Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
AWB 07/860 3 december 2008
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord Advies te Drachten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. M.M. de Vries en mr. D. Özdemir, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 5 november 2007, bij het College op dezelfde dag binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 26 september 2007.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 16 april 2007, waarbij verweerder de toeslagrechten van appellant in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: de Regeling) heeft vastgesteld.
Bij brief van 4 december 2007 heeft appellant zijn beroep voorzien van gronden.
Bij brief van 4 januari 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 22 oktober 2008 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, appellant in persoon en verweerder bij monde van zijn gemachtigden, hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidt voorzover hier van belang:
" Artikel 33
Subsidiabiliteit
1. De landbouwers kunnen gebruik maken van de bedrijfstoeslagregeling indien:
a) zij op grond van ten minste één van de in bijlage VI bedoelde steunregelingen een betaling hebben ontvangen in de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode (…)
Artikel 37
Berekening van het referentiebedrag
1. Het referentiebedrag is het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de in artikel 38 vastgestelde Pro referentieperiode is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII.
(…)
Artikel 38
Referentieperiode
De referentieperiode omvat de kalenderjaren 2000, 2001 en 2002.
Artikel 40
Gevallen van onbillijkheid
1. In afwijking van artikel 37 heeft Pro een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden dat/die zich vóór of gedurende die referentieperiode heeft/hebben voorgedaan, het recht te verzoeken dat het referentiebedrag wordt berekend op basis van het kalenderjaar of de kalenderjaren in de referentieperiode dat/die niet is/zijn beïnvloed door het geval van overmacht of de uitzonderlijke omstandigheden.
(…)
3. Een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de betrokken landbouwer, samen met relevant bewijsmateriaal ten genoegen van de bevoegde autoriteit, schriftelijk ter kennis van de autoriteit gebracht binnen een door de elke lidstaat vast te stellen termijn.
4. Overmacht of uitzonderlijke omstandigheden wordt/worden door de bevoegde autoriteit erkend in gevallen zoals bijvoorbeeld:
a) het overlijden van de landbouwer,
b) langdurige arbeidsongeschiktheid van de landbouwer,
c) een ernstige natuurramp die het landbouwareaal van het bedrijf in ernstige mate heeft aangetast,
d) het door een ongeluk tenietgaan van voor veehouderij bestemde gebouwen op het bedrijf,
e) een epizoötie die de gehele veestapel van de landbouwer of een deel ervan heeft getroffen. (…) "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In zijn aanvraag oppervlakten 2002 heeft appellant het perceel met volgnummer 2 vermeld met een oppervlakte van 9.51 ha, gewascode 256 (suikerbieten) en bijdragecode 250. Later heeft appellant de bijdragecode voor perceel 2 gewijzigd in 999 (geen bijdrage).
Bij brief van 22 november 2002 heeft appellant verweerder meegedeeld zich te hebben vergist en dat hij het perceel van 9.51 ha alsnog wenst op te geven met gewascode 234 (zomertarwe) en bijdragecode 840 (akkerbouwsteun).
- Bij besluit van 3 december 2002 heeft verweerder beslist op de aanvraag oppervlakten, waarbij hij voor perceel 2 geen akkerbouwsteun heeft toegekend.
- Verweerder heeft het bezwaar tegen dit besluit bij besluit van 8 september 2003 ongegrond verklaard.
- Het College heeft bij uitspraak van 1 september 2004 (AWB 03/1268, www.rechtspraak.nl, LJN AR 2139) appellants beroep tegen het besluit van 8 september 2003 ongegrond verklaard.
- Appellant heeft in reactie op het door verweerder toegezonden formulier "Inventarisatie Bedrijfsgegevens voor toeslagrechten" bij brief van 23 december 2005 medegedeeld, dat in dit overzicht voor het jaar 2002 ten onrechte 9.51 ha zomertarwe niet is opgenomen onder de referentiegegevens op basis waarvan de toeslagrechten zullen worden berekend. Hij verzoekt deze hectaren alsnog mee te nemen in de berekening van zijn toeslagrechten.
- Op 13 maart 2006 heeft appellant zijn aanvraag toeslagrechten ingediend.
- Bij besluit van 16 april 2007 heeft verweerder de toeslagrechten van appellant vastgesteld op 31,88 met een totale waarde van € 16.490,57. Daarbij is verweerder voor het jaar 2002 uitgegaan van 7.63 ha overige granen.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 23 mei 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder, na appellant op 29 augustus 2007 telefonisch te hebben gehoord, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 16 april 2007 herroepen, in die zin dat de voederareaalcorrectie voor het referentiejaar 2000 alsnog wordt toegepast. Het aantal toeslagrechten wordt hierdoor gewijzigd vastgesteld op 31,79 met een totale waarde van € 16.491,70. In dit kader heeft verweerder appellant op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht een proceskostenvergoeding toegekend van
€ 322.--, waarbij verweerder is uitgegaan van twee punten en met wegingsfactor 0,5 (licht gewicht).
Voor het overige heeft verweerder zijn primaire besluit gehandhaafd en hiertoe, samengevat weergegeven, als volgt overwogen:
De berekening van de hoogte van de toeslagrechten is gebaseerd op het referentiebedrag. Dit is ingevolge artikel 37, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 het gemiddelde over drie jaar van het totaalbedrag aan toeslagen dat aan een landbouwer voor elk kalenderjaar van de referentieperiode (2000, 2001 en 2002) is verleend op grond van de in bijlage VI genoemde steunregelingen. Voor de vaststelling van het referentiebedrag is ingevolge artikel 3 bis Pro van Verordening (EG) nr. 795/2004 het aantal geconstateerde hectaren in de referentiejaren van belang. Geconstateerde hectaren zijn die hectaren die aan de voorwaarden voor premietoekenning hebben voldaan. In de premiebeschikkingen over de betreffende referentiejaren zijn de geconstateerde hectaren vastgesteld.
In het besluit is uitgegaan van 7.63 geconstateerde ha overige granen voor het jaar 2002. Het bezwaar van appellant dat dit zou moeten worden vermeerderd met 9.51 ha zomertarwe - die hij heeft geteeld in het betreffende referentiejaar, maar abusievelijk heeft opgegeven onder een onjuiste gewascode en bijdragecode - is ongegrond. In de uitspraak van het College van 1 september 2004 is het beroep van appellant tegen het besluit inzake de weigering van akkerbouwsteun in 2002 voor deze 9.51 ha immers ongegrond verklaard, zodat dit besluit in rechte vaststaat. Bij de vaststelling van het referentiebedrag is dan ook uitgegaan van het juiste aantal geconstateerde hectaren.
Appellant heeft bij het invullen van de aanvraag oppervlakten 2002 een fout gemaakt door 9.51 ha zomertarwe op te geven als suikerbieten met bijdragecode 999. Een dergelijke fout betreft echter een normaal bedrijfsrisico en is niet aan te merken als een situatie van overmacht of een uitzonderlijke situatie als bedoeld in artikel 40 van Pro Verordening (EG)
nr. 1782/2003. Dit betekent dat het jaar 2002 voor de productgroep "Overige granen regio 1" niet buiten beschouwing kan worden gelaten bij de berekening van de toeslagrechten van appellant.
Het beroep op onzorgvuldige besluitvorming heeft verweerder opgevat als een beroep op het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). In het eerste lid van dit artikel is bepaald dat de belangenafweging beperkt is voorzover dit uit een wettelijk voorschrift voortvloeit. Dit is hier van toepassing nu artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 dwingend voorschrijft op basis van welke referentiegegevens de toeslagrechten moeten worden berekend. Slechts in geval van overmacht kan verweerder hiervan afwijken, maar die situatie doet zich hier niet voor. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is derhalve geen sprake.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van zijn beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Appellant heeft in 2002, naast de toegekende 7.63 ha overige granen, met een verkeerde gewascode en bijdragecode een perceel van 9.51 ha zomertarwe voor akkerbouwsteun opgegeven. Dit heeft ertoe geleid dat verweerder voor deze 9.51 ha geen steun heeft toegekend. Aangezien appellant destijds reeds voorzag dat deze administratieve verschrijving in zijn aanvraag na de inwerkingtreding van het GLB-systeem nadelige gevolgen kon hebben voor de vaststelling van zijn toeslagrechten, heeft hij tegen dit besluit bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld tegen de beslissing op het bezwaar. Artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 biedt de mogelijkheid om voor deze naar behoren gemotiveerde uitzonderlijke omstandigheid een voorziening te treffen. Ten onrechte heeft verweerder hiervan geen gebruik gemaakt.
Appellant is dubbel gedupeerd als gevolg van dezelfde fout, doordat hij niet alleen over het jaar 2002 geen premie heeft ontvangen voor de 9.51 ha zomertarwe, maar ook in het jaar 2006 en de jaren erna minder inkomenssteun zal ontvangen. Hij acht het bestreden besluit derhalve onredelijk en onbillijk.
Het door verweerder toegekende bedrag aan proceskosten is te laag. Niet valt in te zien waarom verweerder bij het bepalen van de proceskostenvergoeding de onderhavige zaak als licht meent te moeten aanmerken, terwijl deze niet afwijkt van veel soortgelijke zaken die als gemiddeld worden aangemerkt.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Toeslagrechten dienen te worden berekend op basis van het referentiebedrag dat ingevolge de artikelen 37 en 38 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 gelijk is aan het gemiddeld bedrag aan toeslagen dat aan appellant over de jaren 2000, 2001 en 2002 is verleend op grond van de in bijlage VI van deze Verordening genoemde steunregelingen, berekend en aangepast overeenkomstig bijlage VII van deze Verordening.
Verweerder is voor de berekening van het referentiebedrag terecht uitgegaan van 7.63 ha overige granen voor het jaar 2002. De enkele omstandigheid dat appellant in 2002 wel zomertarwe heeft geteeld op zijn bedrijf kan appellant niet baten, nu voor deze hectaren zomertarwe geen premie is verkregen en het daarop betrekking hebbende besluit formele rechtskracht heeft gekregen met de uitspraak van het College van 1 september 2004.
5.2 Artikel 40, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 biedt een landbouwer wiens productie gedurende de referentieperiode nadelig werd beïnvloed door een geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden, de mogelijkheid te verzoeken dat het referentiebedrag in afwijking van artikel 37 wordt Pro berekend op basis van de kalenderjaren die niet zijn beïnvloed door het geval van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
Appellants beroep op deze bepaling kan reeds niet slagen, nu de door appellant genoemde omstandigheid dat hij destijds abusievelijk een verkeerde gewascode en bijdragecode heeft opgegeven in zijn aanvraag 2002, niet als overmacht of uitzonderlijke omstandigheid in de zin van artikel 40, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 kan worden aangemerkt.
5.3 Appellants grief dat hij eerst bij het besluit op zijn aanvraag 2002 geconfronteerd is met de nadelige gevolgen van het invullen van een verkeerde gewascode en bijdragecode en dat hij nu bij de vaststelling van zijn toeslagrechten nogmaals nadeel ondervindt van deze zelfde fout, kan hem niet baten. Uit het in Verordening (EG) nr. 1782/2003 neergelegde systeem om toeslagrechten te berekenen volgt immers dat doorslaggevend is het bedrag aan steun dat een landbouwer in de drie referentiejaren heeft ontvangen. Niet gezegd kan worden dat dit systeem als onredelijk moet worden aangemerkt, te minder omdat op basis van artikel 40 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 uitzonderingen mogelijk zijn. Aangezien er geen grond is voor het maken van een uitzondering voor appellant, was verweerder gehouden het referentiebedrag met toepassing van artikel 37 van Pro Verordening (EG) nr. 1782/2003 te berekenen en niet toegekende steun buiten beschouwing te laten. Verweerder komt geen beleidsvrijheid toe om hiervan af te wijken.
5.4 Appellants opvatting dat verweerder een te laag bedrag aan proceskosten voor de in bezwaar gemaakte kosten heeft toegekend, deelt het College niet. Weliswaar heeft verweerder naar het oordeel van het College aan de zaak ten onrechte wegingsfactor 0,5 (licht) in plaats van 1 (gemiddeld) toegekend, maar daar staat tegenover dat verweerder niet alleen een punt heeft toegekend voor de indiening van het bezwaarschrift, maar ook voor het bijwonen van een telefonische hoorzitting. Blijkens de Nota van toelichting bij het Besluit van 25 februari 2002 tot wijziging van het Besluit proceskoten bestuursrecht in verband met de vergoeding van kosten van bezwaar en administratief beroep (Stb. 2002, 113, p. 6) ziet de term hoorzitting als bedoeld in onderdeel A4 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht niet op een telefonische hoorzitting. De conclusie is dat het toegekende bedrag aan kosten van bezwaar (€ 322,-) juist is.
5.5 Op grond van het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
5.6 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Leliveld als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 december 2008.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. C.M. Leliveld