ECLI:NL:CBB:2014:32 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Vaststelling subsidiabiliteit bedrijfstoeslag voor grasla...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 12/847 en 12/863

Uitspraak van de meervoudige kamer van 28 januari 2014 in de zaak tussen

[bedrijfsnaam], te [vestigingsplaats], appellante

(gemachtigde: mr. L. Arends),

de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder

(gemachtigde: R. Weltevreden).

Procesverloop

Bij besluit van 5 juli 2011 heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2010 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).

Bij besluit van 12 juli 2012 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Het zaaknummer is 12/847.

Bij besluit van 4 mei 2012 heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling.

Bij besluit van 10 augustus 2012 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft ook tegen dat besluit beroep ingesteld. Het zaaknummer hiervan is 12/863.

Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken plaatsgevonden op 9 januari 2014. Appellante was vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam]. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Appellante pacht een perceel grasland, dat is gelegen op Vliegveld Ameland. Appellante heeft dit perceel (perceel 5) opgegeven voor de uitbetaling van haar toeslagrechten over 2010 en 2011.

Tussen partijen is in geschil of verweerder perceel 5 terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor de uitbetaling van appellantes bedrijfstoeslag over de jaren 2010 en 2011.

Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:

"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden Pro; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).

Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)

Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…) ".

Artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:

" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "

Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:

" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "

Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van Pro de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin onder a4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat een recreatieve functie kent, blijkend uit het feit dat het perceel wordt betreden of gebruikt ten behoeve van vrijetijdsbesteding, zoals onverharde landingsbanen voor luchtsport en luchtvaarthobby’s. Onder b4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer.

In de nota van toelichting bij deze bepaling van de beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.

4.1

Verweerder stelt zich primair, onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en sub h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun en artikel 5a van de Beleidsregels, op het standpunt dat perceel 5 niet als landbouwgrond is aan te merken. Dit perceel bevindt zich immers op een terrein dat is bestemd als luchtvaartterrein en ten dienste staat aan met name het recreatieve luchtverkeer. Verweerder verwijst daarnaast naar de site van het Joint Research Center, het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau van de Europese Commissie, waaruit kan worden geconcludeerd dat terreinen op een vliegveld als niet-landbouwgrond moeten worden beschouwd. Tevens heeft de Europese Commissie bij diverse audits er op gewezen dat Nederland ten onrechte percelen grasland op vliegvelden als landbouwgrond heeft aangemerkt, gegeven de functie en de bestemming van die oppervlakten.

4.2

Verweerder is subsidiair van mening dat perceel 5 niet als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond kan worden aangemerkt en om die reden evenmin subsidiabel is. Uit de pachtovereenkomst blijkt dat de landbouwactiviteiten van appellante aan beperkingen onderhevig zijn in verband met de bestemming vliegveld. Voorts is de intensiteit van de luchtvaartactiviteiten – het gaat jaarlijks om ruim 6.000 vliegbewegingen – dusdanig van aard en omvang dat de landbouwactiviteiten daarvan noemenswaardige hinder ondervinden.

4.3

Daarnaast stelt verweerder dat perceel 5 niet in beheer is bij appellante, zodat dit perceel niet tot appellantes bedrijf kan worden gerekend en om die reden evenmin subsidiabel is. Verweerder verwijst op dit punt naar de (veiligheids)voorschriften en de beperkende voorwaarden die op grond van de pachtovereenkomst voor appellante gelden. Volgens artikel 6, eerste lid, van de pachtovereenkomst mag appellante het gras uitsluitend in de periode van 1 april tot 1 oktober maaien en buiten deze periode slechts met instemming van de gemeente. Ingevolge het derde lid van dat artikel moet appellante zich bij het betreden van het perceel houden aan het reglement voor het luchtvaartterrein Ameland. In artikel 7 van Pro de pachtovereenkomst is bovendien bepaald dat appellante rekening moet houden met de activiteiten die plaatsvinden doordat het betreffende perceel als bestemming ‘vliegveld’ heeft. Gelet hierop kan appellante onvoldoende zelf beslissen wat er met de grond gebeurt of – anders gezegd – heeft zij onvoldoende autonomie bij het uitvoeren van haar landbouwactiviteiten.

5.1

Appellante stelt dat perceel 5 ten onrechte niet subsidiabel is geacht. Zij heeft er op gewezen dat het perceel tot 2010 wel subsidiabel is geacht. Het perceel maakt geen onderdeel uit van vliegveld Ameland. Het wordt immers niet gebruikt als start- en landingsbaan, maar hoofdzakelijk gebruikt voor de landbouw. Appellante kan te allen tijde zonder problemen het gras maaien, schudden, persen en oprapen. Verweerder heeft bij het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd waarom perceel 5 niet subsidiabel is. Kennelijk baseert verweerder zich daartoe slechts op een administratieve controle, maar dat is onvoldoende nu de feitelijke situatie bepalend is. Voorts stelt appellante dat door J. Mol van de Dienst Regelingen telefonisch is toegezegd dat perceel 5 bij de beslissing op bezwaar alsnog zou worden goedgekeurd en voor uitbetaling in aanmerking zou komen. Door uitbetaling van dit perceel bij het bestreden besluit af te wijzen, handelt verweerder in strijd met het vertrouwensbeginsel.

Bedrijfstoeslag 2010 (12/847)

6.1.1

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Bij de introductie van nieuw beleid kan de vraag opkomen of daarmee inbreuk gemaakt wordt op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval met dat aspect onvoldoende rekening gehouden, nu het voor 2010 opgegeven perceel 5, waarop in het verleden toeslagrechten zijn opgebouwd en later uitbetaald, na de indiening van de Gecombineerde opgave en na afloop van het jaar waarop die opgave betrekking heeft op basis van het nieuwe beleidsinzicht, dat naderhand verwoord is in de beleidsregels, is afgekeurd. Een dergelijke principiële wending in het beleid kan niet zonder gerichte, voorafgaande aankondiging voor een afgesloten periode worden doorgevoerd. De toelichting bij de Gecombineerde opgave 2010 en de website van verweerder vormen hier geen afdoende aankondiging om de terugwerkende kracht van het beleid te aanvaarden. Dat betekent dat appellante, wat de bedrijfstoeslag voor 2010 betreft, zich er terecht op heeft beroepen dat verweerder ten onrechte de beleidsregels in stelling heeft gebracht bij de toetsing of perceel 5 subsidiabel was. Verweerder heeft dit in het verweerschrift ook erkend.

6.1.2

Ondanks een op zichzelf beschouwd terecht beroep op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel betekent dat nog niet dat appellante ten onrechte geen aanspraak kon maken op landbouwsteun voor deze percelen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft immers in constante jurisprudentie aangegeven dat een beroep op het vertrouwensbeginsel (dat met het rechtszekerheidsbeginsel verwant is) niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving. Dat de zogenoemde contra-legemwerking van dit beginsel naar Europees recht niet aanvaard is, is onder meer terug te vinden in de uitspraken in zaak 5/82, Jur.1982, p. 4601 (Maizena) en 316/86, Jur. 988, p. 2213 (Krücken) van het Hof.

6.2

Het College zal derhalve nagaan of verweerder zich bij de beoordeling van de subsidiabiliteit van perceel 5, los van de hiervoor besproken beleidsregels, terecht op Europese regelgeving heeft beroepen.

6.2.1

Anders dan verweerder, is het College van oordeel dat de verordeningen en de Regeling percelen gelegen op een vliegveld als zodanig niet uitsluiten van bedrijfstoeslag. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd over het standpunt van de Europese Commissie en toekomstige verordeningen leidt niet tot een ander oordeel, nu deze niet afdoen aan de regelgeving die voor 2010 en 2011 van toepassing was.

6.2.2

Voor de vraag of het opgegeven perceel in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik is, is het feitelijk gebruik van het perceel ten tijde van belang bepalend. Niet in geschil is dat appellante perceel 5 heeft bemest en dat hij het gras heeft gemaaid en geoogst. Naar het oordeel van het College betreft dit landbouwactiviteiten en niet uitsluitend het onderhoud van het vliegveld.

6.2.3

Het College ziet geen grond voor het oordeel dat appellante haar landbouwactiviteiten op het perceel niet kon uitoefenen zonder noemenswaardige hinder te ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van niet-landbouwactiviteiten. De Algemene Inspectiedienst heeft op 13 januari 2012 een onderzoek ter plaatse ingesteld. Uit het naar aanleiding hiervan opgestelde rapport blijkt dat de start- en landingsbaan ten noorden van perceel 5 ligt, dat deze baan is afgebakend met daarvoor bestemde bakens en dat zich op het perceel geen elementen bevinden die landbouwactiviteiten zouden kunnen hinderen. Aan de hand van de tot het dossier behorende en door verweerder gebruikte luchtfoto uit 2010 heeft appellante ter zitting aannemelijk gemaakt dat geen sprake is van een aftakking van de start- en landingsbaan die diagonaal in zuidoostelijke richting over perceel 5 loopt, zoals verweerder ter zitting nog heeft betoogd. Voorts heeft appellante aannemelijk gemaakt dat de start- en landingsbaan ten noorden van perceel 5 van dit perceel is gescheiden door een strook grond en dat de vertakking van de start- en landingsbaan ten oosten van perceel 5 op enige afstand van dit perceel ligt. Ter zitting heeft appellante onweersproken gesteld dat zij de in 6.2.2 genoemde landbouwactiviteiten uitvoert in de periode van 1 april tot
1 oktober en in verband met de toestand van het gras niet in de daarbuiten gelegen periode. Voorts heeft appellante er ter zitting met klem op gewezen dat zij bij de uitoefening van de landbouwactiviteiten op geen enkele wijze wordt gehinderd door de luchtvaartactiviteiten. Verweerder heeft hiertegenover geen concrete situaties genoemd waaruit blijkt dat appellante in verband met de door verweerder genoemde voorschriften in de pachtovereenkomst en het aantal vliegbewegingen noemenswaardig wordt belemmerd bij de uitoefening van haar landbouwactiviteiten. Dit betekent dat het bepaalde in artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 niet aan het verlenen van bedrijfstoeslag voor perceel 5 voor het jaar 2010 in de weg staat.

6.2.4

De door verweerder aangevoerde omstandigheden leiden bovendien naar het oordeel van het College niet tot de conclusie dat appellant onvoldoende autonomie had om te kunnen spreken van beheer. Gelet op hetgeen hiervoor in 6.2.2 is overwogen in verband met de periode waarin appellante het gras maait, ziet het College in het voorschrift van artikel 6, eerste lid, van de pachtovereenkomst geen wezenlijke belemmering. Naar het oordeel van het College heeft verweerder niet met concrete feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat de overige door hem genoemde voorschriften in de pachtovereenkomst dergelijke belemmeringen inhouden.

6.2.5 Uit het vorenstaande volgt dat verweerders besluit om perceel 5 niet als subsidiabele oppervlakte in aanmerking te nemen onjuist is, omdat hiervoor geen grondslag bestond.

Bedrijfstoeslag 2011 (12/863)

7.1.

Voor de standpunten van partijen verwijst het College naar de rechtsoverwegingen 4 en 5 van deze uitspraak. Aan het bestreden besluit van 10 augustus 2012 heeft verweerder dezelfde overwegingen ten grondslag gelegd als aan het besluit van 12 juli 2012 over de bedrijfstoeslag 2010. Appellante heeft tegen beide besluiten dezelfde beroepsgronden aangevoerd.

7.2

Ten aanzien van de vraag of verweerder perceel 5 voor het jaar 2011 terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor appellantes bedrijfstoeslag, omdat het perceel niet als landbouwgrond geldt, overweegt het College als volgt.

7.2.1

De beleidswijziging was voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat de beleidswijziging vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kan derhalve niet worden gezegd dat verweerder inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid.

7.2.2

Zoals het College reeds heeft overwogen staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van haar beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren, omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Vraag is echter of verweerder er voor appellantes perceel in 2011 in is geslaagd aannemelijk te maken dat dit inderdaad de kenmerken van voor landbouwactiviteiten ongeschikte grond heeft. Gelet op de in rechtsoverweging 6.2.2 genoemde landbouwactiviteiten, is naar het oordeel van het College sprake van landbouwgrond.

7.2.3

Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverwegingen 6.2.3 en 6.2.4 is het College van oordeel dat verweerder zich voor het jaar 2011 eveneens ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat perceel 5 niet subsidiabel is op grond van artikel 9 van Pro Verordening (EG) nr. 1120/2009 en omdat appellante niet over voldoende autonomie zou beschikken bij het uitvoeren van haar landbouwactiviteiten.

7.2.4

Dit betekent dat ook het besluit van verweerder om perceel 5 niet als subsidiabele oppervlakte in aanmerking te nemen bij appellantes bedrijfstoeslag voor 2011 onjuist is.

Conclusie

8.1

Zowel het beroep in 12/847 als in 12/863 is gegrond. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd. Verweerder zal appellante alsnog de door haar gevraagde bedrijfstoeslag voor perceel 5 moeten toekennen. Omdat het bedrag van de bedrijfstoeslag voor 2010 en 2011 niet zonder meer door het College kan worden vastgesteld, draagt het College verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken na de datum van deze uitspraak.

8.2

Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-

(1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting tegen een waarde van € 487,- per punt en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:

- verklaart de beroepen gegrond;

- vernietigt de bestreden besluiten;

- draagt verweerder op binnen zes weken na de datum van deze uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.

- draagt verweerder op het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 312,-- (twee keer €156,--) te vergoeden;

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2014.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. L.C. Bannink