Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/59, 11/60, 11/61 en 11/62 23 november 2012
11201 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaken van:
1. A B.V., te B (hierna: A) (AWB 11/59),
2. C B.V., te D (hierna: C) (AWB 11/60),
3. E B.V., te F (hierna: E) (AWB 11/61),
4. G B.V., te H (hierna: G) (AWB 11/62),
appellanten,
gemachtigde: mr. R.F. van den Heuvel, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, verweerder,
gemachtigde: mr. S.L.D. Marx, werkzaam bij Dienst Regelingen.
1. Het procesverloop
Bij besluiten van 14 juni 2010, 16 juni 2010, 21 juni 2010 en 1 juli 2010 heeft verweerder aan respectievelijk E, C, G en A een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2 van de Regeling doden van dieren (hierna: Regeling) en van artikel 10 van het Besluit doden van dieren (hierna: Besluit).
Bij besluiten van 10 december 2010 heeft verweerder de hiertegen gerichte bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben appellanten bij brief van 19 januari 2011, bij het College binnengekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
Bij brief van 4 februari 2011 hebben appellanten de gronden van hun beroep aangevuld.
Bij brief van 6 april 2011 heeft verweerder een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Op 17 april 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Voor appellanten zijn verschenen hun gemachtigde, alsmede mr. E.A.W. Driest-Schellaars, advocaat te Amsterdam, I en J. Voor verweerder is verschenen zijn gemachtigde, alsmede drs. I. Arendzen, werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA), drs. C.J. de Vries, werkzaam bij NVWA, K en L.
2. De beoordeling van het geschil
2.1 In artikel 10, eerste lid, van het Besluit is bepaald dat productiedieren die in een slachthuis worden binnengebracht om er te worden geslacht, voor het slachten worden bedwelmd, dan wel onmiddellijk worden gedood overeenkomstig bijlage C van Richtlijn nr. 93/119/EG van de Raad van de Europese Unie van 22 december 1993 inzake de bescherming van dieren bij het slachten of doden (Pb L 340 van 31.12.1993) (hierna: Richtlijn 93/119).
In artikel 3 van Richtlijn 93/119 is bepaald dat bij het verplaatsen, onderbrengen, fixeren, bedwelmen, slachten en doden ervoor moet worden gezorgd dat de dieren elke vermijdbare opwinding of pijn of elk vermijdbaar lijden wordt bespaard.
In bijlage C, onder I, onder A, onder 3 van Richtlijn 93/119 is bepaald dat elektrische bedwelming een toegestane methode is voor het bedwelmen en doden van andere dan pelsdieren. In bijlage C, onder II, onder 3, onder B, onder 1, tweede alinea, is bepaald dat bij het gebruik van waterbaden de sterkte en de duur van de hiervoor gebruikte stroom door de bevoegde autoriteit worden vastgesteld op een zodanig niveau dat de dieren onmiddellijk in een staat van bewusteloosheid worden gebracht die aanhoudt totdat zij worden gedood. In bijlage C, onder II, onder 3, onder B, onder 2 van Richtlijn 93/119 is bepaald dat wanneer pluimvee groepsgewijs in waterbaden wordt bedwelmd, een voltage moet worden aangehouden dat voldoende is om stroom op te wekken die sterk genoeg is om ieder stuk pluimvee te bedwelmen.
In artikel 2 van de Regeling, ten tijde hier van belang, is het volgende bepaald:
“ 1. Bij het bedwelmen van pluimvee bedraagt de blootstellingsduur aan de stroom ten minste 4 seconden, waarbij de gebruikte spanning voldoende is om de dieren die in de waterbak hangen onmiddellijk in een staat van bewusteloosheid te brengen.
2. Voor de verschillende soorten pluimvee is de gebruikte spanning, bedoeld in het eerste lid, zodanig dat de totale stroomsterkte door de waterbak bij het gebruik van de in de onderstaande tabel opgenomen frequentie ten minste het product is van de aldaar vermelde waarde in mA en het aantal stuks pluimvee dat gelijktijdig in de waterbak hangt.
Tot 1 januari 2011:
Frequentie Vleeskuikens en Legkippen Kalkoenen Eenden en Kwartels
(Hz) vleeskuikenouderdieren ganzen
Tot 200 Hz 100 mA 100 mA 250 mA 130 mA 45 mA
Van 200 tot 100 mA 150 mA 400 mA 130 mA niet toegestaan
400 Hz
Van 400 tot 200 mA 200 mA 400 mA niet toegestaan niet toegestaan
1500 Hz
(…) ”
2.2 Bij de besluiten van 14 juni 2010, 16 juni 2010, 21 juni 2010 en 1 juli 2010 heeft verweerder aan alle appellanten afzonderlijk op grond van artikel 106 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2 van de Regeling en artikel 10 van het Besluit. De gestelde overtredingen zijn gebaseerd op resultaten die zijn verkregen bij een tweetal metingen, uitgevoerd door controleurs van de Voedsel en Waren Autoriteit (hierna: VWA) in de slachthuizen van appellanten, van de stroomsterkte in het waterbad waarin de te slachten dieren worden bedwelmd. Bij deze metingen hebben de controleurs vastgesteld dat afgeweken werd van de wettelijke norm die geldt voor elektrische bedwelming van pluimvee. Wanneer bij een volgende inspectie van de VWA blijkt dat de stroomsterkte in het waterbad waarmee pluimvee wordt bedwelmd niet voldoet aan de daaraan gestelde wettelijke eisen, zal door appellanten een dwangsom worden verbeurd. De hoogte van de dwangsom wordt gerelateerd aan het aantal dieren dat op de dag van de inspectie werd geslacht. De dwangsom zal € 0,02 per dier bedragen.
Appellanten hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
In de bestreden besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard en de dwangsombesluiten gehandhaafd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd is een last onder dwangsom op te leggen. Volgens verweerder is het meetinstrument dat gehanteerd wordt om overtreding van artikel 2 van de Regeling en artikel 10 van het Besluit vast te stellen - de meetkip - geschikt voor het doel waarvoor het wordt gebruikt en leveren de resultaten verkregen met behulp van de meetkip voldoende overtuigend bewijs op dat sprake is van overtreding van voornoemde bepalingen. Voorts zijn de belangen van appellanten meegenomen in de dwangsombesluiten. Er is gekozen voor een meetmethode die het bedrijfsproces niet beïnvloedt. Bovendien is gekozen voor een weerstand van de meetkip die laag gemiddeld is ten opzichte van de weerstandrange onder slachtkuikens.
2.3 Appellanten hebben de besluiten op bezwaar op verschillende onderdelen bestreden. In de kern betogen zij dat verweerder niet bevoegd is een last onder dwangsom op te leggen omdat niet vaststaat dat sprake is van overtreding van artikel 2 van de Regeling en van artikel 10 van het Besluit. In dit verband voeren zij aan dat verweerder bij de controle op de naleving van deze bepalingen ten onrechte gebruik maakt van de meetkip. Dit meetinstrument meet slechts de stroomsterkte door de meetkip zelf, maar niet de totale stroomsterkte door de waterbak waar de te bedwelmen dieren door gevoerd worden. De norm uit artikel 2 van de Regeling schrijft een minimale stroomsterkte door de waterbak voor, die volgens appellanten met de meetkip niet kan worden gemeten.
In dit verband wijzen appellanten erop dat uit de in artikel 2 neergelegde norm blijkt dat uitsluitend de gemiddelde weerstand van de slachtkuikens die zich tegelijkertijd in de waterbak bevinden van belang is. De stroom door één kip is niet indicatief voor de gemiddelde stroom door alle kippen, behalve in het geval dat alle kippen dezelfde weerstand hebben. Dit is nooit het geval. Juist omdat de stroom door de meetkip onafhankelijk is van de stroom door de andere dieren, is de meetkip ongeschikt om de stroomsterkte door de waterbak te berekenen. Afhankelijk van de gemiddelde weerstand van de kippen in de waterbak constateert de meetkip een overtreding, waar deze niet bestaat, terwijl het ook kan voorkomen dat een overtreding niet wordt geconstateerd, waar deze in werkelijkheid wel bestaat.
Appellanten verzetten zich ook tegen het gebruik van de meetkip omdat de instelling van de elektrische weerstand van 1.000 Ohm die voor de meetkip geldt, niet overeenkomt met de elektrische weerstand bij de te bedwelmen slachtkuikens. Volgens appellanten blijkt uit wetenschappelijke literatuur dat er zeer veel kippen zijn met een weerstand van minder dan 1.000 Ohm. Bovendien zijn er veel elementen die van invloed zijn op de elektrische weerstand van de dieren. Hierdoor kan de weerstand ook sterk variëren.
2.4 Het standpunt van verweerder houdt in de kern het volgende in. De wettelijke norm die een minimum stroomsterkte voorschrijft bij het gebruik van een bepaalde golffrequentie is op groepsbedwelming gebaseerd. Deze norm gaat er van uit dat het gemiddelde dier goed bedwelmd moet worden. Dit betekent dat op grond van de norm van artikel 2 van de Regeling er gemiddeld tenminste 100 mA door een dier moet gaan. Of, anders geformuleerd, door een gemiddeld dier moet tenminste 100 mA gaan. Als dit gemiddelde dier de juiste hoeveelheid stroom krijgt, zullen er ook altijd wat dieren met een lagere of hogere weerstand tegelijk in het waterbad hangen en zo zorgen voor een totale stroomsterkte die overeenkomt met de norm maal het aantal dieren in het waterbad.
De meetkip die wordt gebruikt om vast te stellen dat aan artikel 2 van de Regeling wordt voldaan is ingesteld op een elektrische weerstand van 1.000 Ohm. Dit ligt iets onder de weerstand van een gemiddeld vleeskuiken. De in de meetkip gemeten stroom wordt vervolgens vermenigvuldigd met het aantal kippen in de waterbak. Er wordt op deze wijze gemeten of een kip met een relatief lage weerstand van 1.000 Ohm voldoende stroom krijgt om effectief te worden bedwelmd. De meetkip meet niet de totale stroomsterkte in het waterbad. Indien de instellingen van het waterbad correct zijn afgesteld op het gemiddelde vleeskuiken, wordt een stroomsterkte bereikt die voldoende is om aan de wettelijke norm te voldoen (drempelwaarde). De meetkip meet of deze drempelwaarde wordt bereikt.
2.5 De centrale vraag in deze geschillen is of de met behulp van de meetkip vastgestelde stroomsterktes tijdens de controles op de bedrijven van appellanten voldoende betrouwbaar zijn om vast te kunnen stellen dat de bedwelming van het te slachten pluimvee niet heeft voldaan aan de in artikel 2 van de Regeling neergelegde norm. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
De norm van artikel 2, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat bij het bedwelmen van pluimvee de gebruikte spanning voldoende dient te zijn om de dieren die in de waterbak hangen onmiddellijk in een staat van bewusteloosheid te brengen. Om te kunnen voldoen aan deze norm dient, blijkens artikel 2, tweede lid, de gebruikte spanning zodanig te zijn dat de totale stroomsterkte in de waterbak tenminste het product is van de in de tabel vermelde waarde in mA en het aantal stuks pluimvee dat gelijktijdig in de waterbak hangt.
Hieruit blijkt dat om vast te kunnen stellen of aan de norm is voldaan de totale stroomsterkte in de waterbak moet worden vastgesteld. Uit de stukken en de ter zitting gegeven toelichtingen maakt het College op dat dit bij de controle geschiedt door de stroom die in de meetkip wordt gemeten te vermenigvuldigen met het aantal stuks pluimvee dat op dat moment in de waterbak hangt. De weerstand van de meetkip is standaard ingesteld op 1.000 Ohm, wat volgens verweerder iets lager is dan de gemiddelde weerstand van een vleeskuiken.
Het College stelt vast dat deze meetmethode uitgaat van de aanname dat de gemiddelde weerstand van de slachtkuikens die op het moment van meting in de waterbak hangen in alle gevallen gelijk aan of iets hoger is dan die van de meetkip. Aldus wordt geabstraheerd van de daadwerkelijke weerstand van de slachtkuikens die tijdens de meting in de waterbak hangen, met als gevolg dat de vastgestelde totale stroomsterkte in de waterbak kan afwijken van de werkelijke totale stroomsterkte. Dit maakt de meetkip ongeschikt om naleving van de norm van artikel 2 van de Regeling vast te stellen. In dit verband is van belang dat, naar tussen partijen niet in geschil is, de elektrische weerstand van slachtkuikens onderling sterk kan verschillen, zelfs binnen hetzelfde koppel. Daarmee bestaat er een gerede kans dat de uitkomsten die met de meetkipmeting verkregen worden niet in overeenstemming zijn met de werkelijkheid. Dit kan tot gevolg hebben dat ten onrechte overtredingen van de wettelijke norm worden geconstateerd.
Dat de meetkip is afgesteld op een weerstand die, naar verweerder stelt, onder de gemiddelde weerstand van een slachtkuiken ligt, kan deze beperking van de meetmethode niet ondervangen. De stelling van verweerder impliceert immers dat in een beduidend aantal gevallen de met de meetkipmeting vastgestelde totale stroomsterkte in de waterbak hoger ligt dan de werkelijke totale stroomsterkte. Hierdoor kunnen situaties waarin de stroomsterkte beneden het wettelijk vereiste niveau ligt over het hoofd worden gezien, in welk geval overtredingen ten onrechte niet worden geconstateerd. Dit kan naar het oordeel van het College bezwaarlijk worden aangemerkt als een aanvaardbare controle van de naleving van de wettelijke norm.
Alles overziende komt het College tot de conclusie dat de met behulp van de meetkip vastgestelde stroomsterktes tijdens de controles op de bedrijven van appellanten onvoldoende betrouwbaar zijn om vast te kunnen stellen dat de bedwelming van het te slachten pluimvee niet heeft voldaan aan de in artikel 2 van de Regeling neergelegde norm. Gelet hierop kon verweerder aan deze meetresultaten niet de bevoegdheid ontlenen om ten aanzien van appellanten handhavend op te treden.
Gelet hierop is het beroep gegrond en komen de bestreden besluiten in aanmerking voor vernietiging. Het College zal zelf in de zaak voorzien en de dwangsombesluiten herroepen.
De overige beroepsgronden behoeven gelet hierop geen bespreking.
2.6 Verweerder zal worden veroordeeld in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand die op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op
€ 874,--, namelijk 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, met een wegingsfactor van 1 en een waarde per punt van € 437,--.
Tevens zal het griffierecht in beroep (ad € 298,--) aan appellanten moeten worden vergoed.
3. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van verweerder van 10 december 2010;
- herroept de besluiten van verweerder van 14 juni 2010, 16 juni 2010, 21 juni 2010 en 1 juli 2010;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 874,-- (zegge:
achthonderdvierenzeventig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellanten betaalde griffierecht ten bedrage van vier maal € 298,-- (zegge:
tweehonderdzevenennegentig euro) aan hen vergoedt.
Aldus gewezen door mr. E.R. Eggeraat, mr. E. Dijt en mr. N.A. Schimmel, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 november 2012.
w.g. E.R. Eggeraat w.g. A. Douwes