Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/2463 T
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 28 april 2023 in de zaak tussen
[naam] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.J. Smaling),
en
Instituut Mijnbouwschade Groningen, verweerder
(gemachtigden: mr. T.W. Franssen en mr. I. Pijper).
Als derde-partijen nemen aan het geding deel
[namen]te [woonplaats] (derde-partijen).
[namen]te [woonplaats] (derde-partijen).
Procesverloop
1.1.
In het primaire besluit van 17 september 2021 heeft verweerder een eerder besluit van 26 mei 2021 herzien, de aanvraag van eiser om vergoeding van fysieke mijnbouwschade afgewezen en het aan eiser uitbetaalde bedrag teruggevorderd.
1.2.
In het bestreden besluit van 25 mei 2022 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft gesteld dat het niet een herziening maar een intrekking van het eerdere besluit van 26 mei 2021 betreft. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten.
1.3.
Eiser heeft beroep ingesteld.
1.4.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 30 november 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partijen zijn verschenen.
1.6.
Op 16 januari 2023 heeft de rechtbank het onderzoek heropend voor het stellen van prejudiciële vragen. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld zich uit te laten over de vragen die de rechtbank voornam te gaan stellen. Eiser heeft gereageerd bij brief van 24 januari 2023. Verweerder heeft gereageerd bij brief van 27 januari 2023.
Over de aard van deze tussenuitspraak
2. Deze tussenuitspraak strekt tot het stellen van prejudiciële vragen aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) op grond van artikel 16 van Pro de Tijdelijke wet Groningen (TwG). Overeenkomstig dit artikel zal de rechtbank hieronder het onderwerp van het beroep en de door de rechtbank vastgestelde feiten vermelden. Vervolgens zal de rechtbank toelichten waarom tot het stellen van deze prejudiciële vragen is gekomen, waarbij de standpunten van partijen worden betrokken. Afgesloten wordt met een opsomming van de prejudiciële vragen.
In de bijlage is relevante regelgeving opgenomen.
Feiten en totstandkoming van het besluit
3.1.
De fysieke mijnbouwschade waarvan de vergoeding in geding is, heeft zich voorgedaan aan de woning op het [adres] te Yde (woning). Eiser was tot 22 april 2021 eigenaar van deze woning. Vanaf die datum zijn derde-partijen eigenaar.
3.2.
De koopovereenkomst tussen eisers en derde-partijen is gesloten op 19 augustus 2020. In de overeenkomst is onder meer vermeld dat de akte van levering gepasseerd zal worden op 1 mei 2021 of zoveel eerder of later als partijen tezamen nader overeenkomen.
3.3.
Op 15 januari 2021 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om schadevergoeding. Op 2 april 2021 heeft een medewerker van D.O.G. Ingenieurs ten behoeve van de besluitvorming door verweerder een inspectie van de woning uitgevoerd.
3.4.
De op 22 april 2021 gepasseerde akte van levering is op 23 april 2021 ingeschreven in het kadastrale register Onroerende Zaken.
3.5.
D.O.G. Ingenieurs heeft op 5 mei 2021 een adviesrapport over de schade aan de woning uitgebracht. Verweerder heeft dit rapport op 10 mei 2021 aan eiser toegezonden.
3.6.
Bij primair besluit van 26 mei 2021 (primair besluit I) heeft verweerder eiser een schadevergoeding van € 36.869,22 toegekend, met vergoeding van wettelijke rente ten bedrage van € 272,73 en voor bijkomende kosten ten bedrage van € 595,-.
3.7.
Bij primair besluit van 17 september 2021 (primair besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiser afgewezen en het uitgekeerde bedrag, van in totaal € 37.141,95, teruggevorderd.
3.8.
In het bestreden besluit van 25 mei 2022 heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard en de afwijzing van de aanvraag gehandhaafd. Verweerder heeft overwogen dat het een intrekking betreft van het primaire besluit I en niet een herziening, zoals vermeld stond in het primaire besluit II.
3.9.
Bij brief van 30 augustus 2022 heeft de rechtbank derde-partijen ambtshalve als belanghebbenden aangemerkt. Bij brief van 2 september 2022 hebben derde-partijen kenbaar gemaakt deel te willen nemen aan de beroepsprocedure.
Overwegingen
4.1.
Deze zaak heeft betrekking op de aanvraag van een vergoeding voor fysieke schade door mijnbouwactiviteiten aan een woning die tijdens de besluitvormingsprocedure in de primaire fase is verkocht en geleverd: eiser was eigenaar ten tijde van de aanvraag, derde-partijen waren eigenaar ten tijde van het primaire besluit I. Onderdeel van het geschil is of de vordering tot vergoeding van de fysieke schade al dan niet aan derde-partij is gecedeerd. Er rijzen hiermee rechtsvragen die rechtstreeks van belang zijn voor een veelheid aan aanvragen van vergoeding van fysieke schade door mijnbouwactiviteiten. De akte waarin de koopovereenkomst tussen eiser en derde-partijen is neergelegd en de akte van levering betreffen namelijk modelakten die in de praktijk veelvuldig worden gebruikt.
4.2.
De vragen hebben betrekking op de bevoegdheid van verweerder om het besluit van 26 mei 2021 in te trekken, op het moment waarop moet worden beoordeeld of een recht op schadevergoeding bestaat, en op de betekenis van de tekst van de koopovereenkomst en de akte van levering.
Vraag 1
5.1.
De eerste prejudiciële vraag heeft betrekking op de bevoegdheid van verweerder om het primaire besluit I in te trekken, zoals dat is gebeurd met het primaire besluit II.
5.2.
Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder niet de bevoegdheid heeft om het primaire besluit I in te trekken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bevoegdheid om het besluit in te trekken kan worden afgeleid uit artikel 2, derde lid, van de TwG, waarin de bevoegdheid van verweerder is neergelegd om schadevergoeding toe te kennen.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de TwG geen expliciete wettelijke grondslag kent voor de intrekking van het besluit. De vraag is of die bevoegdheid desondanks kan worden aangenomen. In de rechtspraak van verschillende rechtsprekende colleges is een geïmpliceerde bevoegdheid tot intrekking aanvaard, dat wil zeggen dat de bevoegdheid tot verlening van een beschikking impliceert dat diezelfde beschikking ook weer kan worden ingetrokken, zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van het Beroep voor het bedrijfsleven van 29 september 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BK2965. In de literatuur wordt wisselend gedacht over de figuur van de geïmpliceerde intrekkingsbevoegdheid.
5.4.
De rechtbank neemt voorshands aan dat artikel 2, derde lid, van de TwG impliceert dat verweerder het primaire besluit I kan intrekken, zij het dat deze bevoegdheid wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen, met name het rechtszekerheidsbeginsel.
5.5.
Tegen deze achtergrond stelt de rechtbank de prejudiciële vraag of verweerder bevoegd is tot intrekking van het primaire besluit I.
Vraag 2
6.1.
De tweede prejudiciële vraag heeft betrekking op het moment waarop moet worden beoordeeld of er een recht bestaat op de vergoeding van fysieke mijnbouwschade.
6.2.
Als het moment van de aanvraag bepalend is voor de vraag of recht op schadevergoeding bestaat, zou de aanvrager, eiser, rechthebbende zijn op de schadevergoeding. Als het moment dat het besluit wordt genomen bepalend is, zou de schadevergoeding aan derde-partijen toekomen als die vordering is gecedeerd.
6.3.
Eiser stelt dat bij de beoordeling van de aanvraag moet worden uitgegaan van de rechtstoestand zoals die bestond op het moment van de aanvraag. Daarbij wordt verwezen naar artikel 2, derde lid, aanhef en onder b, van de TwG, dat bepaalt dat verweerder tot taak heeft om schade te vergoeden en daartoe aan de aanvrager de vastgestelde vergoeding uit te keren of de vastgestelde maatregelen in natura uit te voeren. Een eventueel geschil tussen eiser en derde-partijen als rechtsopvolgers kan uitsluitend langs privaatrechtelijke weg worden beslecht, aldus eiser.
6.4.
Verweerder stelt dat het aan hem is om vast te stellen wie aanspraak op schadevergoeding heeft. Daarbij geldt dat de beoordeling ex nunc dient plaats te vinden, zodat de rechtstoestand ten tijde van het besluit van belang is.
6.5.
De rechtbank stelt vast dat er in het bestuursrecht verschillende momenten voor de vaststelling van een recht worden gehanteerd. Zo is bij een aanvraag om een omgevingsvergunning in beginsel de juridisch-planologische situatie ten tijde van de aanvraag beslissend. Bij een duuruitkering wordt ook uitgegaan van de toestand zoals die bestaat ten tijde van de aanvraag, maar kan een verandering tussen aanvraag en beslissing met zich brengen dat het recht per datum van de verandering eindigt. Bij andere aanvragen kan een relevante wijziging ná de aanvraag wel worden meegenomen in de beoordeling, bijvoorbeeld als het gaat om een Verklaring omtrent het gedrag.
6.6.
De rechtbank stelt tegen deze achtergrond de prejudiciële vraag of bij de beoordeling van de aanvraag van de vergoeding van fysieke schade door mijnbouwactiviteiten moet worden uitgegaan van de rechtstoestand zoals die bestond ten tijde van de aanvraag of zoals die bestond ten tijde van het besluit op die aanvraag.
Vraag 3
7.1.
De derde prejudiciële vraag heeft betrekking op de tekst van de koopovereenkomst en de akte van levering.
7.2.
Als het moment dat het besluit wordt genomen, bepalend is voor het bestaan van het recht op schadevergoeding, bestaat de mogelijkheid dat de vordering tot schadevergoeding door cessie op derde-partijen is overgegaan.
7.3.
In geschil is of de vordering tot schadevergoeding door eiser is gecedeerd aan derde-partijen. Verweerder en derde-partijen stellen dat dit het geval is en beroepen zich op cessiebepalingen in de koopovereenkomst en de akte van levering. Zij stellen dat uit die bepalingen volgt dat alle aanspraken, dus ook het recht op schadevergoeding, zijn overgedragen. Ook stellen zij dat er sprake is van een stille cessie in de zin van artikel 3:94, derde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW), zodat een mededeling als bedoeld in artikel 3:94, eerste lid, BW niet nodig is. Eiser betwist deze stellingen.
7.4.
De vraag of de vordering is gecedeerd moet naar het voorshandse oordeel van de rechtbank worden beantwoord aan de hand van een uitleg van de overeenkomst tussen partijen. Hierbij geldt dat de vraag hoe in een overeenkomst de verhouding van partijen is geregeld en of de overeenkomst een leemte laat die moet worden aangevuld, niet kan worden beantwoord op basis van enkel een zuiver taalkundige uitleg van de bepalingen van de overeenkomst. Voor de beantwoording komt het aan op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan deze bepalingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Daarbij kan mede van belang zijn tot welke maatschappelijke kringen partijen behoren en welke rechtskennis van zodanige partijen kan worden verwacht (de Haviltex-norm).
7.5.
Bij de duiding van de bedoeling van de partijen in deze zaak komt dan ook betekenis toe aan de tekst van de overeenkomst en de akte van levering, met name aan artikel 7 van Pro de koopovereenkomst en artikel 5 van Pro de akte van levering.
7.5.1.
Artikel 7 van Pro de koopovereenkomst luidt, voor zover van belang:
“In deze koopovereenkomst is voor zover mogelijke begrepen de overdracht van alle aanspraken die verkoper ten aanzien van de onroerende zaak kan of zal kunnen doen gelden tegenover derden, waaronder begrepen de bouwer(s), (onder)aannemers(s), installateur(s), architect(en) en leverancier(s), zoals wegens verrichte werkzaamheden of ter zake van aan de onroerende zaak toegebrachte schade, zonder dat verkoper tot vrijwaring verplicht is. Deze overdracht vindt plaats per de datum van de eigendomsoverdracht. Vindt de feitelijke levering op een eerder datum plaats dan de ondertekening van de akte van levering, dan wordt de overdracht van bovenvermelde aanspraken effectief per die eerdere datum.
In dat laatste geval, verplicht verkoper zich hierbij de hem bekende gegevens ter zake aan koper te verstrekken en machtigt verkoper koper hierbij, voor zover nodig, deze overdracht van aanspraken voor rekening van koper te doen mededelen aan desbetreffende derden overeenkomstig de wettelijke bepalingen.”
7.5.2.
Artikel 5 van Pro de akte van levering luidt, voor zover van belang:
“Voorzover de levering daarvan niet reeds heeft plaatsgehad, levert verkoper bij deze aan koper, die aanvaardt, alle in de koopovereenkomst bedoelde aanspraken die verkoper nu of te eniger tijd kan doen gelden ten aanzien van derden, waaronder begrepen architecten, constructeurs, bouwers, aannemers, onderaannemers, installateurs en/of leveranciers van het verkochte of gedeelte(n) daarin/daarvan, alsmede de rechten uit eventuele premieregelingen, garantieregelingen en garantiecertificaten alles voorzover deze regelingen overdraagbaar zijn en zonder dat verkoper tot enige vrijwaring gehouden is. Koper is thans bevoegd om de overdracht van de betreffende rechten te bewerkstelligen door mededeling te doen aan de personen jegens wie die rechten kunnen worden uitgeoefend.”
7.6.
De rechtbank ziet zich ten aanzien van deze bepalingen gesteld voor twee vragen.
7.6.1.
De eerste vraag is of de tekst van de bepalingen zo moet worden uitgelegd dat de aanspraak op vergoeding van fysieke schade door mijnbouwactiviteiten valt onder “alle” aanspraken, zoals genoemd in beide artikelen.
7.6.2.
De tweede vraag is of artikel 5 van Pro de akte van levering, en met name de laatste zin van die bepaling, zo moet worden uitgelegd dat de koper nog mededeling van de cessie moet doen als bedoeld in artikel 3:94, eerste lid, BW, ter voltooiing van de cessie. Met andere woorden: is een cessie met mededeling of een stille cessie overeengekomen?
De rechtbank stelt deze twee vragen als prejudiciële vragen.
Vraag 4
8.1.
De vierde prejudiciële vraag heeft betrekking op de reikwijdte van het onderzoek dat verweerder moet doen naar de rechtstoestand.
8.2.
De vraag rijst welk onderzoek verweerder op basis van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet doen. Deze vraag is nauw verweven met wat hierboven is overwogen over de uitleg van de wilsovereenstemming tussen eiser en derde-partijen, in die zin dat het de vraag is hoe ver verweerder moet gaan om bij een (gestelde) cessie de bedoelingen van partijen ten aanzien van die cessie te achterhalen.
8.3.
Verweerder heeft toegelicht dat bij de eerste beoordeling van de aanvraag wordt nagegaan of de aanvrager eigenaar van de woning is. Nadat het onderzoek naar de schade is voltooid en het besluit kan worden genomen, wordt gecontroleerd of de aanvrager nog steeds rechthebbende is. Dit gebeurt door raadpleging van het Kadaster. Mocht blijken dat de woning niet langer eigendom is van de aanvrager dan wordt gecontroleerd of sprake is van een cessie. Bij die beoordeling kunnen de koopovereenkomst en de akte van levering worden betrokken. Verweerder gaat niet zo ver dat bij de beoordeling ook (steeds) de koper en de verkoper worden gehoord over hun bedoelingen ten aanzien van die cessie.
8.4.
De rechtbank is voorshands van oordeel dat, alvorens de bepalingen uit de koopovereenkomst en de akte van levering door verweerder worden uitgelegd, artikel 3:2 van Pro de Awb met zich brengt dat partijen zelf naar voren kunnen brengen welke betekenis zij aan de bepalingen hebben toegekend en waarom.
De prejudiciële vragen:
1. Is verweerder bevoegd tot intrekking van het primaire besluit I?
2. Op welk moment wordt vastgesteld of er recht op vergoeding van fysieke schade door mijnbouwactiviteiten bestaat: moet worden uitgegaan van de rechtstoestand zoals die bestond ten tijde van de datum van de aanvraag of zoals die bestond ten tijde van de datum van het (primaire) besluit op de aanvraag?
4. Welk onderzoek naar de eigendomssituatie en de (mogelijke) overdracht van de aanspraak op de vergoeding kan van verweerder als bestuursorgaan worden gevergd?
Beslissing
De rechtbank houdt de beslissing in deze procedure aan totdat een afschrift van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak is ontvangen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Dijkstra, voorzitter, mr. A.W. Wassink en mr. M.R. Gans, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 april 2023.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Bijlage
Tijdelijke wet Groningen
Artikel 2
1. Er is een Instituut Mijnbouwschade Groningen. Het Instituut is
gevestigd op een door Onze Minister te bepalen locatie.
2. Het Instituut vervult zijn taken en bevoegdheden in onafhankelijkheid.
3. Het Instituut:
a. heeft tot taak en is bevoegd schade af te handelen en daartoe:
a. aanvragen in behandeling te nemen, voor zover de aanvrager zijn
vordering tot vergoeding van schade op de exploitant ter zake van de
schade waarvoor vergoeding wordt aangevraagd aan de Staat heeft
overgedragen;
b. de aanspraak op een vergoeding van schade vast te stellen, en
c. de omvang van de vergoeding van schade of de te treffen maatregelen in natura vast te stellen, en
b. heeft tot taak om schade te vergoeden en daartoe aan de aanvrager
de vastgestelde vergoeding uit te keren of de vastgestelde maatregelen in
natura uit te voeren.
(…)
6. Het Instituut voert deze taken en bevoegdheden uit met toepassing
van de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek, uitgezonderd artikel 178,
aanhef en onderdeel c, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.
Artikel 16
1. De rechtbank kan in een beroep tegen een besluit op grond van deze wet op verzoek van een partij of ambtshalve de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een rechtsvraag stellen ter beantwoording bij wijze van een prejudiciële uitspraak, indien een antwoord op deze vraag nodig is om op het beroep te beslissen en rechtstreeks van belang is:
a. voor een veelheid aan aanvragen die gegrond zijn op dezelfde of soortgelijke feiten en uit dezelfde of soortgelijke samenhangende oorzaken voortkomen; of
b. voor beoordeling van talrijke andere uit soortgelijke feiten voortvloeiende beroepen, waarin dezelfde vraag zich voordoet.
2. Alvorens de vraag te stellen, stelt de rechtbank partijen in de gelegenheid zich uit te laten over het voornemen om een vraag te stellen, alsmede over de inhoud van de te stellen vraag.
3. De tussenuitspraak waarbij de vraag wordt gesteld, vermeldt voorts het onderwerp van beroep, de door de rechtbank vastgestelde feiten en de door partijen ingenomen standpunten. Tevens bevat de tussenuitspraak een uiteenzetting dat met de beantwoording van de vraag wordt voldaan aan het eerste lid, onderdeel a of b. Tegen de tussenuitspraak kan slechts hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met een hoger beroep tegen de uitspraak als bedoeld in artikel 8:66, eerste lid, of artikel 8:67, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van de rechtbank of de uitspraak als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van de voorzieningenrechter van de rechtbank.
4. De griffier zendt onverwijld een afschrift van de tussenuitspraak aan de Afdeling bestuursrechtspraak. De griffier zendt afschriften van de andere op de procedure betrekking hebbende stukken op diens verzoek aan de griffier van de Afdeling bestuursrechtspraak.
5. De rechtbank houdt de beslissing in de beroepsprocedure aan totdat een afschrift van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak is ontvangen.
6. Indien in een andere lopende beroepsprocedure het antwoord op de vraag rechtstreeks van belang is om op het beroep te beslissen, kan de rechtbank op verzoek van een partij in die procedure dan wel ambtshalve de beslissing aanhouden totdat de Afdeling bestuursrechtspraak uitspraak heeft gedaan. Alvorens te beslissen als bedoeld in de eerste zin, stelt de rechtbank de bij de procedure betrokken partijen in de gelegenheid zich daarover uit te laten. De rechtbank houdt de beslissing niet aan indien alle partijen te kennen hebben gegeven voortzetting van de procedure te verlangen of indien een zwaarwegend belang van de indiener van het beroepschrift zich verzet tegen het aanhouden van de procedure. In afwijking van artikel 8:104, derde lid, onder b van de Algemene wet bestuursrecht kan de indiener van het beroepschrift terstond hoger beroep instellen tegen een beslissing om aan te houden.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
BW
Artikel 3:94
1. Buiten de in het vorige artikel geregelde gevallen worden tegen een of meer bepaalde personen uit te oefenen rechten geleverd door een daartoe bestemde akte, en mededeling daarvan aan die personen door de vervreemder of verkrijger.
(…)
3. Deze rechten kunnen ook worden geleverd door een daartoe bestemde authentieke of geregistreerde onderhandse akte, zonder mededeling daarvan aan de personen tegen wie die rechten moeten worden uitgeoefend, mits deze rechten op het tijdstip van de levering reeds bestaan of rechtstreeks zullen worden verkregen uit een dan reeds bestaande rechtsverhouding. De levering kan niet worden tegengeworpen aan de personen tegen wie deze rechten moeten worden uitgeoefend dan na mededeling daarvan aan die personen door de vervreemder of de verkrijger. Voor de verkrijger van een recht dat overeenkomstig de eerste zin is geleverd, geldt artikel 88 lid 1 slechts Pro, indien hij te goeder trouw is op het tijdstip van de in tweede zin bedoelde mededeling.