Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/789 29 februari 2012
5101 Regeling GLB-inkomenssteun 2006
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigden: mr. E. Zonderland-Knijn en F. Boersma, werkzaam bij Countus accountants + adviseurs,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Lamain-Nuijen, werkzaam bij verweerders Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2010 heeft verweerder de hoogte van het aan appellante te betalen voorschot op haar bedrijfstoeslag 2009 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 16 juni 2010 heeft verweerder het hiertegen gerichte bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 juli 2010, bij het College binnengekomen op 27 juli 2010, beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken toegezonden en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 2 november 2010 heeft appellante meegedeeld dat verweerder bij besluit van 30 september 2010 haar bedrijfstoeslag 2009 (definitief) op nihil heeft vastgesteld, en dat zij tegen dit besluit bezwaar heeft gemaakt.
Bij besluit van 17 november 2010 heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft dit besluit aan het College toegezonden met het verzoek het in de beoordeling mee te nemen.
Op 15 februari 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 Met haar Gecombineerde Opgave 2009 van 6 mei 2009 heeft appellante uitbetaling van toeslagrechten aangevraagd en daarvoor drie van de acht door haar op de gewasperceelslijst ingevulde gewaspercelen als subsidiabele hectaren opgegeven. Appellante beschikte per 15 mei 2009 over 21 toeslagrechten. Tien daarvan waren haar via een bij verweerder op 31 maart 2009 gemelde Overdracht Toeslagrechten bij wijze van verhuur overgedragen. De registratie van deze overdracht had verweerder nog niet voltooid toen appellante haar gewasperceelslijst invulde.
Bij besluit van 10 februari 2010 heeft verweerder appellantes voorschot op de bedrijfstoeslag 2009 vastgesteld op nihil. Uit de toelichting op het besluit blijkt dat de reden hiervoor is dat verweerder gewasperceel 1 - met een opgegeven oppervlakte van 5,10 ha - in zijn geheel niet als subsidiabele oppervlakte heeft aangemerkt. Daardoor onstaat ten opzichte van de wel geconstateerde oppervlakte van de overige twee gewaspercelen - 11,70 ha - een afwijking van 43,59 %. Deze afwijking leidt tot uitsluiting van steun voor het jaar 2009, nu deze groter is dan 20 %.
2.2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellantes bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij ten aanzien van gewasperceel 1 opgemerkt dat hij appellante op 10 juni 2009 ervan op de hoogte heeft gesteld dat voor dit perceel - zoals dat door appellante op de bedrijfskaart is ingetekend - een dubbele aanvraag is ingediend. Appellante heeft toen zelf aangegeven dat het bewuste perceel op 15 mei 2009 niet bij haar in beheer was, en dat het uit haar aanvraag verwijderd mocht worden. Intrekking van dit deel van de aanvraag was op dat moment echter, gelet op artikel 22 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004, niet meer mogelijk. De onregelmatigheid had enkel nog hersteld kunnen worden indien er sprake was van een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro deze verordening. Hiervan is echter geen sprake, aangezien appellantes aanvraag niet onlogisch of onbegrijpelijk is ingevuld. Aan appellante is dus op de voet van artikel 51 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 terecht geen bedrijfstoeslag toegekend. Dat er geen opzet in het spel was maakt dat niet anders.
Met betrekking tot appellantes stelling dat zij niet al haar gewaspercelen heeft aangekruist voor uitbetaling van toeslagrechten omdat zij niet wist dat zij over de tien aan haar verhuurde toeslagrechten beschikte, heeft verweerder opgemerkt dat toeslagrechten op grond van artikel 35, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 niet kunnen worden uitbetaald als niet in de verzamelaanvraag duidelijk wordt gemaakt op welke percelen ze uitbetaald moeten worden. Gelet op het moment waarop appellante haar verzoek tot aanpassing van haar aanvraag heeft gedaan, bestond enkel de mogelijkheid dit verzoek te honoreren als sprake is van een kennelijke fout. Daarvan is in dit geval geen sprake. Appellante beschikte over 21 toeslagrechten. De drie door appellante opgegeven gewaspercelen beslaan een oppervlakte van 16,80 ha. Door het niet opgeven van de overige wel ingevulde maar niet aangekruiste percelen is dus voor 4,2 relatief laagwaardige toeslagrechten, met een gezamenlijke waarde van € 1.342,27, geen uitbetaling aangevraagd. De totale bruto waarde van al appellantes toeslagrechten bedraagt € 24.807,31. Het verschil tussen wat appellante heeft aangevraagd en wat zij had kunnen aanvragen is dus niet zo groot dat dit verweerder bij een summier onderzoek direct in het oog had moeten vallen. Dat appellante niet wist dat zij de betrokken toeslagrechten had maakt dat niet anders. Appellante had ervan op de hoogte kunnen zijn dat zij over deze toeslagrechten beschikte wanneer zij had voldaan aan alle voorwaarden die gelden rondom huur van toeslagrechten.
2.3 Appellante heeft in haar beroepschrift ten aanzien van de dubbele aanvraag aangegeven dat zij hierover mogelijk wel een telefoontje van Dienst Regelingen (DR) heeft ontvangen, maar dat zij niet wist wat hiervan de bedoeling was. Indien sprake is van een kennelijke fout, dan mag de landbouwer ook na de uiterste indieningstermijn de aanvraag corrigeren. In dit geval heeft niet appellante zelf, maar DR het betrokken perceel gecorrigeerd, zonder het juiste, ernaast liggende perceel in te tekenen. Indien DR appellante - voor afloop van de uiterste termijn voor wijziging van de aanvraag bijvoorbeeld in dat telefoongesprek - had meegedeeld dat, door deze correctie, de totale oppervlakte aanzienlijk lager zou uitvallen, dan had appellante zelf tijdig een juiste correctie doorgevoerd. DR heeft de kennelijke fout dus niet volledig gecorrigeerd en appellante niet de gelegenheid gegeven de kennelijke fout te herstellen. Het kon uiteraard niet de bedoeling van appellante zijn dat de gehele inkomenssteun zou komen te vervallen.
Ten aanzien van de gehuurde toeslagrechten heeft appellante gesteld dat in Nederland geen uitvoering wordt gegeven aan artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004. Bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout wordt er derhalve van uitgegaan dat ook de ambtenaar die de aanvraag beoordeelt er op dat moment van op de hoogte is over hoeveel toeslagrechten de aanvrager beschikt. Appellante had land gehuurd, maar wist niet dat zij hiermee ook de toeslagrechten van de verhuurder had gehuurd. Doordat de overdracht van toeslagrechten geschiedt door middel van een formulier waarbij de huurder/koper in het geheel niet betrokken wordt, en DR appellante van de overdracht ook niet op de hoogte had gesteld, kon appellante niet weten dat zij toeslagrechten had gehuurd. DR had wel kennis van de overdracht. Bovendien kon DR weten dat appellante deze toeslagrechten zou willen laten uitbetalen, nu het hoogst onaannemelijk is dat appellante toeslagrechten gaat huren en deze niet voor uitbetaling in aanmerking wil laten komen. Verder is het verschil tussen hetgeen appellante heeft aangevraagd en aan kon vragen zo groot, dat dit bij een summier onderzoek direct in het oog moet vallen.
Verweerder had appellante dus gelegenheid moeten geven haar aanvraag te corrigeren.
2.4 Het College stelt voorop dat verweerder er ter zake van het na het bestreden besluit genomen besluit van 17 november 2010 - blijkens de daarin vervatte rechtsmiddelenclausule - kennelijk van uitgaat dat appellantes beroep zich op de voet van artikel 6:19 - in samenhang met artikel 6:18 - van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede tegen dit besluit richt. Appellante is hier ook van uitgegaan. Het College kan partijen hierin evenwel niet volgen. Zoals is af te leiden uit de uitspraak van het College van 21 oktober 2011 (AWB 10/434; www.rechtspraak.nl, LJN: BU4601) moet het besluit tot vaststelling van het voorschot op de bedrijfstoeslag worden onderscheiden van het besluit tot (definitieve) vaststelling van de bedrijfstoeslag. Dat brengt voor de onderhavige zaak met zich dat - anders dan verweerder meent - het besluit van 30 september 2010 (tot vaststelling van de BT 2009) niet kan gelden als een wijziging van het besluit van 10 februari 2010 (tot vaststelling van het voorschot op de BT 2009). De beslissing op het tegen het eerstgenoemde besluit gemaakte bezwaar kan dan ook niet gelden als wijziging of vervanging van de beslissing op het tegen het laatstgenoemde besluit gemaakte bezwaar.
Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat hij de definitieve vaststelling van de bedrijfstoeslag 2009 zal wijzigen indien op basis van deze uitspraak de conclusie getrokken moet worden dat die vaststelling onjuist is.
2.5 Ten aanzien van het bestreden besluit overweegt het College dat de vraag beantwoord moet worden of appellante redelijkerwijs aanspraak zal kunnen maken op uitbetaling van haar toeslagrechten. Het College oordeelt als volgt.
2.5.1 Niet in geschil is dat gewasperceel 1 - zoals door appellante ingetekend op de bedrijfskaart - op de relevante peildatum voor de bedrijfstoeslag 2009 - 15 mei 2009 - niet ter beschikking stond van appellante en dus in haar geval geen subsidiabele hectaren opleverde. Naar appellante stelt had zij de bedoeling om het naastgelegen perceel gewasperceel in te tekenen en heeft zij dus een vergissing gemaakt. Appellante is van mening dat verweerder haar gelegenheid had moeten geven deze fout te corrigeren.
Ter zitting heeft appellante in dit kader nadrukkelijk aan de orde gesteld dat verweerder haar in het telefoongesprek van 10 juni 2009 niet heeft gewezen op de consequenties van het onjuist intekenen van gewasperceel 1 en dat zij daardoor niet zelf tijdig een correctie heeft kunnen doorvoeren. Appellante miskent hiermee naar het oordeel van het College dat het de verantwoordelijkheid van de landbouwer is om de aanvraag juist in te vullen en tijdig in te dienen. De door appellante met betrekking tot gewasperceel 1 gemaakte fout vormt bovendien een onregelmatigheid als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, van Verordening (EG) nr. 796/2004. Uit artikel 15, derde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 volgt dat, indien de bevoegde autoriteit de landbouwer reeds in kennis heeft gesteld van onregelmatigheden in de verzamelaanvraag, wijzigingen niet zijn toegestaan voor het perceel landbouwgrond waarop de onregelmatigheid betrekking heeft.
Dit betekent dat voor het corrigeren van de door appellante gemaakte fout alleen ruimte bestaat als geoordeeld moet worden dat deze een kennelijke fout als bedoeld in artikel 19 van Pro Verordening (EG) nr. 796/2004 oplevert. Het College heeft in vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van 20 mei 2011, AWB 10/546; www.rechtspraak.nl, LJN: BQ6205) bepaald dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien (de behandelend ambtenaar in dienst van) verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Niet valt in te zien hoe de behandelend ambtenaar in een oogopslag duidelijk had moeten zijn dat appellante niet bedoeld had het daadwerkelijk ingetekende gewasperceel 1 in te tekenen, maar het ernaast gelegen - ongeveer even grote - gewasperceel. Daaraan doet niet af dat het door appellante bedoelde gewasperceel in hetzelfde topografische perceel ligt als het wel ingetekende perceel en evenmin dat - zoals het College appellantes betoog ter zitting begrijpt - er door de onjuiste intekening binnen dat topografische perceel precies één door geen andere landbouwer aangevraagd gewasperceel resteerde, te weten ditzelfde door appellante bedoelde maar per abuis niet ingetekende gewasperceel; dat kan immers pas vastgesteld worden door een inventarisatie en onderlinge vergelijking van verschillende aanvragen en overschrijdt aldus de reikwijdte van een summier onderzoek.
Dat brengt met zich dat niet kan worden staande gehouden dat ten aanzien van de onjuiste intekening van gewasperceel 1 sprake is van een kennelijke fout.
2.5.2 Appellante beschikte in 2009 over 21 toeslagrechten en heeft daarvoor 16,80 ha aan gewaspercelen - dus onvoldoende om alle 21 rechten te benutten - opgegeven. Naar de mening van appellante ligt ook hierin een kennelijke fout besloten. Het College oordeelt als volgt.
Door de wijze waarop appellante haar aanvraag heeft ingevuld zou zij - indien haar aanvraag niet vanwege het ten onrechte opgeven van gewasperceel 1 was afgewezen - € 23.465,04 van de totale bruto waarde van haar toeslagrechten van
€ 24.807,31 benut hebben en daarmee dus € 1342,27 - op basis van 4,2 niet benutte rechten - niet hebben laten uitbetalen (anders dan appellante lijkt te veronderstellen zou zij niet € 3.478,75 zijn misgelopen, nu de overgedragen 10 toeslagrechten niet alle onbenut zouden zijn gebleven). Dat betekent dat appellante circa 5,4 % van de totale bruto waarde van haar toeslagrechten niet benut zou hebben.
Naar het oordeel van het College is dit verschil niet zo buitensporig dat verweerder bij beoordeling van de aanvraag in een oogopslag kon zien dat sprake was van een niet overeenkomstig de bedoeling ingevulde aanvraag. De trage verwerking door verweerder van de overdracht van de 10 door appellante gehuurde toeslagrechten maakt dat niet anders. Overeenkomstig hetgeen het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 8 december 2010 (AWB 09/432; www.rechtspraak.nl, LJN: BO7419) mocht verweerder er - ook als hij bij de beoordeling van de aanvraag kennis droeg van het aantal toeslagrechten waarover appellante na de overdracht kon beschikken - van uitgaan dat appellante wist dat de toeslagrechten per 15 mei 2009 op haar naam stonden. Het had bij onzekerheid hierover op de weg van appellante gelegen om hiernaar bij verweerder te informeren, temeer nu - zoals namens appellante op de ambtelijke hoorzitting van verweerder is aangegeven - in de overeenkomst die betrekking had op de pacht van de landbouwgrond door appellante tevens was vermeld dat de toeslagrechten zouden worden overdragen.
2.6 Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond verklaard dient te worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. S.C. Stuldreher, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van Veen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2012.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.J. van Veen