Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/134, 09/135 en 09/494 29 september 2009
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1. Maatschap A en B, te C,
2. Maatschap D en E, te F,
appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen te Assen.
1. De procedure
Appellante sub 1 (hierna ook: A-B) heeft bij brief van 23 januari 2009, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 december 2008. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van deze appellante tegen het besluit tot intrekking van haar varkensrechten (besluit van 8 juli 2008) ongegrond verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 09/134.
Voorts heeft appellante sub 1 bij brief van 1 april 2009, bij het College binnengekomen op 2 april 2009, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 februari 2009, waarbij haar bezwaar tegen verweerders besluit (van eveneens 8 juli 2008) tot het terugdraaien van de registratie van de overgang van 2.785 varkensrechten naar
appellante sub 2 ongegrond is verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder
zaaknummer AWB 09/494.
Appelante sub 2 (hierna ook: D) heeft bij brief van 23 januari 2009, bij het College op die datum binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 december 2008. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van D tegen
het terugdraaien van de registratie van de overgang van de voormelde 2.875 varkensrechten van A-B naar haar ongegrond verklaard. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer AWB 09/135.
Bij brieven van 19 februari 2009 hebben appellanten de gronden van het beroep in de zaken AWB 09/134 en 09/135 aangevuld.
Nadat verweerder appellanten bij brief van 13 maart 2009 - onder meer - heeft bericht dat het verslag van de hoorzitting in bezwaar aan hen is toegezonden, hebben appellanten verweerder er bij brief van 23 maart 2009 op gewezen dat opnames en/of transcripties van de ter gelegenheid van de hoorzitting gehoorde getuigen ontbreken.
Bij brieven van 9 en 10 april 2009 heeft verweerder zijn verweerschriften ingediend.
Bij brief van 29 mei 2009 hebben appellanten aanvullende stukken ingediend en mededeling gedaan van ter zitting door hen mee te brengen getuigen.
Op 18 juni 2009 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen de gemachtigden van partijen en, namens appellante sub 1, G (hierna: G) en H, beiden mede in de hoedanigheid van getuige. Voorts zijn als door appellanten meegebrachte getuigen ter zitting verschenen en gehoord I (ten tijde van belang medewerker juridisch centrum van Accountants- en belastingadviesbureau ABAB, hierna: ABAB), J (ten tijde van belang bij ABAB werkzaam als accountant-administratieconsulent) en K (ten tijde van belang assurantiebemiddelaar).
2. De grondslag van het geschil
2.1 De met ingang van 1 januari 2006 vervallen Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) luidde, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 16
1. Een varkensrecht kan (…) geheel of gedeeltelijk overgaan naar een ander bedrijf overeenkomstig de artikelen 18 en 19.
(…)
Artikel 18
1. Degene naar wiens bedrijf het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, moet overgaan en degene van wiens bedrijf het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig is, geven van de overgang gezamenlijk kennis aan het Bureau Heffingen, met gebruikmaking van een daartoe door Onze Minister vastgesteld formulier, dat overeenkomstig de op het formulier aangegeven wijze volledig en naar waarheid is ingevuld en door beide partijen is ondertekend.
2. Er kan eerst aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige varkensrecht, of een gedeelte daarvan, vanaf het tijdstip van registratie van de kennisgeving door het Bureau Heffingen.
3. Op het tijdstip van registratie van de kennisgeving vindt een verkleining plaats van het varkensrecht van het bedrijf waarvan het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, afkomstig is, en vindt een vergroting plaats van het varkensrecht van het bedrijf waarnaar het varkensrecht, of een gedeelte daarvan, overgaat. (…)
Artikel 19
1. De registratie bedoeld in artikel 18 vindt Pro niet plaats indien:
a. de kennisgeving betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden dan overeenkomt met het varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van het bedrijf waarvan de varkenseenheden afkomstig zijn;
(…)
c. het formulier, bedoeld in artikel 18, eerste lid, niet volledig en naar waarheid is ingevuld en ondertekend.
(…)
Artikel 20
1. In geval van overdracht van een bedrijf kan een verkrijger van het bedrijf eerst aanspraak maken op het varkensrecht van dat bedrijf, vanaf het tijdstip van registratie door het Bureau Heffingen (…)
3. De artikelen 18, eerste lid, en 19, eerste lid, onderdeel c, zijn op de kennisgeving en registratie, bedoeld in het eerste lid, van overeenkomstige toepassing. (…)"
Ingevolge artikel 25 Whv Pro konden bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidde Pro tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende Pro bepaling van de hoogte van deze rechten. Deze algemene maatregel van bestuur is het eveneens met ingang van 1 januari 2006 vervallen Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Artikel 9 Bhv Pro luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend "
In de per 1 januari 2006 gewijzigde Meststoffenwet (hierna ook: Msw) is onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 27
(…)
2. Er kan pas aanspraak worden gemaakt op het van het andere bedrijf afkomstige productierecht, of gedeelte daarvan, met ingang van het tijdstip van registratie van de kennisgeving door Onze Minister.
3. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de wijze waarop de kennisgeving wordt gedaan.
Artikel 29
1. De registratie, bedoeld in artikel 27, tweede lid, vindt niet plaats indien:
a. de kennisgeving niet overeenkomstig de regels, bedoeld in artikel 27, derde lid, is gedaan,
b. de kennisgeving betrekking heeft op een groter aantal varkenseenheden of pluimvee-eenheden dan overeenkomt met het desbetreffende productierecht van het bedrijf waarvan het afkomstig is,
(…)
2. Indien pas na registratie blijkt dat niet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden is voldaan, wordt de registratie door Onze Minister ongedaan gemaakt. Met terugwerkende kracht tot het tijdstip van registratie vervallen de rechtsgevolgen van de registratie."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 30 juli 1996 hebben burgemeester en wethouders van C aan L op grond van de Wet milieubeheer vergunning verleend voor het uitbreiden van een varkensmesterij annex zeugenhouderij, gevestigd aan de M te C.
- In de tweede helft van 1996 heeft G het varkensbedrijf op voormeld adres van L gekocht.
- Bij akte, gedagtekend 10 december 1997 en ondertekend op 20 december 1997, is N B.V. (hierna: vennoot 1), vertegenwoordigd door G, een maatschap aangegaan met O, H en P (hierna: vennoot 2); de maatschap A-B.
- Blijkens artikel 2 van Pro de maatschapsakte is het doel van de maatschap A-B de gezamenlijke uitoefening van het agrarisch bedrijf in de ruimste zin des woords, welk bedrijf ingevolge artikel 1 van Pro de akte met ingang van 1 mei 1997 voor gezamenlijke rekening en risico wordt uitgeoefend.
- In A-B zijn onder meer ingebracht de rechten met betrekking tot het door N B.V. aan haar bij overeenkomst van 20 december 1997 verpachte gedeelte van de varkensstal (groot 3.876 m2) aan de M te C en de door voormelde vennoot 2 aan haar bij overeenkomst van eveneens 20 december 1997 verpachte 160 ha landbouwgrond.
- Bij een door verweerder op 12 oktober 1998 ontvangen formulier heeft A-B zich aangemeld voor varkensrechten op grond van artikel 9 Bhv Pro (hardheidscategorie 3) en daarbij op de eerste pagina van dit formulier vermeld: "Let op: 6.78.70 ha grond welke wordt gepacht is nog niet juist geregistreerd, maar dient voor de berekening van de varkensrechten wel meegenomen te worden".
- Bij brief van 10 februari 2000 heeft verweerders Bureau Heffingen aan A-B een overzicht doen toekomen van de voor haar per 1 september 1998 geregistreerde voorwaardelijke (2.785) varkensrechten.
- In de zomer van 2000 is de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek gestart naar het samenwerkingsverband binnen de maatschap A-B.
Het resultaat van dat onderzoek is neergelegd in een op 7 en 11 juni 2001 op ambtseed/ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal.
- Bij brief van 22 november 2000 heeft G zich tot verweerder(s Bureau Heffingen) gewend. In deze brief is gesteld dat de bedrijfsvoering van A-B per 21 april 2000 in onderling overleg is gestaakt en dat uit een door verweerder naar aanleiding daarvan toegezonden 'overzicht bedrijfssituatie' van 30 oktober 2000 blijkt dat de oppervlakte landbouwgrond van haar bedrijf is teruggebracht tot '0 ha' en het geregistreerde varkensrecht is gehandhaafd op 2.785 varkenseenheden. In deze brief heeft G meegedeeld dat hij voornemens is de stal te verpachten aan D, die over een oppervlakte landbouwgrond van 164.85 ha beschikt, en dat in dat verband de volgende vragen zijn gerezen.
"• Volgt bij beëindiging van de pachtovereenkomst met betrekking tot de vleesvarkensstal het nu nog ten name van de maatschap geregistreerde varkensrecht ter grootte van 2875 eenheden (…) de stal in dier voege dat dit varkensrecht alsdan toekomt aan de verpachter die hiervan echter, bij gebrek aan voldoende landbouwgrond, (…) geen gebruik kan maken. (…);
• Wanneer de verpachter de stal vervolgens in pacht uitgeeft aan een pachter die wel beschikt over voldoende tot zijn bedrijf behorende landbouwgrond, wordt het varkensrecht alsdan ten name van de pachter geregistreerd die dit recht vervolgens kan aanwenden in het kader van zijn bedrijfsvoering;
• (…)
• Maakt het voor de beoordeling van de beoogde overdracht van het varkensrecht verschil of wordt geopteerd voor pachtontbinding en het sluiten van een nieuwe pachtovereenkomst danwel voor een akte van pachtoverdracht waarin de oude pachters met toestemming van de verpachter de uit de pachtovereenkomst voortvloeiende rechten en plichten overdragen aan de nieuwe pachter."
- Op 15 december 2000 heeft N B.V. haar bedrijf verpacht aan D en daarbij de 2.785 varkensrechten aan laatstgenoemde overgedragen. Het door deze partijen overeenkomstig artikel 18 Whv Pro aan verweerder toegezonden formulier "overdracht van een heel bedrijf met varkensrechten" is op 28 mei 2002 verwerkt, waarna de registratie van de overdracht aan deze partijen is gemeld.
- Bij brief van 6 februari 2001 heeft verweerder een reactie gegeven op de bij de brief van 22 november 2000 door G gestelde vragen en daarbij opgemerkt dat niet vooraf kan worden beoordeeld of de in die brief omschreven handelwijze voldoet aan de regels van de Whv en dat ook al zou administratief gezien zijn voldaan aan de regelgeving, de feitelijke situatie doorslaggevend is.
- In juni 2003 heeft verweerders Bureau Heffingen het AID- rapport ontvangen.
- Op 20 juli 2006 heeft de maatschap Q en R (appellante in de eveneens bij het College aanhangige zaak AWB 09/145) het bedrijf van G (dan wel diens B.V.) en de varkensrechten gekocht. In verband hiermee zijn aan verweerder twee formulieren gezonden;
een formulier "overdracht productierechten" ter zake van de overdracht van de 2.785 varkensrechten van D aan maatschap Q en R en een formulier "overdacht van een bedrijf" ter zake van de overdracht van het bedrijf van G aan de maatschap Q en R. Deze formulieren zijn op 5 december 2006 verwerkt en de registratie is bij een "Overzicht geregistreerde productierechten" van 15 december 2006 aan de bij de overdracht betrokken partijen gemeld.
- Bij brieven van 3 oktober 2007 heeft verweerder A-B op de hoogte gebracht van het voornemen de voor haar geregistreerde 2.785 varkensrechten in te trekken met terugwerkende kracht per 1 september 1998 (ABW 09/134) en de geregistreerde overgang van 2.785 varkensrechten van A-B naar D terug te draaien (AWB 09/494). Ter motivering heeft verweerder verwezen naar het AID-rapport, waaruit zijns inziens blijkt dat A-B achteraf bezien niet voldeed aan de voorwaarden om op grond van
artikel 9 Bhv Pro voor (extra) varkensrechten in aanmerking te komen. Uit het AID-onderzoek is volgens verweerder gebleken dat niet A-B, maar G (of diens B.V.) degene was die varkens hield in de inrichting aan de M te C, waarop de (in het juiste tijdvak verleende) milieuvergunning betrekking heeft, zodat er geen duidelijke relatie aanwezig was tussen die milieuvergunning en (de latente ruimte van) het bedrijf (van A-B) dat zich voor toepassing van artikel 9 Bhv Pro heeft aangemeld.
- Bij brief van eveneens 3 oktober 2007 heeft verweerder D op de hoogte gebracht van het voornemen de voor haar geregistreerde 2.785 varkensrechten per 15 december 2000 (de datum van registratie van de overgang van rechten) in te trekken (AWB 09/135).
- Appellanten hebben zowel schriftelijk als mondeling hun zienswijzen ten aanzien van de hiervoor weergegeven voornemens van verweerder kenbaar gemaakt.
- Bij drie afzonderlijke besluiten van 8 juli 2008 heeft verweerder ingetrokken (-)de voor A-B geregistreerde 2.785 varkensrechten met terugwerkende kracht per 1 september 1998, (-) de geregistreerde overgang per 15 december 2000 van die varkensrechten van A-B naar D en, (-) de voor D geregistreerde 2.785 varkensrechten.
- Bij brief van 14 augustus 2008 hebben appellanten tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
- Op 25 november 2008 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaarschriften gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen.
In de zaak AWB 09/134
Paragraaf 3 van het Bhv is bedoeld voor bedrijven die na 1992 en voor 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij binnen niet-benutte mestproductierechten op het desbetreffende bedrijf. Om te kunnen vaststellen of een bedrijf investeringsverplichtingen is aangegaan, is in het Bhv aangesloten bij een tijdig aangevraagde of verleende milieuvergunning ten behoeve van een vergroting van het aantal varkens op het desbetreffende bedrijf. De besluitgever heeft een aanmelding op grond van artikel 9, eerste lid, Bhv slechts willen honoreren in die gevallen waarin vóór 10 juli 1997 sprake is van een duidelijke relatie tussen enerzijds voorheen niet-benutte mestproductierechten (latente ruimte) en anderzijds de milieuvergunning die (in de desbetreffende periode) is aangevraagd of verleend ter benutting van deze mestproductierechten.
In casu is de milieuvergunning aangevraagd door de rechtsvoorganger van G. G beschikte zelf niet over latente mestproductierechten op basis waarvan aan A-B varkensrechten zouden moeten worden toegekend. Ondanks de omstandigheid dat het bedrijf dat zich voor paragraaf 3 Bhv heeft aangemeld, niet het bedrijf is waaraan destijds een milieuvergunning is verleend, kan er toch sprake zijn van de hierboven bedoelde duidelijke relatie indien de inrichting vóór 10 juli 1997 al zozeer tot het bedrijf behoorde van degene die zich heeft voor toepassing van het Bhv heeft aangemeld, dat het geheel geacht zou moeten worden "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in artikel 9 Bhv Pro te zijn. Daarvoor is met name van belang of, gelet op de feitelijke omstandigheden, de in de maatschap ingebrachte cultuurgronden en de inrichting al voor 10 juli 1997 daadwerkelijk als productie-eenheden van A-B konden worden aangemerkt of dat sprake was van twee afzonderlijke bedrijven van de betrokken vennoten die ondanks de samenwerkingsplannen of maatschapovereenkomst niet als één bedrijf functioneerden.
Uit het AID-rapport en de daarvan deel uitmakende stukken, waaronder een brief van ABAB aan H van 13 oktober 1997 en verslagen van op 25 juli 1997 en 24 september 1997 gehouden besprekingen tussen medewerkers van ABAB enerzijds en G, onderscheidenlijk G en H anderzijds, blijkt volgens verweerder dat het samenwerkingverband tussen G en H op 10 juli 1997 nog niet bestond dan wel nog onvoldoende vorm had gekregen om te kunnen stellen dat sprake was van "het desbetreffende bedrijf". Uit de stukken blijkt dat G destijds nog op zoek was naar een samenwerkingspartner, dan wel dat hij nog een zelfstandig varkensbedrijf voerde.
Op de hoorzitting in bezwaar is weliswaar aangevoerd dat er op 10 juli 1997 - in voldoende mate - sprake was van samenwerking maar dit is onvoldoende met objectieve verifieerbare stukken aangetoond. Ook blijkt dat de akte van maatschap en de pachtovereenkomsten pas op 20 december 1997 zijn ondertekend, dat de aangifte overschotheffing over 1997 niet namens de maatschap maar door G zelf is gedaan en dat voor de te onderscheiden bedrijven van G enerzijds en H anderzijds afzonderlijk opgave is gedaan ten behoeve van de meitellingsgegevens. Over en weer was er op 10 juli 1997 geen bemoeienis met de bedrijfsvoering van het andere bedrijf. Daarnaast blijkt uit de stukken dat de vennoten over en weer geen risico hebben gelopen met betrekking tot de andere bedrijfstak. De ter hoorzitting aangehaalde 90/10 risicoverdeling blijkt niet uit de stukken.
Uit hetgeen uit brieven, de zienswijzen en de hoorzitting naar voren is gekomen, blijkt slechts dat G en H op 10 juli 1997 mogelijk plannen tot samenwerking hadden, maar die samenwerking had volgens verweerder op die datum nog niet zodanig vorm gekregen dat gesteld kan worden dat op 10 juli 1997 sprake was van een bedrijf van A-B dat kon worden aangemerkt als bedrijf waarop varkens zijn gehouden. Gelet op het bovenstaande is in het verleden ten onrechte de aanmelding voor paragraaf 3 Bhv toegepast en zijn de varkensrechten ten onrechte berekend. Er is dan ook geen reden terug te komen van het besluit tot intrekking van die rechten per 1 september 1998.
Hetgeen namens A-B overigens in bezwaar is aangevoerd, geeft daartoe evenmin aanleiding. Van formele rechtskracht van het besluit om op grond van het Bhv varkensrechten toe te kennen is geen sprake. Een bestuursorgaan mag terugkomen van een besluit als dat onjuist en in strijd met de wet is. Gelet op de omstandigheden had A-B er niet op mogen vertrouwen dat het berekende varkensrecht onder alle omstandigheden in stand zou blijven. Zij wist immers dat de AID onderzoek had gedaan naar het samenwerkingsverband en dat zodoende vraagtekens geplaatst konden worden bij het berekende varkensrecht. Voorts waren de omstandigheden die nu bekend zijn, verweerder nog niet bekend ten tijde van de berekening van de rechten. In ieder geval heeft A-B haar situatie voorafgaand aan de registratie van de varkensrechten niet voorgelegd aan verweerders Bureau Heffingen. Voorts is de omstandigheid dat het AID-onderzoek uit 2000 stamt, geen reden het daarop betrekking hebbende proces-verbaal niet bij de besluitvorming te betrekken.
De stelling van A-B dat het doorhalen van de varkensrechten in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, acht verweerder onvoldoende onderbouwd.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze beginselen in deze zaak niet een zodanige werking hebben dat op die grond een met de wet strijdige situatie in stand zou moeten worden gelaten. Verweerder ziet evenmin ruimte de thans van belang zijnde wettelijke bepaling van artikel 29 Meststoffenwet Pro wegens de gestelde strijd met het EVRM opzij te zetten. A-B heeft immers nooit recht gehad op de inmiddels doorgehaalde varkensrechten.
Voor zover verweerder kan overzien heeft het met terugwerkende kracht doorhalen van de varkensrechten geen consequenties voor A-B. De varkensrechten zijn uiteindelijk bij de bedrijfsoverdracht naar de maatschap Q-R overgegaan en ten aanzien van deze maatschap heeft de doorhaling van de registratie van de overgang van de varkensrechten niet met terugwerkende kracht plaatsgevonden. Voorts geldt dat A-B al in 2000 is ontbonden en verweerder acht de kans dat zij alsnog wegens het in de periode 1998-2000 overtreden van het uitbreidingsverbod van de Whv strafrechtelijk zal worden vervolgd, door het tijdsverloop nihil.
Voor zover A-B meent dat het primaire besluit van 8 juli 2008 onvoldoende gemotiveerd is, zijn de redenen tot afwijzing van haar bezwaar in het bestreden besluit, in combinatie met het zienswijzegesprek, voldoende kenbaar.
In de zaken AWB 09/135 en AWB 09/494
Aangezien in het verleden voor A-B berekende en geregistreerde varkensrechten met terugwerkende kracht zijn doorgehaald omdat zij ten onrechte zijn berekend, bestaan die rechten niet meer. Het gevolg is dat transacties met betrekking tot deze varkensrechten die hebben plaatsgevonden nadat deze (ten onrechte) zijn berekend, teruggedraaid moeten worden.
Op het moment dat G (die het bedrijf na ontbinding van A-B heeft voortgezet) het bedrijf met de varkensrechten aan D verpachtte, was artikel 20 Whv Pro van toepassing. Achteraf gezien blijkt dat bij de bedrijfsoverdracht een groter aantal varkensrechten is overgegaan dan voor het bedrijf van de vervreemder stonden geregistreerd. Uit artikel 19 Whv Pro volgt dat die overgang niet geregistreerd had kunnen worden. Het is daarom juist dat die overgang met terugwerkende kracht ongedaan is gemaakt.
Van formele rechtskracht van het besluit de overgang van rechten van G aan D te registeren, is geen sprake. Een bestuursorgaan mag terugkomen van een besluit als dat onjuist en in strijd met de wet is. De omstandigheden die nu bekend zijn, waren nog niet bekend op het moment waarop de bedrijfsoverdracht en de overgang van het varkensrecht zijn geregistreerd. G heeft de situatie inzake de bedrijfsoverdracht weliswaar voorgelegd aan Bureau heffingen maar daarbij is niet gevraagd of in het verleden terecht en op juiste gronden varkensrechten zijn berekend en geregistreerd. Het met terugwerkende kracht doorhalen van de overgang van de varkensrechten aan D heeft, voor zover verweerder kan overzien, geen strafrechtelijke consequenties. Aangezien appellanten niet in de gelegenheid zijn de situatie achteraf te herstellen, acht verweerder de kans dat zij alsnog strafrechtelijk vervolgd zullen worden wegens overtreding van het uitbreidingsverbod in de periode 1997-2006 nihil.
Verweerschriften
Bij verweerschrift heeft verweerder de vraag of het is toegestaan om zeven jaar nadat registratie van de varkensrechten aan A-B is meegedeeld, die rechten ongedaan te maken, bevestigend beantwoord. Gelet op het onderzoek door en de rapportage van de AID had A-B kunnen weten dat voor haar bedrijf mogelijk ten onrechte varkensrechten waren berekend. Verweerder erkent dat het niet de schoonheidsprijs verdient dat het voornemen tot het doorhalen van die rechten pas in oktober 2007 bekend is gemaakt, maar stelt dat het AID-rapport pas in 2007 aan een nader onderzoek is onderworpen en dat pas bij die gelegenheid is geconcludeerd dat in het verleden ten onrechte varkensrechten zijn berekend. Omdat het rapport niet eerder aan een nader onderzoek is onderworpen, zijn de transacties tussen 2001 en 2007 gewoon geregistreerd.
Verweerder erkent dat het bestreden besluit op gespannen voet staat met het rechtszekerheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel, maar stelt zich op het standpunt dat die beginselen niet zodanig sterk zijn dat zij er in deze situatie toe zouden moeten leiden dat kan worden afgeweken van dwingende wettelijke bepalingen. Het vasthouden aan de wettelijke bepalingen is niet zodanig onbillijk dat hiervan moet worden afgeweken. Daarentegen zou het in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel als de onderhavige varkensrechten en de registraties van overgang daarvan niet zouden worden doorgehaald, aangezien dit overeenkomstig vast beleid ook in vergelijkbare gevallen is gebeurd. Er is een goede afweging gemaakt van alle belangen en beslist geen sprake van willekeur, aldus verweerder.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben in beroep - samengevat - het volgende naar voren gebracht.
Anders dan verweerder stelt, was op 10 juli 1997 binnen de maatschap A-B wel degelijk sprake van een zodanig samenwerkingsverband dat gesproken kan worden van "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in artikel 9 Bhv Pro. Dit is toegelicht en aangetoond bij de hoorzitting in bezwaar, waar door appellanten meegebrachte getuigen zijn gehoord. Verweerder interpreteert de door hem aangehaalde stukken uit 1997, die onder meer deel uitmaken van het AID-rapport onjuist. Bovendien zijn die stukken geen correcte en een onvolledige weergave van de feiten. Dat is tijdens de hoorzitting eveneens uiteengezet.
Dat de akte van maatschap en de pachtovereenkomsten eind 1997 zijn ondertekend, brengt niet met zich dat er voor die ondertekening geen - voldoende - samenwerking was. Integendeel, die ondertekening was slechts een formalisering van een reeds bestaande situatie. De titel is daarvoor geenszins doorslaggevend (zie ook CBB 8 april 2003, AWB 02/795, LJN: AF8380). Ten aanzien van de opgaven met betrekking tot de overschotheffing en de meitelling geldt dat G en H ieder de administratieve verplichtingen op zich hebben genomen van dat deel van het bedrijf waar hun expertise lag; hiermee is geenszins gezegd dat de afzonderlijke bedrijfstakken binnen het samenwerkingsverband A-B volstrekt onafhankelijk van elkaar gevoerd werden.
De vennoten binnen de maatschap A-B hadden wel degelijk bemoeienis met de bedrijfsvoering over en weer. Dat G zich met name met de varkenstak bemoeide en H met name de akkerbouwtak op zich nam maakt dat niet anders. Een bepaalde taakverdeling is, afhankelijk van kennis en/of specialisme, volstrekt normaal bij ondernemingen en juist bij maatschappen waarbij persoonlijke inbreng en expertise van belang is. De financiële afwikkeling en het dragen van risico zeggen evenmin iets over de vraag of het al dan niet gaat om "het desbetreffende bedrijf". Mede gelet op wettelijke definitie van bedrijfsbegrip en het Denkavit-arrest van de HR van 2 juni 1998 (NJ 1998/714) is de financiële afwikkeling tussen partijen niet van belang. Appellanten wijzen erop dat verweerder in de loop der jaren is afgestapt van het criterium wie het bedrijfseconomisch risico draagt. Het gaat er om wie de houder van de dieren was en dat was A-B.
De bestreden besluiten zijn genomen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder gaat eraan voorbij dat het AID-onderzoek in 2000 is verricht, er proces-verbaal van de AID in juni 2001 is opgemaakt, terwijl het voornemen tot de onderhavige besluitvorming over te gaan dateert van 3 oktober 2007. Verweerder heeft dus 7 jaar niets met het onderzoek gedaan. Dat verweerders Dienst Regelingen het onderzoek pas in juni 2003 in handen kreeg, is volgens appellanten niet relevant. Zowel de AID als de Dienst Regelingen ressorteren onder verweerder. Dat bepaalde processen binnen verweerders organisatie veel tijd vergen, kan niet aan de burger worden tegengeworpen. Los daarvan heeft Dienst Regelingen meer dan vier jaar niets met het onderzoeksrapport gedaan. Integendeel, de na het AID-onderzoek gevolgde overdrachten van de varkensrechten aan D en vervolgens van D aan de maatschap Q-R zijn gewoon geregistreerd. In het licht hiervan is het handelen van verweerder in strijd met het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. Verweerder is ook veel te gemakkelijk voorbij gegaan aan de financiële gevolgen van deze gang van zaken voor appellanten.
Tenslotte stellen appellanten dat verweerder niet aan hen kan tegenwerpen dat met het AID-onderzoek nieuwe feiten en omstandigheden bekend zijn geworden. Zowel bij de aanmelding voor toepassing van hardheidscategorie 3 van het Bhv door A-B als bij de overdrachten van de varkensrechten in de daarop volgende jaren, hebben appellanten en de maatschap Q-R de informatie aangeleverd waartoe zij rechtens gehouden waren. Appellanten kan dan ook niet verweten worden dat verweerder heeft vertrouwd op onvolledige informatie. Juist vanwege enerzijds de registraties van de (overdrachten van de) varkensrechten en anderzijds het gedurende zeven jaar uitblijven van actie naar aanleiding van het AID-onderzoek, dient verweerder de hand in eigen boezem te steken. In ieder geval kan om deze redenen geen sprake zijn van een intrekking met terugwerkende kracht.
Ter zitting is namens A-B desgevraagd verklaard dat deze maatschap strafrechtelijk is vervolgd wegens valsheid in geschrifte wegens het in strijd met de waarheid opstellen van de maatschapsakte (en eventuel andere stukken in dit samenwerkingsverband), maar dat daarop vrijspraak is gevolgd.
5. De beoordeling
5.1 Het College overweegt dat aan de voorliggende geschillen ten grondslag ligt de vraag of verweerder op goede gronden heeft besloten tot intrekking (met terugwerkende kracht) van het besluit tot toekenning van de varkensrechten aan A-B (AWB 09/134).
De varkensrechten zijn aan A-B toegekend op basis van het (sinds 1 januari 2006 vervallen) Bhv, dat geen wettelijke basis biedt voor de intrekking van toegekende varkensrechten. Dit geldt evenzeer voor de aan het Bhv ten grondslag liggende en eveneens per 1 januari 2006 vervallen Whv. Het vanaf die datum op varkensrechten toepasselijke wettelijke kader – de Meststoffenwet – kent evenmin een basis voor intrekking van toegekende varkensrechten. Verweerder heeft in dit verband gewezen op het per 1 januari 2006 opgenomen artikel 29, tweede lid, Meststoffenwet op grond waarvan een registratie ongedaan wordt gemaakt en de rechtsgevolgen met terugwerkende kracht tot het tijdstip van de registratie vervallen, indien na registratie blijkt dat niet aan de in het eerste lid (van artikel 29 Meststoffenwet Pro) genoemde voorwaarden is voldaan. Deze bepaling ziet echter, zo blijkt uit de redactie van het eerste lid, slechts op de registratie van een overgang van varkensrechten van het ene bedrijf naar het andere en geeft derhalve reeds hierom geen bevoegdheid tot ongedaan maken van een registratie van varkensrechten op grond van artikel 9 Bhv Pro.
5.2 Uit het voorgaande volgt dat, nu een specifieke wettelijke basis daartoe ontbreekt, de grondslag voor de bevoegdheid tot intrekking van (de registratie van de) aan A-B toegekende varkensrechten, slechts afgeleid kan worden uit de wettelijke bevoegdheid tot toekenning van die varkensrechten op grond van het Bhv. Ter beoordeling van het College ligt aldus de vraag of verweerder in het voorliggende geval in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking van het besluit tot toekenning van de varkensrechten aan A-B. Het College overweegt hieromtrent dat verweerder in beginsel bevoegd een begunstigend besluit in te trekken, indien hij tot het oordeel komt dat dit besluit rechtens onjuist is. Deze bevoegdheid tot intrekking wordt, in geval van het ontbreken van ter zake gestelde wettelijke voorschriften, beperkt door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
5.3 Bij de beoordeling of verweerder in het geval van A-B, gelet op deze beginselen van behoorlijk bestuur, in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid tot intrekking van de toegekende varkensrechten, acht het College in het bijzonder de volgende omstandigheden van belang. Tussen de Bhv-melding van A-B (12 oktober 1998) en het moment waarop verweerder appellante op de hoogte heeft gebracht van zijn voornemen om de voor A-B geregistreerde varkensrechten met terugwerkende kracht per 1 september 1998 in te trekken (3 oktober 2007), is sprake van een tijdsverloop van bijna 9 jaar, bij de Bhv-melding heeft A-B vermeld dat een gedeelte van de gepachte grond nog niet juist geregistreerd was, maar wel meegenomen diende te worden voor de berekening van de varkensrechten, G heeft in november 2000 de situatie zoals deze na de beëindiging van de maatschap A-B was ontstaan ter advisering aan verweerder heeft voorgelegd en verweerder de overgang van varkensrechten aan D en vervolgens aan de maatschap Q-R zonder opmerkingen heeft geregistreerd. Uit deze omstandigheden blijkt dat verweerder meerdere momenten voor nader onderzoek naar de rechtmatigheid van de toekenning van de varkensrechten aan A-B, waartoe – gezien de inhoud van het aanmeldingsformulier van A-B, de omstandigheid dat de AID in 2000 een onderzoek naar het bedrijf van A-B had uitgevoerd – onmiskenbaar aanleiding was, ongebruikt voorbij heeft laten gaan. Dit kan naar het oordeel van het College, gezien het tijdsverloop tussen de afronding van het AID-rapport en de bekendmaking van verweerders voornemen tot intrekking van de aan A-B toegekende varkensrechten, de omstandigheid dat verweerder expliciet heeft gesteld niet uit te gaan van kwade trouw van (de vennoten van) A-B en ervan op de hoogte was – althans had kunnen zijn – dat A-B was vrijgesproken van een strafrechtelijke vervolging wegens valsheid in geschrifte en de omstandigheid dat de betreffende varkensrechten niet langer bij appellante berustten, niet voor rekening en risico van A-B en haar rechtsopvolgers worden gebracht.
Naar het oordeel van het College, heeft verweerder dan ook, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel in aanmerking nemend, niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot intrekking (met terugwerkende kracht) van de varkensrechten gebruik kunnen maken. Het bestreden besluit in de zaak AWB 09/134 kan daarom niet in stand blijven.
5.4 Uit het bovenstaande volgt dat de bestreden besluiten in de zaken AWB 09/135 en 09/494 evenmin in stand kunnen blijven. Daartoe overweegt het College als volgt.
Verweerder heeft aan het terugdraaien van de registratie van de overgang van 2.785 varkensrechten van A-B naar D (AWB 09/494) alsmede aan het terugdraaien van de registratie van de overgang van de betreffende varkensrechten naar D (AWB 09/135) het standpunt ten grondslag gelegd dat A-B ten tijde van de overdracht aan D niet beschikte over de varkensrechten die zij aan D beoogde over te dragen, omdat die varkensrechten met terugwerkende klacht tot 1 september 1998 zijn ingetrokken. Het bepaalde in artikel 29, eerste lid, onder b, Meststoffenwet verzet zich volgens verweerder in dat geval tegen registratie van (de kennisgeving van) overgang.
Het College stelt vast dat, nog daargelaten of de betreffende in januari 2006 in werking getreden bepaling kan worden ingeroepen ter beoordeling van de geldigheid van een registratie van een overgang in 2000 onder de Whv, uit het in paragraaf 5.3 overwogene volgt dat het eerder aangehaalde standpunt van verweerder onjuist is. Ten tijde van de overdracht aan D, beschikte A-B wel degelijk over de 2.785 varkensrechten. Evenmin is gebleken dat zich een andere omstandigheid voordoet die zich verzet tegen registratie van de overgang van de varkensrechten van A-B naar D, zodat een wettelijke grondslag voor het terugdraaien van de registratie van de overgang van de 2.785 varkensrechten ontbreekt.
Aangezien het College in het overige door verweerder aangevoerde geen aanknopingspunten vindt ter rechtvaardiging van de bestreden besluiten in de zaken AWB 09/135 en AWB 09/494, dienen ook deze besluiten te worden vernietigd.
5.5 Op grond van het voorgaande kan het gestelde in verband met de al dan niet rechtmatigheid van (het besluit tot) toekenning van de varkensrechten, waaronder hetgeen door de getuigen ter zitting van het College is verklaard, buiten beschouwing blijven.
5.6 De beroepen zijn gegrond en de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (AWB 09/134) respectievelijk het ontbreken van een wettelijke grondslag (AWB 09/135 en AWB 09/494).
Het College ziet aanleiding om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, zelf in de zaak te voorzien en verklaart de bezwaren van appellanten gegrond te verklaren en de primaire besluiten van 8 juli 2008 te herroepen.
5.7 Het College acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb Pro te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, vanwege de onderlinge samenhang van de zaken, worden bepaald op € 1.288,- (voor het indienen van het bezwaarschrift, het verschijnen ter hoorzitting, het indienen van het beroepschrift alsmede voor het verschijnen ter zitting van het College elk 1 punt ad € 322,- met een wegingsfactor van 1). Wat betreft de in de bezwaarfase gemaakte kosten, wijst het College erop dat die voor vergoeding in aanmerking komen omdat de primaire besluiten worden herroepen wegens aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- verklaart de bezwaren gegrond en herroept de primaire besluiten van 8 juli 2008;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.288,- (zegge:
twaalfhonderdachtentachtig euro);
- bepaalt dat het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van tweemaal € 288,-- (in de zaken AWB 09/134 en
09/135) en eenmaal € 297,-- (in de zaak AWB 09/494), zijnde € 873,-- (zegge: achthonderddrieenzeventig euro) door
verweerder wordt vergoed;
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. M.A. van der Ham en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Voskamp als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 september 2009.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. M.A. Voskamp