Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 07/614 en 08/399 14 oktober 2010
11237 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden
Uitspraak in de zaken van:
Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar, appellante,
gemachtigde: mr. R. van Rees, advocaat te Gouda,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. N. Alam, mr. B.M. Kleijs en drs. K. Polaris, allen werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellante heeft bij brieven van 16 augustus 2007 en 30 mei 2008, bij het College binnengekomen op dezelfde data, beroep ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van respectievelijk 6 juli 2007 en 21 april 2008. De beroepen zijn geregistreerd als respectievelijk AWB 07/614 en AWB 08/399. Bij deze besluiten heeft verweerder, voor zover hier van belang, de bezwaren van appellante gericht tegen heffingen op grond van de Regeling retributies VWA veterinaire en hygiënische aangelegenheden (hierna: de Regeling), ongegrond verklaard.
Bij brieven van 13 september 2007 en 30 juni 2008 heeft appellante de gronden van de beroepen ingediend.
Bij brieven van 14 november 2007 en 28 juli 2008 heeft verweerder verweer gevoerd.
Bij brief van 20 mei 2010 heeft verweerder nadere stukken overgelegd.
Op 1 juni 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen. Van de zijde van appellante is tevens verschenen T. de Vries, werkzaam bij appellante. Van de zijde van verweerder is tevens verschenen J.G.W. van Megen, werkzaam bij B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (hierna: KDS).
2. De grondslag van het geschil
2.1 Richtlijn 85/73/EEG van de Raad van 29 januari 1985 inzake de financiering van de keuringen en veterinaire controles zoals bedoeld in de Richtlijnen 89/662/EEG, 90/425/EEG, 90/675/EEG en 91/496/EEG (Pb L 32 van 5 februari 1985, blz. 14-15, hierna: de Richtlijn) luidde destijds, voor zover hier van belang, als volgt:
" Artikel 1
De Lid-Staten dragen overeenkomstig de voorschriften in bijlage A zorg voor de heffing van een communautaire retributie voor de kosten die verbonden zijn aan de keuringen en controles van de in de genoemde bijlage genoemde produkten (…)
Artikel 5
1. De communautaire retributies dekken de kosten die de bevoegde autoriteit moet maken, in verband met:
- de loonkosten en sociale premies voor de keuringsdienst,
- de administratiekosten in het kader van de uitvoering van de controles en keuringen,
eventueel met inbegrip van de kosten voor de na- en bijscholing van de inspecteurs
voor de uitvoering van de in de artikelen 1, 2 en 3 bedoelde controles en keuringen.
(…)
3. Onder het voorbehoud dat de geheven totale retributie per Lid-Staat niet meer bedraagt dan de werkelijk gemaakte keuringskosten, worden de Lid-Staten gemachtigd een bedrag te heffen dat hoger is dan het niveau van de communautaire retributies. "
Artikel 19, eerste lid, van de Regeling luidde in de periode waarop de aan appellante opgelegde heffingen zien, als volgt:
" Voor de post mortem keuringswerkzaamheden, bedoeld in sectie IV, hoofdstuk I, hoofdstuk II, hoofdstuk III en hoofdstuk IV, onderdeel B, van Bijlage I bij verordening (EG) nr. 854/2004, ter zake van runderen, kalveren, varkens, schapen, geiten en eenhoevige dieren, verricht door een officiële assistent in het kader van de uitvoering van het Convenant Roodvleeskeuring, is de aanbieder een retributie verschuldigd, bestaande uit een starttarief van € 45,33 en een bedrag van € 11,33 per kwartier dat aan de keuring door deze officiële assistent is besteed. "
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een slachterij, waar post mortem-keuringen worden uitgevoerd door officiële assistenten. De officiële assistenten zijn in dienst van KDS en worden ingezet voor de post mortem-keuringen op basis van een overeenkomst tussen KDS en verweerder, vertegenwoordigd door de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA), ter uitvoering van het Convenant Roodvleeskeuring.
- Bij de facturen die hier aan de orde zijn, zijn door VWA namens verweerder aan appellante retributieheffingen opgelegd vanwege de post mortem-keuringen op grond van de Regeling.
- Tegen deze heffingen, opgelegd in de periode 10 mei 2006 tot en met 13 december 2006, respectievelijk 28 december 2006 tot en met 10 maart 2008, heeft appellante telkens bezwaar gemaakt, waarna verweerder, nadat appellante de bezwaren op 1 november 2006 mondeling had toegelicht, de bestreden besluiten heeft genomen.
3. De standpunten van partijen
Bij de bestreden besluiten heeft verweerder, voor zover hier van belang, de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij onder meer op het standpunt gesteld dat de retributies die hij aan appellante heeft opgelegd niet hoger zijn dan de kosten voor de post mortem-keuringen. Tot die kosten behoren alle in verband met de post mortem-keuringen gemaakte kosten en niet alleen loonkosten van de ter plekke aanwezige medewerkers van VWA en KDS.
Appellante heeft zich in beroep gericht tegen de bestreden besluiten voor zover verweerder de bezwaren van appellante daarbij ongegrond heeft verklaard. De beroepen zien op de bij appellante op grond van de Regeling in rekening gebrachte kosten verbonden aan de keuringen die worden uitgevoerd door de officiële assistenten. Appellante bestrijdt de rechtmatigheid van de Regeling en heeft in dat verband het volgende aangevoerd. De werkzaamheden waarop de heffingen zien, zijn uitgevoerd op grond van een overeenkomst tussen VWA en KDS die ten onrechte tot stand is gekomen zonder dat een aanbestedingsprocedure is doorlopen. Verder heeft appellante aangevoerd dat in het kwartiertarief een opslag van
€ 2,50 is begrepen die is bedoeld om een weerstandsvermogen voor KDS op te bouwen. Volgens appellante behoort deze opslag niet tot de werkelijk gemaakte keuringskosten en is sprake van een vorm van (verboden) staatssteun.
4. De beoordeling van het geschil
4.1 Het College stelt voorop dat aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere algemeen verbindende regeling, dan wel indien met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve terughoudend toetsend, geoordeeld moet worden dat het voorschrift een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
4.2 Over het betoog van appellante dat de overeenkomst tussen VWA en KDS ten onrechte tot stand is gekomen, zonder dat een aanbestedingsprocedure heeft plaatsgevonden, overweegt het College als volgt. Daargelaten of bij de totstandkoming van die overeenkomst al dan niet is gehandeld in strijd met de geldende Europese aanbestedingsregels, valt niet in te zien dat zodanige strijd de onverbindendheid van de Regeling tot gevolg zou kunnen hebben. Het College merkt hierbij op dat de grondslag van de in rekening gebrachte kosten voor de door KDS - in opdracht van verweerder, in het bijzonder VWA - uitgevoerde post mortem-keuringen ligt in de Regeling en niet in de overeenkomst die VWA met KDS heeft gesloten. De mogelijke (procedurele) gebreken die kleven aan de totstandkoming van de overeenkomst - wat daar ook van zij - laten de verplichting van verweerder op grond van de Richtlijn tot het heffen van retributie voor de verrichte keuringen onverlet. Deze beroepsgrond van appellante slaagt niet.
4.3 Over de stelling van appellante dat de opslag van € 2,50 voor de opbouw van een weerstandsvermogen in strijd is met artikel 5, derde lid, Richtlijn, overweegt het College het volgende.
Blijkens het verhandelde ter zitting is in het kwartiertarief niet een duidelijk afsplitsbaar, geoormerkt bedrag aan opslag begrepen. Wel is bij de vaststelling van de hoogte van de tarieven beoogd voor KDS een weerstandsvermogen op te bouwen. Hoewel een exact bedrag niet kon worden genoemd, heeft verweerder naar het oordeel van het College ter zitting wel aannemelijk gemaakt dat het onderdeel van de heffing vanwege die opbouw in ieder geval beduidend lager is dan
€ 2,50. Verweerder heeft betoogd dat met het weerstandsvermogen wordt beoogd te verzekeren dat ook ingeval van onverwachte omstandigheden zoals uitbraak van dierziekten waardoor tijdelijk niet geslacht kan worden er voldoende middelen aanwezig zijn om de kosten van het personeel te kunnen blijven doorbetalen en aldus het personeel te kunnen behouden. Daarnaast kan het weerstandsvermogen ook worden aangewend voor opleiding van personeel. Volgens verweerder behoren deze kosten tot de in artikel 5, eerste lid, Richtlijn bedoelde kosten. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar een uitspraak van de rechtbank 's Hertogenbosch (uitspraak van 2 december 1996, nrs. AWB 94/7743 WET, AWB 95/1408 WET en AWB 95/1409 WET, niet gepubliceerd) en heeft zich op het standpunt gesteld dat onder keuringskosten ook verstaan dienen te worden kosten voor personeel dat niet actief een bijdrage levert aan de keuring.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen reden voor het oordeel dat het onderdeel van de heffing dat bedoeld is als opbouw van een weerstandsvermogen niet als personeelskosten en daarmee als werkelijk gemaakte keuringskosten kan worden aangemerkt. Het standpunt van appellante dat tot de werkelijk gemaakte keuringskosten alleen behoren de kosten die zijn verbonden aan de inzet van de officiële assistenten aan de slachtband, miskent dat onder kosten in de zin van de Richtlijn niet alleen de kosten van de uitgevoerde keuringen dienen te worden begrepen, maar ook de kosten die worden gemaakt om de uitvoering van die keuringen mogelijk te maken. Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat voor de opbouw van het weerstandsvermogen een hoger bedrag dan nodig is opgenomen in het vastgestelde kwartiertarief. Het College ziet in het betoog van appellante dan ook geen reden voor het oordeel dat de Regeling op dit punt in strijd met de Richtlijn is.
4.4 Over het betoog van appellante dat de opslag een vorm van staatssteun zou zijn, overweegt het College dat eerst van staatssteun sprake kan zijn, indien de betalingen die KDS ontvangt haar een voordeel bieden, bijvoorbeeld doordat deze betalingen hoger zijn dan de gemaakte kosten. In hetgeen appellante in dat verband heeft aangevoerd, is het College echter niet gebleken dat KDS een dergelijk voordeel wordt gegeven. Dat met de vaststelling van het kwartiertarief mede wordt beoogd om KDS in de gelegenheid te stellen een weerstandsvermogen op te bouwen, betekent niet dat daarmee sprake is van staatssteun, nu dat weerstandsvermogen is bedoeld om de keuringen mogelijk te maken. Verweerder heeft voorts gesteld - en door appellante is niet bestreden - dat de werkelijke kosten van de roodvleeskeuringen voor de VWA hoger zijn dan de geheven totale retributies. Reeds hierom ziet het College onvoldoende grond voor het oordeel dat met de Regeling aan KDS staatssteun wordt toegekend en dat de Regeling om die reden onverbindend is.
4.5 Gezien het voorgaande leidt hetgeen appellante heeft aangevoerd het College met inachtneming van het hiervoor in overweging 4.1 geformuleerde criterium niet tot het oordeel dat aan de Regeling verbindende kracht moet worden ontzegd. De beroepen dienen dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
5. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. M.B.L. van der Weele als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2010.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. M.B.L. van der Weele