Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/802 18 maart 2009
12500 Winkeltijdenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. B, te C, appellant,
gemachtigde: mr. Ch.W.A. van Dam, advocaat te Amsterdam,
tegen
burgemeester en wethouders van Zaanstad, verweerders,
gemachtigden: mr. P. Koenhen en I. Duijker, beiden werkzaam bij verweerders.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 19 mei 2008, bij de rechtbank Haarlem binnengekomen op 20 mei 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerders van 10 april 2008.
Bij dit besluit hebben verweerders beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van 13 december 2007 inzake een ontheffing op grond van de Winkeltijdenwet.
Bij brief van 25 juni 2008 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 9 juli 2008 hebben verweerders de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 20 augustus 2008 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De rechtbank Haarlem heeft het beroepschrift, de nadere motivering van het beroep, de op de zaak betrekking hebbende stukken en het verweerschrift bij brief van 24 oktober 2008 doorgezonden naar het College.
Op 4 februari 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij gemachtigden zijn verschenen. Appellant is voorts in persoon verschenen. Voor verweerders is tevens verschenen D, werkzaam bij de politie Zaanstreek Waterland.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet, voor zover van belang, bepaalt:
" Artikel 2
1. Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben:
a. op zondag;
b. (…);
c. op werkdagen voor 6 uur en na 22 uur.
Artikel 3
(…)
4. Voorts kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen op een daartoe strekkende aanvraag en met inachtneming van de in die verordening gestelde regels ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, vervatte verboden, voor zover het winkels betreft die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde dagen tussen 0 uur en 16 uur, en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. De verordening bepaalt in ieder geval het aantal winkels waarvoor in de gemeente ontheffing kan worden verleend. Dit aantal kan ten hoogste één winkel per 15 000 inwoners van de gemeente zijn of, indien het inwonertal lager is dan 15 000, één winkel.
5. De (…) ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de (…) ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden.
Artikel 7
1. De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte Pro verboden, voor zover deze betrekking hebben op werkdagen.
2. De gemeenteraad kan bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om, met inachtneming van de in die verordening te stellen regels, vrijstelling en op een daartoe strekkende aanvraag ontheffing van de in het eerste lid bedoelde verboden te verlenen.
3. De (…) ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de (…) ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden."
De Verordening winkeltijden van de gemeente Zaanstad (hierna: de Verordening) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
In deze verordening wordt verstaan onder:
a. de wet: de Winkeltijdenwet
(…)
Artikel 4 Intrekken Pro of wijzigen van de ontheffing
Het college van burgemeester en wethouders kan een ontheffing intrekken of wijzigen indien:
(…)
c. het gebruik van de winkel of de uitoefening van een bedrijf anders dan in een winkel op basis van de ontheffing gevaar oplevert voor de openbare orde, de veiligheid of het woon- en leefklimaat ter plaatse;
(…)
Artikel 6 Openstelling Pro, van avondwinkels op zon- en feestdagen
1. Het college van burgemeester en wethouders kan op aanvraag ontheffing verlenen van de in artikel 2, eerste lid, order a en b van de wet vervatte verboden ten behoeve van winkels, die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde zon- en feestdagen tussen 00.00 uur en 16.00 uur.
2. Het college van burgemeester en wethouders kan voor ten hoogste acht winkels ontheffing verlenen.
3. Aan de ontheffing worden de volgende voorschriften verbonden:
a. de winkel dient gesloten te zijn tussen 00.00 uur en 16.00 uur;
b. er dienen uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren te worden verkocht, met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet.
4. De ontheffing kan worden geweigerd indien de woon- en leefsituatie of de openbare orde in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling van de winkel.
Artikel 9 Openstelling Pro op werkdagen voor 06.00 uur en na 22.00 uur
1. Het college van burgemeester en wethouders kan op aanvraag ontheffing verlenen van de verboden van artikel 2 van Pro de wet, voor zover deze betrekking hebben op werkdagen.
2. De ontheffing kan worden geweigerd indien de woon- en leefsituatie of de openbare orde in de omgeving van de winkel op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de openstelling van de winkel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een avondwinkel onder de naam "B" aan adres te E.
- Deze avondwinkel is gelegen in het horeca-uitgaansgebied in het centrum van E.
- Aan appellant is bij besluit van 5 oktober 2004 een ontheffing verleend op grond waarvan de winkel geopend mag zijn op maandag tot en met donderdag van 10.00 uur tot 24.00 uur, op vrijdag en zaterdag van 10.00 uur tot 01.00 uur en op zon- en feestdagen van 16.00 uur tot 24.00 uur. Voorts is aan deze ontheffing een drietal beperkingen en voorschriften verbonden.
- Bij brief van 18 juni 2007 heeft appellant verzocht om een ontheffing op grond van de Verordening ten behoeve van een verruiming van de openingstijden van zijn avondwinkel op vrijdag en zaterdag van 10.00 tot 01.00 uur naar 10.00 tot 03.00 uur.
- Bij brief van 6 september 2007 is namens de korpschef van de regiopolitie Zaanstreek-Waterland geadviseerd de avondwinkel te weren uit het horecagebied dan wel maatregelen te nemen ter voorkoming van de ook al eerder door de politie geconstateerde en beschreven alcohol-gerelateerde overlast.
- Bij brief van 17 oktober 2007 hebben verweerders hun voorgenomen besluit op het verzoek aan appellant bekendgemaakt.
- Bij besluit van 13 december 2007 hebben verweerders het verzoek van appellant tot verruiming van de openstellingsmogelijkheden afgewezen. Verder is de reeds verleende ontheffing gewijzigd, in die zin, dat de ontheffing voor de zaterdag beperkt wordt tot 24.00 uur (in plaats van de daarvoor verleende ontheffing tot 01.00 uur) en aan de ontheffing een nieuwe beperkende voorwaarde wordt toegevoegd, te weten dat er geen alcoholhoudende dranken meer mogen worden verkocht na 22.00 uur.
- Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Op 6 maart 2008 heeft in het kader van de behandeling van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden voor een ambtelijke bezwaarschriftencommissie.
- Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit hebben verweerders de afwijzing van het verzoek van appellant tot verlening van een ontheffing voor openstelling van de avondwinkel op vrijdag- en zaterdagnacht tot 03.00 uur gehandhaafd. Verweerders overwegen hiertoe dat zij bij het nemen van een besluit mogen afgaan op het negatieve advies dat de politie naar aanleiding van het ontheffingsverzoek heeft uitgebracht en dat door eerdere adviezen en rapporten van de politie wordt ondersteund. In dit advies wordt door de korpschef van de regiopolitie aangegeven dat naar zijn mening de openstelling van de avondwinkel een ontoelaatbare aantasting van het woon- en leefklimaat en de openbare orde oplevert. De nadelige beïnvloeding door de openstelling van een winkel op de woon- en leefsituatie of de openbare orde in de omgeving van die winkel, is in artikel 9, tweede lid, van de Verordening neergelegd als grond om een ontheffing te weigeren.
Tevens blijven verweerders bij hun besluit dat de op grond van de bestaande ontheffing voor appellant geldende openingstijd op zaterdagavond moet worden teruggebracht van 01.00 naar 00.00 uur. De bestaande ontheffing voor de zaterdagavond is ten onrechte tot 01.00 uur verleend, nu uit artikel 2 van Pro de Wet en artikel 6 van Pro de Verordening kan worden afgeleid dat winkels op zondag van 00.00 tot 16.00 uur gesloten dienen te zijn. Deze fout is in het bestreden besluit hersteld.
Het beroep dat appellant heeft gedaan op het gelijkheidsbeginsel, in reactie op de nieuwe beperkende voorwaarde dat appellant 's avonds na 22.00 uur geen alcoholische dranken meer mag verkopen, wordt door verweerders niet gehonoreerd. Verweerders overwegen dat de avondwinkel van appellant niet gelijk kan worden gesteld met een snackbar, falafeltent of café en merken op dat, voor zover deze zaken alcoholische dranken verkopen, dient te worden beoordeeld of zij dit wel mogen.
4. Het standpunt van appellant
Ter zitting heeft appellant gesteld dat de gronden van zijn beroep zich in het bijzonder richten tegen de omstandigheid dat naar aanleiding van zijn verzoek de reeds bestaande ontheffing is voorzien van een nieuwe beperkende voorwaarde, te weten dat hij na 22.00 uur geen alcoholhoudende drank meer mag verkopen. De omstandigheid dat hij op vrijdag en zaterdagavond na 22.00 uur geen alcoholhoudende dranken meer mag verkopen, levert hem namelijk veel financieel nadeel op. Niet duidelijk is dat de verkoop van alcoholhoudende drank na 22.00 uur de oorzaak is van de problemen die de politie heeft gesignaleerd, terwijl voorts de problemen zich lijken voor te doen als de avondwinkel al is gesloten. De beperkende voorwaarde gaat dan ook te ver. Verder bevreemdt het appellant dat hij naar aanleiding van een verzoek om een ontheffing opeens geconfronteerd kan worden met een nieuwe beperkende voorwaarde. Met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel stelt appellant dat het principe van het gelijkheidsbeginsel ook betekent dat ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld.
5. De beoordeling van het geschil
Verweerders hebben het verzoek om een ontheffing in verband met een openstelling van de avondwinkel op vrijdag en zaterdag tot 03.00 uur afgewezen. Voorts hebben verweerders de bestaande ontheffing gewijzigd, in die zin dat de openstellingsmogelijkheid van de avondwinkel op zaterdagavond is beperkt tot 24.00 uur en een nieuwe beperkende voorwaarde is toegevoegd, te weten dat na 22.00 uur geen alcoholhoudende drank mag worden verkocht. Dat besluit hebben verweerders in bezwaar gehandhaafd.
Gelet op de ter zitting door appellant gegeven toelichting op het beroep, is het beroep gericht tegen het in bezwaar handhaven van de nieuwe beperkende voorwaarde en dan met name voor zover het de vrijdag- en de zaterdagavond betreft. Het wijzigen van de ontheffing door het toevoegen van genoemde beperkende voorwaarde hebben verweerders in het onderhavige geval gebaseerd op artikel 4, aanhef en onder c, van de Verordening. Ingevolge dat artikel kunnen verweerders een ontheffing wijzigen indien het gebruik van de winkel op basis van de ontheffing gevaar oplevert voor de openbare orde, de veiligheid of het woon- en leefklimaat ter plaatse.
Uit het advies van de regiopolitie dat in het kader van het onderhavige verzoek is uitgebracht en uit de ter zitting door D, brigadier bij de regiopolitie Zaanstreek-Waterland, gegeven toelichting, blijkt dat de politie in het horeca-uitgaansgebied waar appellantes avondwinkel is gelegen, geregeld tot laat in de nacht geconfronteerd wordt met geweldsincidenten, openbare dronkenschap, baldadigheid en andere vormen van overlast. Deze overlast hangt volgens de politie voor een groot deel samen met het gebruik van alcoholhoudende drank door jeugdige bezoekers van dit gebied. Deze jeugdige bezoekers worden veelal geweerd uit horecagelegenheden in het uitgaansgebied, maar het gebruik van alcoholhoudende drank ter plaatse wordt, zo stelt de politie, toch mogelijk gemaakt doordat de jeugdige bezoekers van het uitgaansgebied alcoholhoudende drank in de winkel van appellante (kunnen) kopen.
Gelet op de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting ziet het College geen grond voor het oordeel dat aan de juistheid van de bevindingen van de politie moet worden getwijfeld en dat verweerders deze bevindingen niet aan hun besluit ten grondslag hadden mogen leggen. Nu op grond van de bevindingen van de politie moet worden aangenomen dat de geconstateerde overlast in elk geval ten dele kan worden teruggevoerd op de verkoop van alcoholhoudende drank in de avondwinkel van appellant, waren verweerders ingevolge artikel 4, aanhef en onder c, van de Verordening bevoegd de aan appellant verleende ontheffing te wijzigen. Dat verweerders in het geval er geen verzoek om een ontheffing was gedaan door appellant, mogelijk pas op een later moment zouden hebben besloten tot het gebruik maken van de bevoegdheid tot wijziging van de ontheffing, betekent niet dat verweerders bij de beslissing op het verzoek geen gebruik mochten maken van de bevoegdheid. Er is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerders niet in redelijkheid tot het stellen van de in geding zijnde voorwaarde hebben kunnen besluiten.
Voor zover appellante heeft beoogd te stellen dat verweerders in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelen, overweegt het College dat dit betoog niet slaagt. Verweerders hebben op goede gronden het beroep op het gelijkheidsbeginsel verworpen. Daarbij neemt het College mede in aanmerking dat ter zitting genoegzaam is gebleken dat de andere avondwinkel waar men – volgens appellant – ook alcoholhoudende drank kan kopen, gelegen is buiten het horeca-uitgaansgebied en dat reeds daarom geen sprake is van een gelijk geval.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. O.C. Bos als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. O.C. Bos