Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/467 t/m 09/475 11 maart 2011
4299 Heffing
Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector
Uitspraak in de zaak van:
Compaxo Vlees Zevenaar B.V., te Zevenaar, appellante,
gemachtigde: mr. R. van Rees, advocaat te Gouda,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brieven van 26 maart 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen negen besluiten van verweerder van 17 februari 2009.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren die appellante heeft gemaakt tegen de haar op grond van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2007 (hierna: Heffingsverordening 2007) opgelegde heffingen over het jaar 2007 en de op grond van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2006 (hierna: Heffingsverordening 2006) opgelegde naheffing over het jaar 2006.
Bij brief van 8 mei 2009 heeft appellante haar beroepen aangevuld. Bij brief van 8 juli 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend, alsmede de op de zaken betrekking hebbende stukken.
Op 28 januari 2011 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante haar gemachtigde en de heer A zijn verschenen. Namens verweerder zijn verschenen gemachtigde, mr. B en mr. C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG) is onder meer het volgende bepaald:
?Artikel 87
1. Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(...)
Artikel 88
(...)
3. De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht (...). Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar Pro is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
(…)?
Met ingang van 1 december 2009 (inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon) zijn voormelde artikelen hernummerd tot de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).
De Wet op de bedrijfsorganisatie (hierna: Wbo) luidde ten tijde en voor zover hier van belang als volgt:
?Artikel 71
De bedrijfslichamen hebben tot taak een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
(…)
Artikel 93
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die krachtens het tweede lid door dat lichaam geregeld of nader geregeld kunnen worden.
2. Een bedrijfslichaam is, met inachtneming van de bij het instellingsbesluit terzake gestelde regels, bevoegd tot de regeling of nadere regeling van een of meer der volgende onderwerpen of onderdelen daarvan, voorzover
- die onderwerpen of onderdelen niet bij het instellingsbesluit aan die bevoegdheid zijn ontrokken en
- de regeling daarvan niet bij of krachtens de wet uitsluitend aan anderen is overgelaten,
te weten:
(…)
d. de lonen en andere arbeidsvoorwaarden
(…)
g. fondsen en andere instellingen in het belang der bedrijfsgenoten
(…)
Artikel 126
1. Bedrijfslichamen kunnen bij verordening aan degenen, die de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, drijven, heffingen opleggen. Deze verordeningen worden jaarlijks vastgesteld.
2. Bovendien kunnen zij voor door het betrokken lichaam verrichte werkzaamheden bij verordening retributies heffen.
3. Het instellingsbesluit kan regelen stellen omtrent de op te leggen heffingen.
4. Verordeningen als bedoeld in het eerste lid behoeven tevens de goedkeuring van Onze betrokken Ministers, indien zij dienen ter afzonderlijke financiering van een specifiek, bij die verordening aangegeven doel. (…)?
Bij de Wet van 8 november 2007 tot wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie met betrekking tot ministeriële goedkeuring van besluiten van bedrijfslichamen (hierna: reparatiewet) is aan de Wbo een nieuw artikel 128a toegevoegd, luidend als volgt:
?1. Verordeningen of besluiten van bedrijfslichamen die op of na 1 juli 1999 maar voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit artikel op grond van artikel (…) 126, vierde lid, zijn goedgekeurd door Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onze Minister van Economische Zaken of Onze Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, maar niet door Onze genoemde Ministers gezamenlijk dan wel door een of twee van hen mede namens de anderen, zijn in afwijking van artikel (…) 126, vierde lid, zoals deze artikelen luidden voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit artikel, niet onverbindend op de enkele grond dat niet al Onze genoemde Ministers bij de goedkeuring zijn betrokken geweest.
(…)?
Blijkens het bepaalde in artikel II, tweede lid, van de reparatiewet werkt genoemd artikel 128a terug tot en met 1 juli 1999.
Het Instellingsbesluit Productschap Vee en Vlees (hierna: Instellingsbesluit) bepaalt, voor zover hier van belang:
?Artikel 10
Het productschap is bevoegd tot regeling of nadere regeling van de in artikel 93, tweede lid, van de wet vermelde voorwerpen of onderdelen daarvan, met uitzondering van onderdeel d: de lonen en andere arbeidsvoorwaarden.?
De Verordening fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 (hierna: Fondsverordening) bepaalt, voor zover van belang:
?Artikel 2
1. Er is een Fonds Voedselveiligheid vee- en vleessector. (…)
Artikel 3
De baten van het fonds bestaan uit:
a. de opbrengsten van de heffingen uit hoofde van de Verordening bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector (PVV) 2005 alsmede voor de jaren 2006 tot en met 2010 vast te stellen Verordeningen bestemmingsheffing fonds voedselveiligheid vee- en vleessector, verminderd met de inningskosten daarvan,
b. gelden door de Europese gemeenschappen en de Rijksoverheid beschikbaar gesteld ter verwezenlijking van het in artikel 4 bepaalde Pro doel.
Artikel 4
Het fonds heeft ten doel bij te dragen in de financiering van onderzoeksprojecten en initiatieven gericht op de verbetering en verdere ontwikkeling van voedselveiligheidsgaranties, waaronder de verbetering van hygiëne en arbeidsomstandigheden, het introduceren van effectieve en efficiënte keuringsmethodieken, infrastructuren en kennisstructuren in de Nederlandse vee- en vleessector.
(…)?
De Heffingsverordening 2007 bepaalt, voor zover van belang:
?Artikel 2
1. De ondernemer, die in het jaar 2007 één of meer dieren slacht of doet slachten, is ten behoeve van het Fonds voedselveiligheid vee- en vleessector over die dieren per dier en per diersoort een heffing verschuldigd. (…)
Artikel 5
(…)
2. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2007. Indien het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie waarin deze verordening wordt geplaatst, wordt uitgegeven na 1 januari 2007, dan treedt zij in werking op de tweede dag na de dag van publicatie en werkt zij terug tot en met 1 januari 2007.?
De Heffingsverordening 2006 bevat gelijkluidende bepalingen, met dien verstande dat die verordening het kalenderjaar 2006 betreft.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- De Heffingsverordening 2006 is goedgekeurd door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) op 21 december 2005.
De Heffingsverordening 2007 is goedgekeurd door de Minister van LNV op 19 februari 2007.
- Bij besluiten van 24 mei, 21 juni, 19 juli, 16 augustus, 13 september, 18 oktober en 9 november 2007 en 10 januari 2008 heeft verweerder heffingen over 2007 opgelegd.
- Bij besluit van 7 juni 2007 heeft verweerder een naheffing over 2006 opgelegd.
- Appellante heeft telkens tijdig bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard, met overneming van de door de Externe bezwaarschriftencommissie Productschap Vee en Vlees (hierna: bezwaarschriftencommissie) op 16 februari 2009 uitgebrachte adviezen. In het advies verwijst de bezwaarschriftencommissie naar de eerdere adviezen, die betrekking hadden op de heffingen uit 2006, en de uitspraak van het College in AWB 08/15 en 08/16, van 14 januari 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BH2632).
3.2 Verweerder heeft voorts in aanvulling op zijn besluiten, voor zover van belang en samengevat weergegeven, het volgende verweer gevoerd. De stelling dat de heffingen onbevoegdelijk zouden zijn vastgesteld en hun doel te buiten gaan, faalt. Op grond van artikel 93, tweede lid, onder g, Wbo heeft verweerder kunnen besluiten tot het instellen van een fonds. Bovendien betreft het een aangelegenheid die verband hield met in artikel 93, tweede lid, onder b en c, genoemde onderwerpen. De bevoegdheid om bij verordening een heffing op te leggen kon verweerder ontlenen aan artikel 126 Wbo Pro in combinatie met het Instellingsbesluit. Verweerder heeft hierbij een ruime bevoegdheid, die enkel wordt begrensd door algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het doel dat met de heffing wordt beoogd hoeft niet letterlijk in het Instellingsbesluit te zijn vermeld.
3.2.1 De stelling dat verweerder niet bevoegd is tot het regelen van onderwerpen aangaande lonen kan appellante niet baten. De Fondsverordening is niet gebaseerd op artikel 93, tweede lid, onder d, Wbo. De omstandigheid dat de transitiekosten waaraan de sector een bijdrage heeft geleverd mede de kosten van een sociaal plan omvatte, betekent niet dat de heffing specifiek daarop betrekking heeft. De heffing dient een ander doel, namelijk het bijeen brengen van de bijdrage van de sector aan de transitiekosten.
3.2.2 Overeenkomstig artikel 71 Wbo Pro heeft verweerder, in tegenstelling tot wat appellante beweert, het gemeenschappelijk belang van de onderneming behartigd. Het gemeenschappelijk belang van de ondernemingen is gediend aangezien een structurele matiging van de tarieven voor roodvleeskeuringen, door middel van de bevordering van de effectiviteit en efficiëntie van de keuringen, is beoogd. Voort is van belang dat het voordeel voor de slachterijen ook doorloopt na de periode waarin de heffingen zijn opgelegd.
3.3 Het standpunt dat de onderhavige Heffingsverordeningen niet door enige minister zijn ondertekend is feitelijk onjuist. Bij beschikkingen van 21 december 2005 en 19 februari 2007 zijn de Heffingsverordening 2006 respectievelijk 2007 goedgekeurd door de Minister van LNV. De Heffingsverordeningen zijn op grond van artikel 128a Wbo niet onverbindend enkel vanwege het feit dat niet alle betrokken Ministers de verordening hebben goedgekeurd. De omstandigheid dat het jaar waarop de heffingen deels al zou zijn verlopen, doet aan het beoogde doel van artikel 128a Wbo ook niet af.
3.4 Met betrekking tot het standpunt van appellante dat sprake is van staatssteun omdat de heffingen de markt verstoren is verweerder van mening dat daar geen sprake van is, nu er geen 'van de overheid afkomstig voordeel' is. Het staatssteunregime kent niet de figuur van 'negatieve staatssteun'.
Als al sprake zou zijn van een aan de slachterijen verstrekt voordeel – de voordelen die de slachterijen genieten als gevolg van de reorganisatie – dan is dit voordeel afkomstig van de Staat en niet van het Productschap. Overigens is geen sprake van een selectieve begunstiging van ondernemingen. Het gaat om een efficiencyslag die de overheid maakt. Het steunregime dwingt er niet toe om iedere efficiencyslag als steunmaatregel aan te melden.
3.4.1 Dat er aan de B.V. Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (hierna: KDS) staatssteun zou worden verleend omdat er een opslag zou zijn verwerkt in het keuringstarief, kan niet aan verweerder worden toegerekend. Het Productschap speelt hier geen enkele rol in. Verweerder maakt enkel geld over aan de staat, niet aan KDS. Dat verweerder partij was bij het Convenant organisatie roodvleeskeuring (post mortem) in Nederland (hierna: Convenant) doet daar niet aan af: in artikel 3, vierde lid, van het Convenant is bepaald dat er over de hoogte en berekeningswijze van tarieven nog afspraken worden gemaakt tussen KDS en de overheid. Het Productschap staat daarbuiten. De ondertekening van het Convenant door verweerder heeft niet tot gevolg dat ieder handelen van een der partijen aan verweerder zou kunnen of moeten worden toegerekend.
3.4.2 Een heffing als de onderhavige kan alleen door het verbod van artikel 88, derde lid, EG (thans: artikel 108, derde lid, VWEU) worden getroffen als deze een integrerend onderdeel uitmaakt van de steunmaatregel. Daarvan is enkel sprake als er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de steun. Dat doet zich hier niet voor, zoals ook al eerder door het College is geoordeeld. De heffing vormt dan ook geen onderdeel van verboden staatssteun.
3.5 De stelling dat de werkzaamheden die KDS verricht, hadden moeten worden aanbesteed, kan niet leiden tot onverbindendheid van de litigieuze verordeningen. Los van de vraag of hier sprake is van een aanbestedingsplichtige opdracht kan verweerder volstaan met de vaststelling dat verweerder niet het overheidsorgaan is dat deze activiteiten aan KDS heeft opgedragen. Het Convenant kan niet worden beschouwd als een opdracht aan KDS. De betrokkenheid van verweerder bij de hervorming van de vleeskeuring betekent niet dat verweerder daarmee de verantwoordelijkheid voor de vleeskeuringen en een eventueel daarmee gepaard gaande aanbestedingsplicht op zich heeft genomen.
3.6 De stelling dat enkel diegenen die zich daartoe bereid hebben verklaard een heffing dienen te betalen kan volgens verweerder niet slagen. De stelling dat appellante geen lid is van de Centrale Organisatie voor de Vleessector (hierna: COV) kan haar ook niet baten. De wettelijke basis voor de heffingsbevoegdheid is niet het Convenant, maar de Fonds- en Heffingsverordeningen die verweerder op grond van eigen bevoegdheden heeft vastgesteld. Het ten grondslag leggen van een privaatrechtelijk convenant kan niet tot onverbindendheid van de verordeningen leiden.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Appellante stelt zich op het standpunt dat de bestreden besluiten vernietigd dienen te worden. Zij voert hiertoe, voor zover van belang en samengevat weergegeven, het volgende aan.
Verweerder heeft bij de vaststelling van de onderhavige Heffingsverordeningen zijn bevoegdheid overschreden. Zo is er gehandeld in strijd met artikel 71 van Pro de Wbo; deze verordeningen passen immers niet in de taak tot bevordering van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen waarvoor verweerder is ingesteld. Het mag dan zijn dat de keuring in het algemeen belang is, maar het gaat niet om de bevordering van het algemeen belang, maar om de bevordering van de bedrijfsuitoefening. En van dat laatste is hier geen sprake. De keuring is een onderdeel, taak en werkzaamheid van de sector Overheid, niet van de slachtsector. Bevordering van die keuring is dus ook geen onderwerp voor een PVV-Verordening. Verder zijn de Heffingsverordeningen in strijd met artikel 4 van Pro de Fondsverordening; de heffing heeft helemaal niets te maken met de infrastructuren in de sector aangezien de wijziging, de transitie en de kosten daarvan uitsluitend de infrastructuur in de sector Overheid betreffen. Er is nog een reden waarom het Productschap dit onderwerp niet in een verordening mag regelen. Die reden is te vinden in artikel 10 van Pro het Instellingsbesluit. Het gaat hier om kosten van afvloeiing en personeel en dus om een categorie van ?andere arbeidsvoorwaarden?. Deze categorie is in artikel 10 van Pro het Instellingsbesluit uitgezonderd.
4.2 De Heffingsverordening is slechts goedgekeurd door één minister. Op grond van artikel 126 Wbo Pro is echter goedkeuring van meerdere ministers nodig. De reparatiewet, waarbij artikel 128a is toegevoegd aan de Wbo heeft in deze zaak geen gevolg omdat de reparatiewet van latere datum is dan de onderhavige verordening.
4.3 Met betrekking tot de opgelegde heffingen betoogt appellante dat goedkeuring van de Europese Commissie noodzakelijk was, aangezien sprake is van staatssteun, omdat de overheid of met de overheid gelijk te stellen rechtspersonen de markt verstoren door middel van het opleggen van heffingen. Nederlandse slachters worden met extra kosten opgezadeld en komen zo in een slechtere positie dan slachters elders in de Europese Unie. Dit is 'negatieve staatssteun'.
Er is € 18 miljoen vergaard voor de Staat. Dit geld werd gebruikt voor een reorganisatie van de keuringen, waardoor die keuringen voor de slachterijen goedkoper werden en ook dat is aan te merken als staatssteun.
Daarnaast rekent KDS een opslag van € 2,50 per kwartier boven op de heffingstarieven. Deze opslag vindt plaats om winst of eigen vermogen op te bouwen. Verweerder is hiervan op de hoogte. Deze opslag is voor KDS een niet onaanzienlijke verrijking en moet dan ook worden aangemerkt als staatssteun. Het argument dat verweerder hier buiten staat, snijdt geen hout omdat verweerder partij is bij het Convenant.
4.4 Bij de vaststelling van de opdracht voor keuringswerkzaamheden aan KDS zijn de Europese aanbestedingsregels niet in acht genomen. KDS heeft de opdracht namelijk gekregen middels onderhandse contracten. Het argument van verweerder dat zij hier buiten staat, snijdt geen hout: verweerder is immers partij bij het Convenant, waarop de uitbesteding aan KDS is gestoeld.
4.5 Verweerder heeft aangegeven dat sprake is van een vrijwillige bijdrage in de transitiekosten. Appellante heeft zich echter nooit bereid verklaard tot de bijdrage en is ook geen lid van de COV. Appellante is dus niet gebonden aan het Convenant. Deze privaatrechtelijke overeenkomst kan tevens geen grondslag zijn voor het maken van een verordening en het opleggen van heffingen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Inleidende overwegingen
Roodvlees- of bandkeuringen zijn keuringen van roodvlees na de slacht, uitgevoerd vanuit het oogpunt van voedselveiligheid. Tot 1 januari 2006 waren deze keuringen ondergebracht bij keuringsartsen van de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA). De keuringen zijn per 1 januari 2006 ondergebracht bij een privaatrechtelijke rechtspersoon, de KDS. Over de voorwaarden van deze reorganisatie en de omslag van de transitiekosten die deze operatie met zich bracht, is op 4 juni 2004 het Convenant gesloten. Het Convenant werd gesloten tussen de directeuren-generaal van het Ministerie van LNV, het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) en de VWA, handelend als vertegenwoordigers van de Staat respectievelijk van de VWA, alsmede de voorzitter van verweerder, handelend als vertegenwoordiger van verweerder en de voorzitter van de COV, handelend als vertegenwoordiger van de COV en de daarbij aangesloten slachterijen. Afgesproken is dat slachterijen een financiële bijdrage van in totaal € 18 miljoen leveren en dat het Productschap daartoe op basis van de Wbo met ingang van 1 januari 2005 een bestemmingsheffing zal vaststellen. Die bestemmingsheffingen vloeien in een Fonds Voedselveiligheid Vee- en Vleessector waaruit het Productschap de bijdrage zal voldoen.
Deze bestemmingsheffing is neergelegd in de Heffingsverordening. Deze verordening is telkens voor een jaar vastgesteld vanaf 2005 tot en met 2008. Over het jaar 2005 is het tarief op € 0,- gesteld. Met heffingen over 2006 en 2007 is het Fonds Voedselveiligheid gevuld en is de bijdrage in twee gedeelten voldaan. De verordening over het jaar 2008 zal worden ingetrokken, nu de bijdrage bijeen is gebracht.
In het onderhavige geval betreft het geschil de heffingen die zijn opgelegd op grond van de Heffingsverordening 2006 en 2007.
5.2 Verordenende bevoegdheid van het Productschap
5.2.1 Met betrekking tot de stelling dat verweerder de bevoegdheid om bij verordening heffingen als de onderhavige op te leggen te buiten is gegaan, overweegt het College het volgende.
Ingevolge de artikelen 71 en 126 Wbo kunnen bedrijfslichamen, in het kader van hun taak tot de bevordering van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening door de aangesloten ondernemingen en de behartiging van het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen, bij verordening heffingen opleggen. Het College is van oordeel dat het opleggen van de onderhavige heffingen strekt tot de bevordering van een het algemeen belang dienende bedrijfsuitoefening van de ondernemingen. De heffingen dienden er namelijk toe om door middel van een eenmalige financiële bijdrage in de transitiekosten bij te dragen aan een reorganisatie van de roodvleeskeuring, ter verbetering van de effectiviteit en de efficiëntie van de keuringen. De keuringen vormen een essentieel onderdeel van het productieproces van slachters als appellante. Een efficiënte en effectieve keuring is dan ook van belang voor de bedrijfsuitoefening, zoals door appellante ter zitting is erkend. Daaraan doet niet af dat de keuring van vlees een taak van de rijksoverheid is en het productschap dus geen enkele zeggenschap heeft over de inhoud van de regels die gelden voor de wijze waarop de keuringen worden uitgevoerd.
5.2.2 Tevens kan het opleggen van de onderhavige heffingen aan de slachterijen in het gemeenschappelijk belang van deze ondernemingen en de daarbij betrokken personen worden geacht, nu met die reorganisatie tevens een structurele matiging van de keuringstarieven werd beoogd en de COV - die in dit verband als een representatieve organisatie heeft te gelden - daarmee heeft ingestemd. Dat niet alle slachterijen zijn aangesloten bij de COV doet hier niet aan af.
5.2.3 Het betoog van appellante dat de heffingen niet stroken met het doel van artikel 4 van Pro de Fondsverordening omdat geen sprake is van de introductie van effectieve en efficiënte infrastructuren, slaagt niet. De opbrengsten van de heffingen hadden als doel het leveren van een bijdrage aan de introductie van effectieve en efficiënte infrastructuren in de sector, zoals onder meer blijkt uit de paragrafen 7 en 10 van het Convenant. Daarmee valt de oplegging ervan binnen de doelstelling van de Fondsverordening. De stelling dat daarvan geen sprake kan zijn nu de introductie van die vernieuwde infrastructuren voor appellante financieel helemaal niets hebben opgeleverd, ziet er aan voorbij dat het hier niet zozeer gaat om de vraag of appellante financieel baat heeft gehad, maar de vraag of sprake is van het introduceren van effectieve en efficiënte infrastructuren in de Nederlandse vee- en vleessector mede met het oog op een structurele matiging van de keuringskosten sectorbreed.
5.3 Goedkeuring betrokken Minister(s)
Het College verwerpt het betoog van appellante dat de Heffingsverordening onverbindend is, omdat – in strijd met artikel 126, vierde lid, Wbo – niet alle betrokken ministers bij de goedkeuring daarvan betrokken zouden zijn geweest.
Op grond van het bij de reparatiewet in de Wbo ingevoegde artikel 128a is de Heffingsverordening immers niet onverbindend op de enkele grond dat niet ?al Onze genoemde Ministers? bij de goedkeuring daarvan betrokken zijn geweest. Het College verwijst in dit verband naar zijn beschikking in de zaak AWB 05/326 e.a. van 4 juni 2008 (www.rechtspraak.nl, LJN: BD4081). Dat de reparatiewet van later datum is dan de onderhavige verordeningen doet hier niet aan af, nu bij deze reparatiewet is bepaald dat zij terugwerkt.
5.4 Verboden steunmaatregelen
5.4.1 Het betoog dat sprake is van verboden steunmaatregelen valt uiteen in drie onderdelen.
Het eerste onderdeel betreft de stelling dat sprake is van verboden negatieve staatsteun. Het tweede onderdeel betreft de stelling dat aan KDS verboden staatsteun wordt verleend omdat haar een opslag wordt gegeven teneinde een vermogen op te bouwen. Het derde onderdeel betreft de stelling dat de structurele matiging van de keuringskosten een voordeel opleveren voor de slachterijen, hetgeen kan worden aangemerkt als een verboden steunmaatregel.
5.4.2 Vooropgesteld moet worden dat een heffing als de onderhavige alleen door het verbod van artikel 88, derde lid, EG (thans: artikel 108, derde lid, VWEU) wordt getroffen als deze een geïntegreerd onderdeel uitmaakt van een steunmaatregel. Daarvan is sprake als er krachtens de relevante nationale regeling noodzakelijkerwijs een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de steunmaatregel, in die zin dat de opbrengst van de heffing noodzakelijkerwijs voor de financiering van de steun wordt bestemd (arrest van het Hof van Justitie van 13 januari 2005 (Streekgewest Westelijke Noord-Brabant, C-174/02). Allereerst zal derhalve moeten worden beoordeeld of sprake is van een steunmaatregel en, indien dat het geval is, vervolgens of er een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de steunmaatregel.
5.4.3 Vooropgesteld moet worden dat van een steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG Pro (thans: artikel 107 VWEU Pro) sprake is als aan de volgende cumulatieve criteria is voldaan. In de eerste plaats moet het gaan om een steunmaatregel van de staat of om een met staatsmiddelen bekostigde maatregel. In de tweede plaats moet de steunmaatregel van de staat de handel tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet de steun kunnen worden beschouwd als een aan de begunstigde onderneming toegekend voordeel. In de vierde plaats dient dat voordeel de mededinging te vervalsen of dreigen te vervalsen. Zie hiervoor het arrest van het Hof van Justitie van 27 november 2003, Enirisorse SpA, C-34/01 tot en met C-38/01. Verder wordt in die uitspraak in herinnering geroepen dat als steun wordt beschouwd: maatregelen die, in welke vorm ook, ondernemingen rechtstreeks of indirect kunnen bevoordelen, of die als een economisch voordeel moeten worden beschouwd dat de begunstigde onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.
5.4.4 In het geval dat kosten van de Staat worden vergoed door ondernemingen – zoals in het onderhavige geval - is van dergelijke steunmaatregel geen sprake, nu dit geen voordeel betreft afkomstig van de Staat of met staatsmiddelen bekostigd. De stelling van appellante dat de heffingen een vorm van verboden – 'negatieve' – staatssteun vormen, omdat het opleggen daarvan leidt tot een concurrentieverstoring, kan evenmin slagen. Nu met het opleggen van de heffingen geen voordeel wordt verschaft aan de ondernemingen, kan reeds hierom geen sprake zijn van een steunmaatregel. Het eerste onderdeel van het betoog over verboden steunmaatregelen faalt dan ook.
5.4.5 Voor wat betreft de stelling dat de opslag van € 2,50 op het tarief dat de keuringsmedewerkers van KDS hanteren, een steunmaatregel voor KDS vormt, omdat KDS daardoor meer inkomsten verwerft, herhaalt het College hetgeen zij eerder in de uitspraak van 14 oktober 2010 in de zaak AWB 07/614 en 08/399 (www.rechtspraak.nl, LJN: BO2556), heeft overwogen: Er kan eerst van een steunmaatregel sprake zijn indien de betalingen die KDS ontvangt haar een economisch voordeel bieden, bijvoorbeeld doordat deze betalingen hoger zijn de gemaakte kosten. Uit hetgeen appellante in dat verband in die procedure aanvoerde, bleek niet dat KDS een dergelijk voordeel wordt gegeven. Dat met de vaststelling van het kwartiertarief mede wordt beoogd om KDS in de gelegenheid te stellen een weerstandsvermogen op te bouwen maakt dat niet anders, nu dat weerstandsvermogen is bedoeld om de keuringen mogelijk te maken.
Hetgeen appellante in de onderhavige zaak heeft aangevoerd wijkt in juridisch relevant opzicht niet af van hetgeen op dit punt is aangevoerd in de zaak die heeft geleid tot voormelde uitspraak. Er bestaat dan ook geen aanleiding om op dit punt anders te oordelen dan in genoemde uitspraak. Ook het tweede onderdeel van het betoog is dus tevergeefs voorgesteld.
Maar ook als de opslag wel zou moeten worden aangemerkt als steunmaatregel, faalt dit onderdeel van het betoog. Zoals in 5.4.2 is overwogen, is slechts sprake van een verboden steunmaatregel indien een dwingend bestemmingsverband bestaat tussen de heffing en de opslag. Zoals het College ook al eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van het College van 14 januari 2009 in de zaak AWB 08/15 en 08/16 (www.rechtspraak.nl, LJN: BH2632), is de heffing uitsluitend bedoeld voor de vergoeding van de transitiekosten en niet voor de financiering van vermogensopbouw door KDS door middel van de opslag, zodat geen sprake is van een (dwingend) bestemmingsverband tussen heffing en steun.
5.4.6 Appellante heeft in dit verband ten slotte gesteld dat de structurele matiging van de keuringskosten een voordeel voor de slachterijen oplevert en derhalve als steunmaatregel moet worden aangemerkt. Zoals reeds is overwogen in de uitspraak van het College van 14 januari 2009 in de zaak AWB 08/44 e.a. (www.rechtspraak.nl, LJN: BH0994) moet vooropgesteld worden dat alleen de voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen worden bekostigd, te beschouwen zijn als steunmaatregel. In het onderhavige geval leveren de lagere keuringskosten die naar verwachting zullen volgen op de modernisering van de feitelijke organisatie van de keuringen uiteindelijk een voordeel op voor de slachterijsector. De vraag rijst of dit voordeel geacht moet worden met staatsmiddelen te zijn bekostigd. Het College beantwoordt die vraag ontkennend. De kosten die (deels) met staatsmiddelen zijn bekostigd zijn de kosten van bijzondere voorzieningen voor de juridische en personeelsmatige adequate overgang van keuringspersoneel van de VWA naar een privaatrechtelijke instantie. De voordelen die de betrokken ondernemers uiteindelijk zullen gaan hebben van de modernisering van de feitelijke organisatie van de vleeskeuringen staan naar het oordeel van het College niet in een zodanig verband met deze bijzondere voorzieningen dat gezegd kan worden dat die voordelen rechtstreeks of zijdelings worden bekostigd met staatsmiddelen. Van een steunmaatregel is dan ook geen sprake. Het derde onderdeel van het betoog over verboden staatssteun treft dan ook hetzelfde lot als de eerste twee onderdelen van het betoog.
5.5 Aanbesteding werkzaamheden KDS
Appellante heeft voorts betoogd dat de bestreden besluiten dienen te worden vernietigd omdat bij het verlenen van de opdracht tot het verrichten van keuringstaken aan KDS niet met inachtneming van de Europese aanbestedingsregels is gehandeld.
Dit betoog faalt reeds omdat verweerder niet de opdrachtgever van de keuringstaken aan KDS is en de eventuele strijd met Europese aanbestedingsregels op dit punt niet de onverbindendheid van de Heffingsverordening tot gevolg kan hebben. Zie hierover ook de uitspraak van het College van 14 januari 2009 in de zaak AWB 08/15 en 08/16 (www.rechtspraak.nl, LJN: BH2632).
5.6 Overige grond
Voor haar stelling dat het ten grondslag leggen van een privaatrechtelijk Convenant aan de Fondsverordening en de Heffingsverordening de heffing onrechtmatig zou maken, heeft appellante geen argument aangevoerd. Het College ziet ook overigens niet waarom dit zou leiden tot onverbindendheid.
5.7 De slotsom van voorgaande overwegingen is dat het beroep van appellante ongegrond moet worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond
Aldus gewezen door mr. M. Munsterman, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. M. van Duuren, in tegenwoordigheid van mr. J.A. de Koning als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2011.
w.g. M. Munsterman w.g. J.A. de Koning