Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/47 16 november 2010
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Infrastructuur en Milieu (voorheen: de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat), verweerder,
gemachtigde: mr. I.P.G.M. Rijken, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 28 december 2008, bij het College binnengekomen op 31 december 2008, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 november 2008.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen de intrekking van zijn vergunning tot het verrichten van taxivervoer, ongegrond verklaard.
Bij brief van 30 januari 2009 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Bij brief van 27 oktober 2010 heeft appellant zijn beroep nader toegelicht en bericht dat hij niet ter zitting zal verschijnen.
Op 4 november 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, alwaar de gemachtigde van verweerder is verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (Stb. 2000, 314, nadien gewijzigd en hierna: de Wet) bevatte ten tijde van belang onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 4
(...)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(...)
Artikel 5a
(...)
3. Vergunningbewijzen kunnen op aanvraag door Onze Minister worden verstrekt aan de vergunninghouder.
(...)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(...)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(...)
Artikel 99
1. Onze Minister kan een vergunning volgens bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen regels, wijzigen, schorsen of intrekken:
(...)
b. indien niet langer wordt voldaan aan een van de in artikel 9, eerste lid, bedoelde eisen, tenzij een ontheffing als bedoeld in het tweede lid van dat artikel is verleend;
(...)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (Stb. 2000, 563, nadien gewijzigd en hierna: het Besluit) was ten tijde van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 13
1. Van het voornemen tot ambtshalve wijziging, schorsing of intrekking van een vergunning doet Onze Minister mededeling aan de houder van de vergunning, waarna de houder van de vergunning ten minste vier weken in de gelegenheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen.
2. Onze Minister neemt een besluit over de voorgenomen wijziging, schorsing of intrekking van de vergunning binnen acht weken na afloop van de termijn, bedoeld in het eerste lid.
(...)
4. Indien Onze Minister besluit tot wijziging of intrekking van een vergunning, vermeldt hij in de beschikking de datum van ingang van de wijziging of de intrekking, die niet eerder mag liggen dan twaalf weken na verzending van de beschikking of zoveel later als de redelijke belangen van de vergunninghouder en van anderen die door wijziging of intrekking van de vergunning in hun belangen kunnen worden getroffen, vereisen.
(...)
Artikel 17
1. Vergunningbewijzen worden op aanvraag door Onze Minister verleend aan de vergunninghouder.
(...)
Artikel 19
1. Een vergunningbewijs is niet geldig vanaf het tijdstip waarop de vergunning is ingetrokken, gedurende de periode waarin de op het vergunningbewijs vermelde gegevens niet overeenstemmen met de feitelijke situatie en gedurende de periode waarin een vergunning is geschorst.
2. Met uitzondering van de periode waarin een vergunning is geschorst en met uitzondering van het geval dat de geldigheidstermijn, bedoeld in artikel 18, tweede lid, onderdeel d, is verlopen, levert de vervoerder binnen vier weken na het tijdstip, bedoeld in het eerste lid, het vergunningbewijs in bij Onze Minister.
Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
(...)"
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat «permanent» moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. «Daadwerkelijk» geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij
een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid,
maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant was ten tijde van belang eigenaar van de onderneming Taxi C.
- Bij beschikking van 16 november 2001 heeft verweerder appellant een vergunning voor het verrichten van taxivervoer voor onbepaalde tijd verleend. Hierbij is D als de vakbekwame procuratiehouder aangemerkt. Op 16 november 2001 heeft verweerder tevens appellant een vergunningbewijs taxivervoer verstrekt, geldig van 16 november 2001 tot en met 16 november 2006.
- Bij brief van 30 juni 2006 heeft verweerder aan appellant formulieren met betrekking tot de eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid toegezonden met het verzoek deze ingevuld en ondertekend vóór 31 juli 2006 te retourneren.
- Op 21 juli 2006 heeft verweerder het door D ingevulde en ondertekende formulier betreffende ‘Onderzoek Verklaring inbreng vakbekwaamheid’, versie februari 2006 (hierna: het formulier), voorzien van bijlagen, ontvangen.
- Bij brief van 31 januari 2007 heeft verweerder appellant bericht voornemens te zijn de vergunning tot het verrichten van taxivervoer in te trekken.
- Op 21 februari 2007 heeft verweerder de zienswijze van appellant ontvangen.
- Bij brief van 27 februari 2007 heeft ook E van F Administratie en Belastingen een zienswijze ingediend.
- Bij beschikking van 2 april 2007 heeft verweerder besloten de vergunning voor het verrichten van taxivervoer in te trekken met ingang van 2 juli 2007, dan wel, indien tegen dit besluit tijdig een bezwaarschrift wordt ingediend, zeven weken na de beslissing op dat bezwaarschrift.
- Tegen deze beschikking heeft appellant bij brief van 7 mei 2007 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder zijn standpunt, ingenomen in het primaire besluit, gehandhaafd en daartoe, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen. Hij kan er niet vanuit gaan dat vanwege het hem toegezonden (verlengde) vergunningbewijs taxivervoer de taxivergunning niet meer zou kunnen worden ingetrokken. Bij de afgifte van het vergunningbewijs op 14 november 2006 was de vergunning voor het verrichten van taxivervoer nog geldig, waardoor verweerder op grond van artikel 17, eerste lid, van het Besluit tot deze afgifte verplicht was. Dat er een nieuw vergunningbewijs is afgegeven betekent niet dat appellant erop kan vertrouwen dat de vergunning tot het verrichten van taxivervoer niet meer wordt ingetrokken.
Niet is gebleken dat de onderneming Taxi C aan de vereisten met betrekking tot de inbreng van vakbekwaamheid voldoet. De in het formulier opgegeven taken van D, te weten "kontroleren van werkboekje en rittenkaarten en rest van administratie en bemiddeling in aankopen" kunnen niet worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven. Er zijn voorts geen stukken overgelegd die de werkzaamheden van D onderbouwen.
In tegenstelling tot hetgeen in de procuratieovereenkomst is overeengekomen, wordt de vergoeding aan de procuratiehouder D niet per maand, maar per kwartaal betaald. Indien ervan wordt uitgegaan dat de procuratiehouder zes uur per week werkt dan levert dat het zeer geringe uurloon op van € 2,83. Er zijn voorts geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat D voor zijn diensten wordt betaald.
Uit de enkele aanwezigheid van D – volgens de opgave in het formulier zou hij zes uur per week werkzaamheden als vakbekwame leidinggevende persoon verrichten en wordt er twee à drie dagen per week overleg gevoerd – blijkt niet dat hij feitelijk en daadwerkelijk leiding geeft, dit kan namelijk ook een adviserende rol inhouden.
Voorts is de zienswijze niet door D ingediend, maar door het administratiekantoor F, en is het bezwaarschrift door appellant zelf ingediend. Dit zijn echter bij uitstek aspecten waarbij de procuratiehouder zijn vakbekwaamheid dient in te brengen.
Gelet op het voorgaande is geen sprake van permanent en daadwerkelijk leidinggeven in het taxibedrijf C door D als procuratiehouder. Derhalve wordt niet langer voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste van artikel 26 van het Besluit.
Het enkel niet tijdig beslissen heeft niet de consequentie dat daarmee de belanghebbende in het gelijk dient te worden gesteld. Appellant heeft bovendien geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op grond van artikel 6:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bezwaar te maken tegen het niet tijdig nemen van een besluit door een bestuursorgaan.
Met betrekking tot de stelling dat appellant aan zelfstudie doet blijkt uit navraag bij het Centraal Bureau Rijvaardigheid (CBR) op 12 november 2008 dat appellant zich (nog) niet heeft ingeschreven voor een examen om zelf de vakbekwaamheid te verkrijgen.
4. Het standpunt van appellant
Verweerder heeft niet binnen de in artikel 13, tweede lid, van het Besluit gestelde termijn van acht weken beslist. Met betrekking tot de termijnoverschrijding heeft verweerder appellant niet bericht dat sprake is van bijzondere omstandigheden.
Appellant wijst er verder op dat hij op 7 mei 2007 bezwaar heeft gemaakt, terwijl verweerder daarna, zonder op het bezwaarschrift te reageren, de taxivergunning vanaf 17 november 2007 jaarlijks heeft verlengd tot en met 17 november 2009. Er zijn voorts achttien maanden en elf dagen verstreken tussen het indienen van het bezwaarschrift en de bekendmaking van het bestreden besluit, terwijl in deze periode geen feiten en/of omstandigheden zijn gebleken op grond waarvan de taxivergunning noodzakelijkerwijs zou moeten worden ingetrokken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ter beantwoording van het College staat de vraag of verweerder de intrekking van de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer terecht heeft gehandhaafd. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
5.2 Het College stelt voorop dat appellant in beroep geen gronden heeft aangevoerd tegen het gemotiveerde standpunt van verweerder dat binnen appellants onderneming Taxi C niet langer wordt voldaan aan (de inbreng van) het vakbekwaamheidsvereiste van artikel 26 van het Besluit. Evenmin heeft appellant in beroep enig bewijs aangeleverd dat D ten tijde van belang permanent en daadwerkelijk leiding heeft gegeven aan deze onderneming.
5.3 De omstandigheid dat het ruim achttien maanden heeft geduurd voordat verweerder op het bezwaar heeft beslist kan naar het oordeel van het College niet ertoe leiden dat hij niet meer het aan de intrekking ten grondslag liggende vakbekwaamheidsvereiste mocht handhaven. Evenmin kan hieraan afdoen de overschrijding van de termijn van acht weken, zoals bepaald in artikel 13, tweede lid, van het Besluit.
Voor zover appellant een eerdere beslissing op zijn bezwaar had gewenst had hij de mogelijkheid om op de voet van artikel 6:2 Awb bezwaar te maken tegen het uitblijven van een beslissing. Die mogelijkheid heeft appellant echter niet benut.
5.4 De stelling van appellant dat verweerder, voordat hij heeft beslist op het bezwaar, de taxivergunning steeds jaarlijks heeft verlengd – tot en met 17 november 2009 – , begrijpt het College aldus dat appellant betoogt dat verweerder op grond van het vertrouwensbeginsel de vergunning niet meer mocht intrekken.
Dienaangaande stelt het College allereerst vast dat de aan de orde gestelde verlengingen geen betrekking hadden op de vergunning tot het verrichten van taxivervoer, maar op de afgifte van een vergunningbewijs taxivervoer. Voorts heeft verweerder in het dictum van het primaire besluit aan appellant kenbaar gemaakt de vergunning tot het verrichten van taxivervoer in te trekken dan wel, indien tegen dit besluit tijdig een bezwaarschrift wordt ingediend, daartoe over te gaan zeven weken na de beslissing op dat bezwaarschrift. Hiermee heeft verweerder invulling gegeven aan zijn bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 13, vierde lid, van het Besluit om in het besluit de ingangsdatum van de intrekking te bepalen op een latere datum dan twaalf weken na verzending van het besluit.
Het voorgaande betekent dat de aan appellant verleende vergunning tot het verrichten van taxivervoer geldig was tot zeven weken na de bekendmaking van het bestreden besluit op 18 november 2008, tot 7 januari 2009. Gelet hierop had het voor appellant duidelijk kunnen en behoren te zijn dat en waarom verweerder hem op grond van artikel 17, eerste lid, van het Besluit bij brief van 17 november 2007 respectievelijk 13 november 2008 een nieuw vergunningbewijs taxivervoer heeft verstrekt. Gelet op het voorgaande kan het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
5.5 Het voorgaande leidt het College tot de slotsom dat het beroep van appellant ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. E. Dijt en mr. W.A.J. van Lierop, in tegenwoordigheid van mr. S.D.M. Michael als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 november 2010.
w.g. B. Verwayen w.g. S.D.M. Michael