongelijkheid zou zijn gelegen in het feit dat de buitenlandse koper in het geval de dieren Nederland niet hebben verlaten, in vergelijking met een Nederlandse koper een hogere prijs moet betalen voor deze dieren. Dit terwijl hun situatie als de dieren Nederland niet hebben verlaten, vergelijkbaar is.
In de onderhavige Verordeningen is bepaald dat degene die de dieren uitvoert dan wel slacht of doet slachten, een heffing verschuldigd is aan verweerder. Van uitvoer is (onder meer) sprake als de dieren worden afgeleverd aan een (rechts)persoon wiens bedrijf niet in Nederland is gevestigd, ongeacht of de ontvangst van de dieren door deze (rechts) persoon in Nederland plaatsvindt. De strekking van deze bepaling is dat de aflevering aan een in het buitenland gevestigde (rechts)persoon het voor tegenbewijs vatbare vermoeden oplevert dat de dieren na de aflevering Nederland verlaten. Uitgaande van dit rechtsvermoeden kan bedoelde aflevering dan ook worden aangemerkt als uitvoer en daarmee dienen als grondslag voor het opleggen van de heffing. In dit verband is het aan appellant om een begin van bewijs te leveren dat de door hem aan de buitenlandse koper verkochte dieren Nederland niet hebben verlaten. Zulk een begin van bewijs heeft appellant niet geleverd. Dat het voor appellant onmogelijk is een begin van bewijs te leveren voor zijn stelling dat de dieren Nederland niet hebben verlaten, is het College niet gebleken.
Nu het door appellant gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel berust op de stelling dat de dieren Nederland niet hebben verlaten, kan, gelet op het vorenstaande, het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
5.3 De stelling dat de onderhavige heffingsverordeningen een gezonde mededinging in de weg staan en derhalve strijdig zijn met het in artikel 93, vijfde lid, van de Wbo, bepaalde slaagt evenmin. Ingevolge artikel 93, vijfde lid, van de Wbo mag geen verordening aan gezonde mededinging in de weg staan. Hoewel de onderhavige heffingsverordeningen, zoals elke heffingsverordening, enige invloed op de concurrentie kunnen hebben, is van een uitschakeling van de nuttige functie van de concurrentie niet gebleken en kan het beroep op voornoemde bepaling dan ook niet tot onverbindendheid van de heffingsverordeningen leiden.
5.4 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.5 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. E.J.M. Heijs en mr. M. Munsterman, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 november 2008.
w.g. mr. H.C. Cusell w.g. mr. J.M.W. van de Sande