Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/1375 13 augustus 2010
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. H.J.M. Nijenhuis, advocaat te Nijmegen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 9 november 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 12 oktober 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de uitvoering van bestuursdwang, inhoudende het meevoeren en opslaan van haar twee honden.
Bij brief van 8 januari 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 19 mei 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellante en de gemachtigde van verweerder zijn verschenen. Tevens is aan de zijde van verweerder verschenen drs. C, dierenarts bij verweerders Dienst Regelingen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Algemene wet bestuursrecht luidde, ten tijde hier van belang, als volgt:
“ Artikel 5:21
Onder bestuursdwang wordt verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Artikel 5:24
1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.
(…)
4. In de beschikking wordt een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
5. Geen termijn behoeft te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
6. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat het bestuursorgaan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt het alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking.”
De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwwd) bepaalt, voor zover hier belang, het volgende:
“ Artikel 36
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen.
(…)
3. Een ieder is verplicht hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen.
Artikel 37
Het is de houder van een dier verboden aan een dier de nodige verzorging te onthouden.
Artikel 106
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Naar aanleiding van een melding over een ernstig vervuilde woning waarin twee of drie honden en een aantal katten zouden verblijven, heeft de GGD Regio Nijmegen met de Stichting Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (hierna: LID) een onderzoek ingesteld naar de leefomstandigheden van appellante en haar huisdieren op de locatie D te E.
- Op 15 april 2009 heeft een districtsinspecteur van de LID, samen met een sociaal psychiatrisch verpleegkundige van de GGD en een medewerker van de verhuurder, een onderzoek ingesteld in de woning van appellante. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal.
- Naar aanleiding van bedoelde bevindingen zijn met appellante afspraken gemaakt welke bij brief van 16 april 2009 aan appellante zijn bevestigd. Deze afspraken zijn de volgende:
- voor 27 april 2009 dienen de kamers waar de dieren verblijven schoon en opgeruimd te zijn. De kamers dienen gereinigd, ontsmet en behandeld te worden met een vlooienmiddel;
- de woonkamer, gang, slaapkamer etc. moeten schoon en ontsmet zijn en behandeld zijn met een anti-vlooienmiddel;
- de dieren dienen behandeld te zijn met een anti-vlooienmiddel;
- de dieren dienen te beschikken over schone droge huisvesting, vers drinkwater en voldoende voer.
Appellante is er daarbij op gewezen dat als zij een en ander niet voor 27 april 2009 heeft uitgevoerd mogelijk strafrechtelijk of bestuursrechtelijk tegen haar zal worden opgetreden.
- Op 27 april 2009 heeft een tweede onderzoek in de woning van appellante plaatsgevonden. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal. Na afloop van dit onderzoek is appellante als verdachte staande gehouden, en zijn de honden van appellante meegevoerd en opgeslagen.
- Bij besluit van 6 mei 2009 heeft verweerder zijn beslissing tot het toepassen van bestuursdwang op schrift gesteld.
- Bij brief van 11 mei 2009 heeft appellante tegen dat besluit bezwaar gemaakt. Bij aanvullend bezwaarschrift van 27 mei 2009 heeft appellante de gronden van haar bezwaar ingediend.
- Op 9 juli 2009 heeft verweerder appellante telefonisch over haar bezwaar gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de toepassing van bestuursdwang ongegrond verklaard. Dit besluit berust op de volgende overwegingen.
Het proces-verbaal is naar eer en geweten opgesteld door een opsporingsambtenaar. Daar waar appellante twijfels heeft omtrent de verslaglegging dient zij dit met bewijs te staven. Op 9 juli 2009 heeft appellante drie verklaringen overgelegd, waarin wordt aangegeven dat appellante haar dieren goed verzorgt. Nog afgezien van de vraag of deze verklaringen kunnen worden aangemerkt als objectief bewijsmateriaal, wordt er in het geheel niets verklaard aangaande de huisvestingssituatie, dan wel de verzorging van de dieren. Nu appellante niet met objectief bewijsmateriaal heeft betwist dat de verslaglegging onjuist zou zijn geweest, bestaat er geen reden om te twijfelen aan het opgestelde proces-verbaal.
Uit dit proces-verbaal volgt dat de dieren zich in een omgeving bevonden die vies was, stonk naar urine en waar uitwerpselen, schimmel en vlooien aanwezig waren. De grote hoeveelheid spullen in de woning maakte het onmogelijk om deze goed schoon te houden en te ontsmetten. Hierdoor was de heersende vlooienplaag niet of nauwelijks onder controle te krijgen. Daarnaast is geconstateerd dat de dieren niet beschikten over voldoende water en voedsel en dat een van de honden een tumor van 10 centimeter heeft. Gelet hierop heeft appellante gehandeld in strijd met de artikelen 36 en 37 Gwwd. Bij de hercontrole op 27 april 2009 is geconstateerd dat er geen verbetering van de huisvestingssituatie en de situatie van de dieren was. Er is dan ook geen sprake van een incidenteel karakter van de overtredingen en er is geen concreet zicht op legalisatie. Verweerder was dan ook gehouden op te treden met bestuursdwang.
Het spoedheidshalve toepassen van bestuursdwang was gerechtvaardigd, omdat het uitblijven van handhavend optreden tot gevolg zou hebben gehad dat de verwaarlozing van de hulpbehoevende honden in stand werd gehouden en de gezondheid en het welzijn van deze dieren zouden verslechteren. Geconcludeerd is dat appellante zelf niet op korte termijn maatregelen zou kunnen treffen of anderszins actie zou kunnen ondernemen om te voorkomen dat de honden zich in de verwaarloosde toestand zouden blijven bevinden. Derhalve is besloten tot terstond ingrijpen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft aangevoerd dat de huisvestingssituatie in het proces-verbaal vertekend wordt beschreven. Appellante werd niet in de gelegenheid gesteld te reageren op de door de opsporingsambtenaar genoteerde bevindingen, daar deze haar telkens de mond snoerde als zij een reactie wenste te geven en bovendien is er reeds het een en ander opgeknapt in het huis en is de schimmel in de badkamer verwijderd. Verschillende beschrijvingen van de woning blijven verder onjuist.
Appellante heeft haar honden niet de nodige verzorging onthouden als bedoeld in artikel 37 van Pro de Gwwd. De dieren beschikten wel degelijk over voldoende water en voer. De bakken waren ten tijde van de controle niet gevuld omdat zij in de keuken stonden om schoon gemaakt te worden. De dieren waren niet ondervoed en zo zagen zij er ook niet uit. De conclusie dat zij geen eten en drinken kregen, is dan ook onjuist en onvoldoende onderbouwd.
De schimmel waarover in het proces-verbaal wordt gesproken is inmiddels verwijderd, hetgeen duidt op een concreet zicht op legalisatie.
Met betrekking tot de vlooien heeft appellante niet gehandeld in strijd met artikel 37 Gwwd Pro. Appellante heeft wel degelijk een middel gebruikt ter bestrijding van de vlooien. De dierenarts heeft echter geadviseerd tijdelijk met het middel te stoppen omdat overmatig gebruik schadelijk kan zijn voor de dieren.
Dat appellante in strijd heeft gehandeld met artikel 36 Gwwd Pro omdat bij een van de honden een tumor van 10 cm is geconstateerd, is evenmin juist. Appellante is regelmatig naar de dierenarts geweest voor controle. Dat de dierenarts de tumor niet heeft gezien, kan appellante niet worden verweten. Het enige verwijt dat appellante kan worden gemaakt is dat zij destijds niet voor een goede huisvesting heeft gezorgd in die zin dat zich een grote hoeveelheid spullen in haar woning bevond waardoor deze niet geheel schoon was. Zij is op dit moment daar verandering in aan het brengen. Appellante heeft de woning opgeruimd en opgeknapt. Overigens wil het feit dat de huisvesting slecht was niet zeggen dat de weerstand van de honden daardoor is aangetast. Niet is gebleken dat de honden ziek waren of een slechte gezondheid hadden. Ook het welzijn van de honden is niet afhankelijk van de rommel in de woning.
Appellante kan niet verweten worden dat zij de nodige verzorging aan haar honden heeft onthouden. Zij heeft geenszins de gezondheid en het welzijn van haar dieren benadeeld. De honden van appellante zijn haar alles, en dat ze bij haar weg zijn gehaald levert haar dan ook veel emotionele stress op.
Voor zover het College van oordeel is dat wel in strijd is gehandeld met de artikelen 36 en 37 Gwwd, bestaat er zicht op legalisatie. Appellante is immers bezig met het opruimen, schoonmaken en verven van haar woning.
Het spoedheidshalve toepassen van bestuursdwang was niet gerechtvaardigd, daar er geen sprake was van verwaarlozing of verslechtering van de gezondheid van de dieren. Hier komt nog bij dat de opvangkosten welke appellante maandelijks moet betalen onevenredig hoog zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In geschil is of het besluit van verweerder tot toepassing van bestuursdwang in die zin dat appellantes honden zijn meegevoerd en opgeslagen in rechte stand kan houden. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
5.2 Uit de stukken komt naar voren dat verweerder, naar aanleiding van een melding, een onderzoek heeft ingesteld naar de leefomstandigheden van appellante en haar huisdieren. Van de bevindingen van de in dat kader aan de woning van appellante afgelegde huisbezoeken heeft de inspecteur van de LID een proces-verbaal opgemaakt. Appellante heeft aangevoerd dat die in het proces-verbaal neergelegde bevindingen op meerdere punten niet correct zijn en dat de huisvestingssituatie vertekend wordt beschreven.
Het College overweegt hieromtrent dat in beginsel mag worden afgegaan op de inhoud van de door een opsporingsambtenaar in het proces-verbaal vermelde waarnemingen en feiten. In dit geval bestaat naar het oordeel van het College, gelet op de inhoud van het proces-verbaal, dat een gedetailleerde beschrijving bevat van de bevindingen van de inspecteur tijdens de bezoeken aan appellantes woning op 15 april 2009 en 27 april 2009, en gezien het feit dat appellante haar stellingen op geen enkele wijze heeft onderbouwd, geen aanleiding om aan de juistheid van de bevindingen van de opsporingsambtenaar te twijfelen.
5.3 Vervolgens ziet het College zich gesteld voor de vraag of appellante de artikelen 36 en/of 37 van de Gwwd heeft overtreden.
Met verweerder is het College van oordeel dat in onderhavig geval sprake is geweest van het onthouden van de nodige (hygiënische) verzorging aan de dieren en benadeling van het welzijn van de dieren. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Uit het proces-verbaal komt naar voren dat, bij beide bezoeken van de districtsinspecteur aan de woning van appellante, de omgeving waarin de dieren verbleven vies was, het stonk naar uitwerpselen en urine en er schimmels aanwezig waren. Het grootste probleem met betrekking tot het welzijn van de honden van appellante werd veroorzaakt door de in de woning heersende vlooienplaag. Volgens de districtsinspecteur hadden de honden zichtbaar vlooien en was de overlast in de woning zelfs dusdanig dat er bij zijn korte bezoek vlooien over zijn kleding en lichaam liepen. Uit de welzijnsverklaringen die op 28 april 2009 door een dierenarts met betrekking tot beide honden zijn opgemaakt, komt eveneens naar voren dat de honden vol met vlooien zaten. Een van de honden had als gevolg daarvan de dijbenen kapotgebeten en had op de liezen en op het bovenbeen een rode huid. Bij de tweede hond zijn een huidontsteking, schilfers en een olifantshuid geconstateerd. Ter zitting is door dierenarts C toegelicht dat olifantshuid veroorzaakt wordt door chronische - vaak al maanden durende - irritatie van de huid.
Het standpunt van appellante dat zij heeft geprobeerd de vlooienplaag te bestrijden, acht het College onvoldoende overtuigend. Uit de stukken komt immers naar voren dat bij het tweede bezoek van de districtsinspecteur aan de woning van appellante nog immer sprake was van een vlooienplaag en dat nog steeds grote hoeveelheden spullen in de kamers van de woning aanwezig waren die schoonmaken en ontsmetten onmogelijk maakten.
Gelet op de situatie waarin de honden zich bevonden en het feit dat appellante in die situatie, ondanks gemaakte afspraken, geen verbetering heeft gebracht, dient geconcludeerd te worden dat appellante door het onthouden van de nodige verzorging aan de honden de gezondheid en/of het welzijn van de dieren heeft benadeeld en in strijd heeft gehandeld met het bepaalde in de Gwwd. Hieruit volgt dat verweerder de bevoegdheid toekwam om handhavend op te treden.
5.4 Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of verweerder gelet op bijzondere omstandigheden in redelijkheid van deze bevoegdheid geen gebruik had mogen maken. Het College is hieromtrent van oordeel dat, gelet op de situatie waarin de honden zich bevonden, alsmede het feit dat de aan appellante gegunde termijn van twee weken om de situatie te verbeteren niet geleid heeft tot een daadwerkelijke verbetering van die situatie, niet viel te verwachten dat appellante haar overtredingen op korte termijn zouden staken, zodat verweerder terecht heeft geconstateerd dat geen concreet zicht op legalisatie bestond. Het College neemt op grond van de welzijnstoestand van de dieren, zoals deze naar voren komt uit de welzijnsverklaringen van 28 april 2009, aan dat de situatie dermate spoedeisend was dat terstond bestuursdwang kon worden toegepast. Verweerder heeft er van afgezien om appellante nog langer de tijd te geven om haar alsnog de gelegenheid te geven om iets aan de situatie te doen. Enerzijds omdat appellante in de haar gegunde termijn kennelijk niets heeft ondernomen en anderzijds omdat de verlenging van de termijn niet acceptabel was gezien de toestand van de dieren. Verweerder heeft hiermee niet in strijd gehandeld met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
5.5 Uit het voorgaande volgt dat verweerder bij het bestreden besluit terecht het besluit tot onmiddellijke toepassing van bestuursdwang heeft gehandhaafd. Het beroep is ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. E. Dijt en mr. S.K. Welbedacht, in tegenwoordigheid van mr. R. Hollestelle als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2010.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. R. Hollestelle