Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 08/354 21 april 2009
29010 Wet op de kansspelen
Aanwezigheidsvergunning
Uitspraak in de zaak van:
A, h.o.d.n. B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. W.H. van Zundert, advocaat te Rotterdam,
tegen
de burgemeester van Rozenburg, verweerder,
gemachtigde: mr. Y.J. Sieverts, werkzaam bij de gemeente Rozenburg.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 mei 2008, per fax bij het College binnengekomen op gelijke datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 april 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van verweerder van 8 februari 2007 voor zover daarbij afwijzend is beslist op haar aanvraag een vergunning te verlenen op grond van de Wet op de kansspelen (hierna: de Wet) voor het aanwezig hebben van twee kansspelautomaten in haar inrichting.
Bij brief van 20 juni 2008 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 29 juli 2008 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden.
Bij brief van 27 februari 2009 heeft appellante nadere stukken ingediend en heeft appellante meegedeeld dat zij ter zitting twee getuigen zal meebrengen, te weten D en E.
Bij e-mailbericht van 3 maart 2009 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Op 10 maart 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht en de getuigen zijn gehoord. Ter zitting is deze zaak gelijktijdig behandeld met de zaken onder de nummers AWB 08/504 en 08/787.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 30
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. hoogdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend:
1°. waar het café en het restaurantbezoek op zichzelf staat en waar geen andere activiteiten plaatsvinden, waaraan een zelfstandige betekenis kan worden toegekend en
2°. waarvan de activiteiten in belangrijke mate gericht zijn op personen van 18 jaar en ouder.
e. laagdrempelige inrichting: een inrichting als bedoeld is in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, waarin rechtmatig het horecabedrijf als bedoeld in dat artikellid wordt uitgeoefend, die geen hoogdrempelige inrichting is, of een inrichting waarin horeca-activiteiten worden verricht en waarvan de ondernemer inschrijfplichtig is en ingeschreven is bij het Bedrijfschap Horeca.
Artikel 30b
1. Het is verboden, behoudens het in deze Titel bepaalde, zonder vergunning van de burgemeester een of meer speelautomaten aanwezig te hebben
(…)
b. op voor het publiek toegankelijke plaatsen;
(…)
Artikel 30c
1. De vergunning kan slechts worden verleend, indien zij betreft het aanwezig hebben van een of meer speelautomaten:
a. in een laagdrempelige inrichting;
b. in een hoogdrempelige inrichting;
(…)
2. Bij gemeentelijke verordening wordt het aantal speelautomaten vastgesteld waarvoor per inrichting, als bedoeld in het eerste lid, vergunning wordt verleend, met dien verstande dat:
a. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder a, geen vergunning kan worden verleend voor kansspelautomaten;
b. voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid, onder b, het aantal kansspelautomaten waarvoor vergunning kan worden verleend, op twee wordt bepaald.
(…)
4. Indien zich binnen een laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet bevindt, waarin rechtmatig alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse wordt verstrekt, dan wordt deze lokaliteit als hoogdrempelige inrichting aangemerkt voor de toepassing van deze titel, indien:
a. voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 30, onder d, en
b. de overige ruimten in die inrichting door het publiek uitsluitend te bereiken zijn zonder eerst deze lokaliteit te betreden.
Artikel 30e
1. De vergunning wordt geweigerd indien:
a. door het verlenen der vergunning zou worden afgeweken van het bij of krachtens artikel 30c bepaalde;
(…)"
Artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) luidt, voor zover hier van belang:
"1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
(…)
- horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
- horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
(…)
- inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, (…), welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte;
(…)"
In de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de Verordening) van de gemeente Rozenburg is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
" Artikel 2.3.3.2
(…)
2. Opstelplaatsenbeleid
a In hoogdrempelige inrichtingen zijn twee speelautomaten toegestaan, waarvan maximaal twee kansspelautomaten;
b In laagdrempelige inrichtingen zijn 2 speelautomaten toegestaan, met dien verstande dat kansspelautomaten in het geheel niet zijn toegestaan."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een horeca-inrichting onder de naam B te C.
- Bij brief van 14 november 2006 heeft appellante aan verweerder een aanwezigheidsvergunning gevraagd voor twee kansspelautomaten in haar inrichting (hierna: aanwezigheidsvergunning).
- Bij besluit van 8 februari 2007, aan appellante verzonden op 20 februari 2007, heeft verweerder appellantes aanvraag om een aanwezigheidsvergunning toegewezen voor zover het betreft de aanwezigheid van één kansspelautomaat in het hoogdrempelige gedeelte van haar inrichting. De aanvraag is voorts afgewezen voor zover het de aanwezigheid van een tweede kansspelautomaat in de inrichting betreft.
- Bij brief van 3 april 2007 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Op 12 maart 2008 heeft in het kader van de behandeling van het bezwaar een hoorzitting plaatsgevonden voor de bezwaarschriftencommissie van de gemeente Rozenburg (hierna: de commissie).
- Op 12 maart 2008 heeft de commissie aan verweerder geadviseerd het bezwaar van appellante ongegrond te verklaren.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de commissie ongegrond verklaard. In het advies is samengevat het volgende overwogen.
Op grond van de Wet en artikel 2.3.3.2, tweede lid, van de Verordening komt de commissie tot de conclusie dat per inrichting maximaal twee speelautomaten zijn toegestaan. In het advies is voorts verwezen naar de wetsgeschiedenis:
"Uit de memorie van toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 727, nr. 3, p20): Om te bepalen of er sprake is van één of meerdere inrichtingen, wordt aangesloten bij het begrip inrichting, zoals gedefinieerd in artikel 1 van Pro de Drank- en Horecawet. (…) Dat betekent dat meerdere afgescheiden ruimten, die binnenshuis met elkaar in verbinding staan, als één inrichting worden aangemerkt. Hierbij doet het niet ter zake of het publiek al dan niet van deze verbindingen gebruik kan maken."
Gelet op de omstandigheid dat het café en de cafetaria binnenshuis met elkaar in verbinding staan, is naar de mening van de commissie sprake van één inrichting. Omdat per inrichting maximaal twee speelautomaten mogen worden geplaatst en de inrichting van appellante moet worden gekwalificeerd als één inrichting, kan voor ten hoogste twee speelautomaten een aanwezigheidsvergunning worden verleend. Omdat reeds voor één behendigheidsautomaat op 7 november 2006 vergunning werd verleend, kon verweerder niet anders besluiten dan aan de aanvraag gedeeltelijk tegemoet te komen door een aanwezigheidsvergunning te verlenen voor één speelautomaat in plaats van de gevraagde twee kansspelautomaten.
Ten overvloede overweegt de commissie dat het de vraag is of de inrichting van appellante een samengestelde inrichting is als bedoeld in artikel 30c, vierde lid, van de Wet. Nu gebleken is dat er een nieuwe aanvraag voor een aanwezigheidsvergunning is ingediend waarop nog moet worden beslist, dient daaraan een uitgebreid en zorgvuldig onderzoek aan de hand van de feitelijke situatie vooraf te gaan.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft - samengevat weergegeven - het volgende aangevoerd.
Het bestreden besluit is in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het gelijkheidsbeginsel is geschonden doordat de gemeente C andere cafés en cafetaria's soepeler bejegent dan de inrichting van appellante. Zo is door appellante betoogd dat er verschillende horecagelegenheden zijn - waaronder ook cafetaria's - die vergelijkbaar zijn met de gelegenheid van appellante en die wel een vergunning voor het aanwezig hebben van kansspelautomaten hebben gekregen. Bij die andere inrichtingen heeft de politie zich - in tegenstelling tot hetgeen bij de inrichting van appellante het geval is geweest - niet altijd op het standpunt gesteld dat de aanwezige speelautomaten buiten bedrijf gesteld moesten worden. Bovendien heeft verweerder met het bestreden besluit het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel geschonden. Hij heeft de criteria voor het toekennen van een vergunning aangescherpt ten aanzien van ondernemers die eerder in aanmerking kwamen voor een aanwezigheidsvergunning voor drie automaten. Wanneer beleid en voorwaarden veranderen, mag dat niet negatief van invloed zijn op de reeds bestaande bedrijven.
Verweerder heeft laat op de aanvraag om een aanwezigheidsvergunning beslist. Indien verweerder tijdig een besluit zou hebben genomen, was er op basis van het destijds geldende beleid een aanwezigheidsvergunning voor drie speelautomaten verleend. Bovendien heeft verweerder wel tijdig een besluit genomen op aanvragen van exploitanten van andere cafés en cafetaria's. Daardoor heeft verweerder jegens appellante in strijd met het verbod van willekeur gehandeld.
Tot het jaar 2002 zijn aan appellante drie aanwezigheidsvergunningen verstrekt. Twee vergunningen waren bestemd voor kansspelautomaten en één vergunning was bestemd voor een behendigheidsautomaat. Aangezien de voorwaarden voor vergunningverlening na 2002 niet zijn gewijzigd, voldoet appellante ook thans nog aan de gestelde voorwaarden en kan de aanwezigheidsvergunning voor drie speelautomaten niet worden geweigerd.
De horeca-inrichting die appellante exploiteert, moet worden aangemerkt als twee afzonderlijke inrichtingen. Het standpunt van verweerder dat er sprake is van een laagdrempelige lokaliteit, die samen met een hoogdrempelige lokaliteit één inrichting vormt, is niet te verenigen met het standpunt dat verweerder hieromtrent tot het jaar 2002 heeft ingenomen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Met haar aanvraag van 14 november 2006 beoogde appellante - naast de reeds verleende vergunning voor het aanwezig hebben van een behendigheidsautomaat - een aanwezigheidsvergunning te verkrijgen voor twee kansspelautomaten. Het onderhavige beroep is gericht tegen het bestreden besluit, waarbij appellantes bezwaar, strekkende tot verlening van een aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten, ongegrond is verklaard.
5.2 Het College stelt vast dat appellante een horeca-inrichting exploiteert met een cafégedeelte en een cafetariagedeelte. Appellante komt rechtens alleen voor een aanwezigheidsvergunning voor het cafégedeelte in aanmerking, als voldaan is aan het bepaalde in artikel 30c, vierde lid, van de Wet.
5.3 Deze bepaling vereist dat zich binnen de laagdrempelige inrichting een horecalokaliteit als bedoeld in artikel 1, eerste lid, DHW bevindt. Ingevolge artikel 1, eerste lid, DHW is een (horeca)lokaliteit een besloten ruimte, die onderdeel uitmaakt van de inrichting. Het College is van oordeel dat het cafégedeelte van appellantes inrichting niet als besloten ruimte kan worden aangemerkt. Uit de foto's, de inrichtingschets en het verhandelde ter zitting blijkt immers dat het cafégedeelte middels een wand met daarin een van een dranger voorziene tussendeur is afgescheiden van het cafetariagedeelte. Aldus is het mogelijk om binnen de inrichting van het cafetariagedeelte naar het cafégedeelte te gaan. Deze deur kan ook door bezoekers van het cafetariagedeelte worden gebruikt om via het cafégedeelte naar de toiletten te gaan.
De conclusie is dat verweerder terecht heeft geweigerd aan appellante met toepassing van artikel 30c, vierde lid, van de Wet een vergunning te verlenen.
5.4 Appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen, nu uit het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat sprake is van een andere inrichting die wat de feitelijke situatie betreft voldoende vergelijkbaar is met de inrichting van appellante.
Het beroep van appellante op de overige algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan niet slagen. Dat verweerder in het verleden een aanwezigheidsvergunning voor twee kansspelautomaten aan appellante heeft verleend, betekent niet dat hij, beslissend op de op zichzelf staande aanvraag van 14 november 2006, opnieuw een vergunning voor twee kansspelautomaten moest verlenen. Nu de Wet aan verlening van een vergunning voor kansspelautomaten in de weg staat, is appellantes bezwaar terecht ongegrond verklaard.
5.5 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Voor het toekennen van een proceskostenveroordeling ziet het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.J.M. Heijs, mr. M. Munsterman en mr. C.J. Waterbolk, in tegenwoordigheid van mr. G.D. Kleijne als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 21 april 2009.
w.g. E.J.M. Heijs w.g. G.D. Kleijne