Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 09/432 8 december 2010
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
A, B en C, te D, appellanten,
gemachtigde: mr. P. Stehouwer, advocaat te Leeuwarden,
tegen
de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. D.L. Hoogenkamp, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 24 maart 2009, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 10 februari 2009.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de gedeeltelijke afwijzing van hun aanvraag om uitbetaling van bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (hierna: Regeling).
Bij brieven van 28 april en 27 augustus 2009 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij besluit van 28 augustus 2009 heeft verweerder, na heroverweging, het bezwaar van appellanten wederom ongegrond verklaard.
Bij brief van 23 september 2009 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 24 september 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verordening (EG) nr. 795/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
“ Artikel 25
Overdracht van toeslagrechten
1. Toeslagrechten mogen op elk moment van het jaar worden overgedragen.
2. De cedent stelt de bevoegde autoriteit van de lidstaat binnen een door de lidstaat te bepalen termijn in kennis van de overdracht.
3. Een lidstaat mag eisen dat de cedent de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de overdracht haar beslag zal krijgen, in kennis stelt van de overdracht binnen een door die lidstaat te bepalen termijn, maar niet vroeger dan zes weken vóór de overdracht en met inachtneming van de uiterste datum voor indiening van een aanvraag in het kader van de bedrijfstoeslagregeling. De overdracht vindt plaats zoals in de kennisgeving is vermeld, tenzij de bevoegde autoriteit bezwaar maakt tegen de overdracht en zij de cedent daarvan binnen de bovenbedoelde termijn in kennis stelt. De bevoegde autoriteit mag alleen bezwaar maken tegen een overdracht die niet in overeenstemming is met Verordening (EG) nr. 1782/2003 en met de onderhavige verordening.
4. Voor de toepassing van artikel 46, lid 2, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 wordt het door de landbouwer gebruikte percentage van de toeslagrechten berekend ten opzichte van het aantal in het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling aan hem toegewezen toeslagrechten met uitzondering van de samen met grond verkochte toeslagrechten en moet dit percentage gedurende één kalenderjaar zijn gebruikt.”
Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
“ Artikel 19
Verbetering van kennelijke fouten
Onverminderd de artikelen 11 tot en met 18, kan een steunaanvraag te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.”
De Regeling luidde ten tijde en voor zover hier van belang:
“ Artikel 22
1. Overdracht van toeslagrechten geschiedt met in achtneming van artikel 46 van Pro verordening 1782/2003 en de artikelen 25 tot en met 27 van verordening 795/2004.
2. Aanspraak op betaling op basis van overgedragen toeslagrechten kan slechts worden gemaakt indien de cedent DR overeenkomstig artikel 25 van Pro verordening 795/2004 zes weken voor de overdracht doch uiterlijk op 31 maart, in kennis heeft gesteld van de voorgenomen overdracht en DR geen bezwaar heeft gemaakt tegen de overdracht wegens strijdigheid met verordening 1782/2003 of verordening 795/2004.
3. In afwijking van het tweede lid kan aanspraak op betaling op basis van overgedragen toeslagrechten voor 2007 worden gemaakt indien de kennisgeving, bedoeld in het tweede lid, één week voor de overdracht doch uiterlijk op 8 mei 2007 geschiedt.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft op 22 januari 2007 een formulier “Overdragen toeslagrechten” ontvangen waarin melding is gemaakt van de overdracht aan appellanten van 9 gewone toeslagrechten. Vervolgens heeft verweerder appellanten bij een registratiebericht meegedeeld dat zij met ingang van 15 mei 2007 beschikken over 67,84 toeslagrechten.
- Verweerder heeft van appellanten op 27 april 2007 het formulier Gecombineerde opgave 2007 ontvangen. Hierin hebben appellanten 40 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 70.95 ha. Zij hebben aangegeven 35 van die percelen te willen gebruiken voor de uitbetaling van hun toeslagrechten. De percelen met de volgnummers 11, 24, 25, 28 en 36 worden in het Overzicht gewaspercelen niet gebruikt voor de uitbetaling.
- Bij besluit van 15 juli 2008 heeft verweerder aan appellanten bedrijfstoeslag toegekend ten bedrage van € 29.764,88, gebaseerd op een goedgekeurde oppervlakte van 59.90 ha.
- Hiertegen hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 10 februari 2009 genomen.
- Op 1 juli 2009 zijn appellanten alsnog terzake van hun bezwaarschrift gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder opnieuw op het bezwaar beslist.
3. Het bestreden besluit
Bij zijn besluit van 28 augustus 2009, voor zover thans nog bestreden, heeft verweerder het volgende overwogen en beslist.
Pas in hun bezwaarschrift van 18 augustus 2008 en dus na de uiterste wijzigingsdatum hebben appellanten aangegeven dat zij de percelen 11, 24, 25 en 28 in aanmerking willen laten komen voor uitbetaling van toeslagrechten. Van een kennelijke fout in de gecombineerde opgave is geen sprake, aangezien de aanvraag objectief gezien niet onlogisch of tegenstrijdig is ingevuld. Evenmin voldoet het wijzigingsverzoek aan de voorwaarden van artikel 15 juncto Pro 21 van Verordening (EG) nr. 796/2004.
Dat appellanten pas veel later een besluit hebben gekregen over de registratie van de 9 gekochte toeslagrechten en dat in het digitale dossier ten tijde van de verzamelaanvraag 2007 van de aankoop geen melding werd gemaakt, kan er niet toe leiden dat appellanten hun aanvraag alsnog kunnen wijzigen. Het indienen van een aanvraag wordt tot de verantwoordelijkheid van de landbouwer gerekend. Daarbij behoort het ook tot zijn verantwoordelijkheid om die aanvraag conform zijn bedoeling in te dienen en daarbij rekening te houden met (relevante) andere door hem ingediende aanvragen, zoals in casu de melding overdragen toeslagrechten. Dit betekent dat de percelen 11, 24, 25 en 28 niet alsnog kunnen worden meegenomen in de uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2007.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben, samenvattend weergegeven, betoogd dat het verweerder op grond van de Gecombineerde opgave en het Overzicht gewaspercelen aanstonds duidelijk had moeten zijn dat appellanten beoogden inkomenssteun aan te vragen voor alle aan hen toegekende toeslagrechten. Verweerder had appellanten daarom moeten toestaan hun aangifte te wijzigen. Het verzuim van appellanten had moeten worden aangemerkt als een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 in de zin van het werkdocument AGR 49533/2002. Dit klemt te meer nu deze kennelijke fout (mede) haar oorzaak vindt in het feit dat de op 22 januari 2007 aangemelde transactie drie maanden later nog niet op het overzicht van de toeslagrechten via “mijn dossier” was verwerkt. De Gecombineerde opgave is - digitaal - ingevuld door de accountant van appellanten. Deze is daarbij uitgegaan van het aantal toeslagrechten dat was vermeld in het digitale dossier.
Het besluit is bovendien in strijd met artikel 3:2 Algemene Pro wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verweerder had bij de voorbereiding van het besluit de bij hem aanwezige kennis omtrent het aantal toeslagrechten dienen te betrekken.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, Awb in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, Awb wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van verweerder van 28 augustus 2009. Appellanten hebben ter zitting te kennen gegeven geen belang meer te hebben bij een uitspraak op hun bezwaren tegen het besluit van 10 februari 2009.
5.2.1 Het College stelt voorop dat, gelet op de toepasselijke regels, wijziging van de aanvraag in het onderhavige geval alleen mogelijk is indien geoordeeld zou moeten worden dat de aanvraag een kennelijke fout bevat als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004. Met betrekking tot de aanwezigheid van een kennelijke fout overweegt het College, mede onder verwijzing naar zijn uitspraken van 2 oktober 2009 (www.rechtspraak.nl, LJN: BJ9418, BJ9420, BJ9441 en BJ9445), het volgende.
5.2.2 Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, wordt door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld.
In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen.
In Nederland wordt aan het bepaalde in artikel 12, eerste lid, onder c, en tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, waarin is bepaald dat in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld en dat op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moet worden, melding wordt gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten, geen gevolg gegeven. Naar het oordeel van het College mag een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidt dat uit de ingediende aanvraag niet valt af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager staan, geen nadelige gevolgen ondervinden. Daarom zal het College het hier te beslechten geschil beoordelen alsof er sprake is van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kan worden opgemaakt.
Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout vanuit gegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst beoordeelt, er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager kan beschikken.
5.3.3 Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van appellanten, die volgens de gegevens van verweerder over 67,84 gewone toeslagrechten met een waarde van in totaal € 35.440,28 beschikten, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden als zij slechts voor 59 gewone toeslagrechten om uitbetaling vragen en op het Overzicht gewaspercelen 36 percelen (met een totale oppervlakte van 59,90 ha) van hun 40 percelen (met een totale oppervlakte van 70,95 ha) voor uitbetaling hebben opgegeven. Het College merkt hierbij op dat hij, zoals in eerdere jurisprudentie is geoordeeld, verweerder in het algemeen kan volgen in de gedachte dat het een landbouwer vrij staat om hem moverende redenen geen steun aan te vragen en dat het niet aan verweerder is om zich in zijn motieven te verdiepen, zodat het niet of niet maximaal aanvragen van steun in beginsel niet als een kennelijke fout aangemerkt kan worden.
5.3.4 Appellanten hebben ongeveer 85% van de toeslagrechten verzilverd. Van de totaalwaarde van de toeslagrechten van € 35.440,28 (zonder modulatiekorting) hebben appellanten € 31.336,81 (zonder modulatiekorting) benut. Daarmee is het verschil tussen hetgeen appellanten hebben aangevraagd en hetgeen zij maximaal konden aanvragen niet zodanig groot dat dit bij een summier onderzoek van de aanvraag direct in het oog had moeten springen.
De trage verwerking door verweerder van de overdracht van de 9 door appellanten aangekochte toeslagrechten maakt niet dat sprake is van een gebrek aan samenhang in de aanvraag. Verweerder mocht er – ook als hij bij de beoordeling van de aanvraag kennis droeg van het aantal toeslagrechten waarover appellanten na de overdracht konden beschikken – van uit gaan dat appellanten wisten dat – gelet op het bepaalde in artikel 22 van Pro de Regeling – met ingang van 15 mei 2008 67,84 toeslagrechten op hun naam stonden. Het had bij onzekerheid hierover op de weg van appellanten gelegen om bij verweerder na te vragen of hun veronderstelling dat de totaalwaarde van hun toeslagrechten slechts 59 bedroeg en dat de overgedragen toeslagrechten nog niet op hun naam stonden, juist was.
5.3.5 Onder deze omstandigheden is er onvoldoende aanleiding de gegevens, opgenomen in de ingediende aanvraag, als onvoldoende samenhangend aan te merken in de zin van het werkdocument . Het feit dat niet alle percelen zijn gebruikt voor de uitbetaling levert in het onderhavige geval onvoldoende grond op voor de door appellant bepleite conclusie dat sprake is van een kennelijke fout. Verweerder was dan ook gehouden het verzoek om wijziging van de aanvraag af te wijzen. Dat verweerder bij de voorbereiding van zijn besluit onzorgvuldig heeft gehandeld is het College niet gebleken.
5.4 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M. Munsterman en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 december 2010.
w.g. C.M. Wolters w.g. M.J. van Veen