Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 16/1105
17100
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2018 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. S. Gawronski),
en
de Stichting Skal, verweerster,
(gemachtigde: mr. M. Timpert-de Vries en mr. R.A.M. Tijdink).
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerster een partij zonnebloempitten van appellante met partijcode 150515 gedecertificeerd op grond van EU-regelgeving.
Bij besluit van 15 december 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerster partijen zonnebloempitten, zonnebloemkoeken en zonnebloemolie, aan appellante geleverd door Sunopta Foods Bulgaria (Sunopta), geblokkeerd op grond van dezelfde regelgeving.
Bij besluit van 7 januari 2016 (het primaire besluit 3) heeft verweerster door Sunopta aan appellante geleverde partijen zonnebloemolie gedecertificeerd.
Bij besluit van 2 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerster de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juli 2018. Partijen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Tevens was aanwezig namens verweerster
[naam 2] .
Overwegingen
1.1
Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
1.2
Verweerster is een onafhankelijke instantie die in Nederland verantwoordelijk is voor - onder meer - de naleving van regelgeving ten aanzien van biologische productiemethoden. Haar bevoegdheden vinden hun grondslag in de Landbouwkwaliteitswet. Appellante is gecertificeerd voor de vervaardiging van biologische voedingsmiddelen en de groothandel daarin.
1.3
In december 2015 heeft verweerster van het Ministerie van Economische Zaken vernomen dat het Roemeense ministerie van Landbouw (het MADR) alle producten van SC Agrocov SRL (Agrocov) heeft gedecertificeerd. Het MADR heeft op grond van door de Europese Commissie toegestuurde informatie - het gaat om een rapport van de Duitse inspectie- en certificatie-instantie ABCERT GmbH (Abcert) - onderzoek gedaan naar de activiteiten van Agrorov op het gebied van de biologische landbouw. Het MADR heeft daarbij geconstateerd dat Agrocov de Europese regels op het terrein van biologische landbouw op diverse punten heeft overtreden. Op 18 december 2015 heeft het MADR besloten de decertificering te beperken tot de oogst van 2015 omdat er alleen onregelmatigheden in dat jaar zijn geconstateerd en niet tijdens controles in 2014.
1.4
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerster een partij door Agrocov aan appellante geleverde zonnebloempitten met partijcode 150515 gedecertificeerd. Decertificering heeft als gevolg dat de partij niet met verwijzing naar de biologische productiewijze in de handel mag worden gebracht. Bij het primaire besluit 2 heeft verweerster partijen zonnebloempitten, zonnebloemkoeken en zonnebloemolie van Agrocov die na 2 oktober 2015 via Sunopta aan appellante zijn verkocht, geblokkeerd omdat niet was uit te sluiten dat deze partijen geheel of gedeeltelijk afkomstig waren van de gedecertificeerde partijen van Agrocov. Bij het primaire besluit 3 heeft verweerster de drie geblokkeerde partijen zonnebloemolie gedecertificeerd en bepaald dat de overige geblokkeerde goederen - zonnebloempitten en zonnebloemkoeken - wel als biologisch mochten worden verhandeld en verwerkt.
1.5
Appellante heeft verweerster op 21 december 2015 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om een kopie van de rapportages en besluiten van de Roemeense overheid/instanties waarop de primaire besluiten 1 en 2 zijn gebaseerd. Bij besluit van 5 januari 2016 heeft verweerster medegedeeld welke mededelingen van het MADR ten grondslag lagen aan die besluiten, maar het verzoek om een kopie van deze berichtgeving afgewezen met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob. In het thans bestreden besluit is tevens beslist op het bezwaar tegen deze weigering. Verweerster heeft daarbij een aantal stukken (alsnog) overgelegd en van een aantal andere stukken de openbaarmaking (opnieuw) geweigerd. Tegen deze herhaalde weigering is beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam. Bij uitspraak van 12 juni 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:4590, heeft de rechtbank Rotterdam dat besluit vernietigd voor zover daarbij de weigering is gehandhaafd tot openbaarmaking van de Abcert-rapportage en de correspondentie van 7 december 2015 en bepaald dat verweerster deze documenten openbaar diende te maken door deze binnen vier weken na verzending van die uitspraak aan appellante te verstrekken op de in die uitspraak bepaalde wijze. Deze stukken zijn vervolgens ingebracht in de onderhavige procedure.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerster zich op het standpunt gesteld dat, anders dan appellante stelt, de primaire besluiten voldoende gemotiveerd zijn. Uit de bevindingen van de Roemeense autoriteiten volgt dat er sprake is van een onregelmatigheid in de zin van artikel 30 Verordening Pro (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten.
Uit vijf analysetesten bleek immers dat Agrocov verschillende stoffen heeft gebruikt die in de biologische productie verboden zijn. Deze analyseresultaten en het ontbreken van een deugdelijke administratie (waaronder de vereiste voorraadboekhouding en financiële boekhouding) leiden verweerster tot de conclusie dat er ernstige afwijkingen zijn geconstateerd waarbij de basisprincipes van de biologische productie door Agrocov zijn geschonden. Verweerster ziet geen gronden om anders te oordelen dan de betrokken Roemeense overheden. Er is geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel. Het vertrouwen dat marktdeelnemers mogen hebben in certificering van producenten is niet onbegrensd. Wanneer verweerster vanwege die certificering bij een ernstige afwijking niet mag ingrijpen, zou dat afdoen aan het nuttig effect van de toepasselijke EU-regelgeving. Daarnaast stelt verweerster zich op het standpunt dat de primaire besluiten proportioneel zijn. Dat daar financiële consequenties voor appellante aan verbonden zijn maakt deze besluiten niet disproportioneel. De nadelige gevolgen van het besluit voor appellante zijn niet onevenredig in verhouding tot de met de besluiten te dienen doelen. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de primaire besluiten, anders dan appellante stelt, op de juiste wijze bekend zijn gemaakt en dat gebreken die mogelijk aan de primaire besluiten kleven in verband met de wijze van voorbereiding en de (bevoegdheid tot) ondertekening, zijn hersteld in en met het bestreden besluit.
3.1
Appellante voert aan dat er verschillende procedurele fouten kleven aan de primaire besluiten en dat deze niet met het bestreden besluit zijn hersteld of dat herstel daarvan niet mogelijk was. Voorts zijn volgens appellante de primaire besluiten onvoldoende gemotiveerd omdat slechts wordt verwezen naar rapporten, besluiten en e-mails zonder dat deze documenten aan haar zijn verstrekt.
3.2
Appellante doelt onder meer op een gebrek in de voorbereiding alsmede op een gebrek in de ondertekening van de besluiten. Voor zover daar echter al sprake van was zijn, naar het oordeel van het College, deze gebreken in en met het bestreden besluit hersteld. Met betrekking tot de grond dat de primaire besluiten 1 en 2 niet op de juiste wijze aan appellante bekend zijn gemaakt - immers slechts bij e-mailbericht - en derhalve niet in werking zijn getreden, overweegt het College dat appellante niet met kracht van argumenten betwist het standpunt van verweerster dat ook voor deze besluiten voor haar de elektronische weg openstond en dat derhalve is voldaan aan het bepaalde in artikel 2:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
3.3
Voorts overweegt het College dat verweerster de door appellante bedoelde ontbrekende documenten alsnog beschikbaar heeft gesteld bij het bestreden besluit en, voor wat betreft de laatste twee (sets) stukken, na de hierop betrekking hebbende uitspraak van de rechtbank Rotterdam inzake de Wob-procedure, op 28 juni 2018. Voor zover derhalve wegens het aanvankelijk ontbreken daarvan sprake was van een gebrek in de motivering van de primaire besluiten - het College laat dit daar - stelt het College vast dat appellante in de beroepsfase alsnog heeft kunnen beschikken over alle documenten waarover verweerster beschikte en die door haar ten grondslag zijn gelegd aan de besluitvorming, en is een mogelijk gebrek in de motivering van de primaire besluiten hiermee geheeld. Voorts is niet gebleken dat appellante door deze gang van zaken in haar verdediging is geschaad. Zij heeft immers nog inhoudelijk kunnen reageren op ook de laatstelijk overgelegde stukken.
4.1
Appellante voert vervolgens aan dat verweerster een eigen verantwoordelijkheid voor de naleving van de toepasselijke EU-regelgeving heeft, zelf (aanvullend) onderzoek had moeten verrichten en een eigen belangenafweging had moeten maken. Appellante wijst er in dat verband op dat het besluit van de Roemeense autoriteiten tot decertificering van de oogst van Agrocov van 2015 slechts ziet op decertificering van die producten die op 16 december 2015 nog bij Agrocov in opslag waren en derhalve geen betrekking heeft op die goederen die reeds verkocht en geleverd waren, zoals de aan appellante geleverde goederen.
4.2
In lijn met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2661, is het College van oordeel dat verweerster onderzoeken van instellingen van andere EU-lidstaten ten grondslag kan leggen aan haar eigen besluiten. Appellante heeft niet onderbouwd dat in dit geval aanleiding bestaat om af te wijken van dit uitgangspunt. Uit vijf analysetesten bleek dat Agrocov verschillende stoffen heeft gebruikt die in de biologische productie verboden zijn. Deze analyseresultaten en het ontbreken van een deugdelijke administratie (waaronder de vereiste voorraadboekhouding en financiële boekhouding) hebben verweerster tot de conclusie geleid dat er ernstige afwijkingen zijn geconstateerd waarbij de basisprincipes van de biologische productie door Agrocov zijn geschonden. Hetgeen appellante heeft aangevoerd in haar brief van 2 juli 2018 omtrent het rapport van Abcert en de bijlage bij de e-mail van het MADR aan de Europese Commissie van 7 december 2015 - dat er geen objectieve en reproduceerbare analyses zijn met betrekking tot (juist) de zonnebloemen en dat niet blijkt dat de administratieve misstanden bij Agrocov ook een risico hebben gevormd voor de zonnebloemenoogst van 2015 - doet niet af aan deze conclusie. Appellante miskent met haar betoog het belang van het ontbreken van een deugdelijke administratie in gevallen waarin er op basis van onderzoeksresultaten aanleiding is voor twijfel omtrent het gebruik van bij de biologische productie verboden middelen op het betrokken bedrijf. Bij gebreke daarvan kan immers niet op deze wijze worden onderzocht welke middelen (op welke producten) werden toegepast. Onder die omstandigheden leidt het enkele gegeven dat in de onderzochte monsters van zonnebloemen geen residuen van pesticiden zijn aangetroffen niet tot een ander oordeel. Tenslotte is onjuist de stelling van appellante dat slechts de producten van Agrocov die op 16 december 2015 in voorraad waren zijn gedecertificeerd door de Roemeense autoriteiten. Verweerder heeft in dat verband ter zitting terecht gewezen op het samenstel van besluiten van de Roemeense autoriteiten waaruit anders blijkt.
4.3
Er bestaat voorts geen aanleiding om, zoals appellante heeft verzocht, met de verdere behandeling van deze zaak te wachten op de uitkomst van de lopende procedures van Agrocov tegen de besluiten van het MADR en de Roemeense controle-organisatie. Verweerster heeft immers in dezen een eigen verantwoordelijkheid. De wijze waarop zij daarvan gebruik heeft gemaakt wordt beoordeeld in deze procedure.
5.1
Appellante voert verder aan dat op grond van het vertrouwensbeginsel de onderhavige besluiten geen terugwerkende kracht mogen hebben. Zij stelt zich tevens op het standpunt dat de door verweerster genomen besluiten niet in verhouding staan tot het belang van het voorschrift waarop inbreuk is gemaakt en tot de aard en de specifieke omstandigheden van de onregelmatige activiteiten.
5.2
Het college volgt appellante niet in haar stelling dat in dezen sprake is van terugwerkende kracht van de onderhavige besluiten. Uitgangspunt van de toepasselijke EU-regels is dat in alle stadia van de productie, de verwerking en de afzet van biologische producten controles worden uitgevoerd op de naleving van de EU-regelgeving. Dat deze controles kunnen leiden tot decertificering van producten die reeds in enigerlei vorm op de markt zijn gebracht is vanzelfsprekend en ligt besloten in dit systeem. De duiding van de uit deze controles voorvloeiende besluiten als te zijn voorzien van terugwerkende kracht miskent deze systematiek. Deze beroepsgrond faalt derhalve. Voor het stellen van prejudiciële vragen over de uitleg van artikel 91, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 889/2008 en artikel 30 van Pro Verordening (EG) nr. 834/2007 bestaat, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding.
5.3
Tenslotte kan niet gezegd dat verweerster bij de door haar te verrichten belangenafweging niet heeft kunnen besluiten tot blokkade en decertificering. Daarbij is in aanmerking genomen dat het hier gaat om schending van essentiële productievoorschriften. Dat appellante stelt schade te lijden als gevolg van de onderhavige besluiten is op zich zelf onvoldoende voor een ander oordeel. Dit is een commercieel risico dat voor rekening van appellante komt.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. R.W.L. Koopmans en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.P.A. DeKoninck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2018.
w.g. E.R. Eggeraat De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen
BIJLAGE - wettelijk kader
Landbouwkwaliteitsbesluit 2007
Artikel 15
De Stichting Skal is de instantie, bedoeld in artikel 27, vierde lid, onder a, van verordening (EG) 834/2007 en belast met:
a. het toezicht op de naleving van bij of krachtens dit besluit gestelde regels ten aanzien de biologische productiemethoden en van productiemethoden die bij ministeriële regeling daaraan gelijkgesteld zijn;
b. uitvoering van de registratie, bedoeld in artikel 28 van Pro verordening (EG) 834/2007;
c. overige uitvoeringshandelingen die noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de in de aanhef bedoelde verordening.
Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft
Artikel 91
Maatregelen bij vermoede inbreuken en vermoede onregelmatigheden
1. Marktdeelnemers die van mening zijn of vermoeden dat een door hen geproduceerd, bereid of geïmporteerd product, dan wel een door een andere marktdeelnemer aan hen geleverd product niet in overeenstemming is met de voorschriften voor de biologische productie, leiden procedures in om elke aanduiding betreffende de biologische productiemethode van dat product te verwijderen of om het product af te zonderen en te identificeren. Zij mogen het product pas gaan verwerken of verpakken of in de handel brengen nadat de betrokken twijfel is weggenomen, tenzij het product in de handel wordt gebracht zonder aanduidingen betreffende de biologische productiemethode. In geval van dergelijke twijfel moeten de marktdeelnemers de controlerende autoriteiten of de controleorganen onmiddellijk informeren. De controlerende autoriteiten of de controleorganen kunnen eisen dat het product niet met aanduidingen betreffende de biologische productiemethode in de handel wordt gebracht voordat de van de marktdeelnemers of uit andere bronnen ontvangen informatie hen ervan heeft overtuigd dat de twijfel is weggenomen.
2. Controlerende autoriteiten of controleorganen die een gegrond vermoeden hebben dat een marktdeelnemer van plan is een product in de handel te brengen dat niet in overeenstemming is met de voorschriften voor de biologische productie maar wel is voorzien van een verwijzing naar de biologische productiemethode, kunnen beslissen dat de marktdeelnemer het product gedurende een door hen vastgestelde periode niet met deze verwijzing in de handel mag brengen. Alvorens een dergelijke beslissing te nemen, moeten de controlerende autoriteiten of controleorganen de marktdeelnemer de kans geven om de situatie toe te lichten. Deze beslissing wordt, indien de controlerende autoriteiten of controleorganen er zeker van zijn dat het product niet aan de voorschriften voor de biologische productie voldoet, aangevuld met de verplichting om elke verwijzing naar de biologische productiemethode van dat product te verwijderen.
Indien het vermoeden tijdens de hierboven bedoelde periode niet wordt bevestigd, moet de in de eerste alinea bedoelde beslissing uiterlijk bij het verstrijken van die periode worden ingetrokken. De marktdeelnemer verleent de controlerende autoriteit of het controleorgaan zijn volledige medewerking bij de opheldering van het vermoeden.
3. De lidstaten treffen de nodige maatregelen en sancties om fraude ten aanzien van het gebruik van de in titel IV van Verordening (EG) nr. 834/2007 en in titel III en/of bijlage XI van de onderhavige verordening bedoelde aanduidingen te voorkomen.
Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten
Artikel 30, eerste lid
1. Wanneer er een onregelmatigheid wordt geconstateerd met betrekking tot de naleving van de voorschriften van deze verordening, zorgt de controlerende autoriteit of het controleorgaan ervoor dat de etikettering en de reclame voor de volledige partij of productiegang waarop de onregelmatigheid betrekking heeft geen verwijzing naar de biologische productiemethode bevatten, wanneer een dergelijke maatregel in verhouding staat tot het belang van het voorschrift waarop inbreuk is gemaakt en tot de aard en de specifieke omstandigheden van de onregelmatige activiteiten.
Wanneer er een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen is geconstateerd, ontneemt de controlerende autoriteit of het controleorgaan de betrokken marktdeelnemer gedurende een met de bevoegde autoriteit van de lidstaat overeengekomen periode het recht om producten in de handel te brengen met verwijzing naar de biologische productiemethode in de etikettering of de reclame.
Verordening (EG) 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:13, eerste lid
In het verkeer tussen burgers en bestuursorganen kan een bericht elektronisch worden verzonden, mits de bepalingen van deze afdeling in acht worden genomen.