Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/21
27810
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2018 in de zaak tussen
Zeevisserijbedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. J.G.J. van den Bergh),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. W.C.M. Niekus).
en
de minister van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellanten om vaststelling van de subsidie in het kader van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Duurzame ontwikkeling van visserijgebieden, (de Regeling) gedeeltelijk goedgekeurd en de subsidie vastgesteld op € 160.002,-.
Bij besluit van 24 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en de subsidie vastgesteld op € 160.317,-.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juli 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellanten was tevens aanwezig [naam 2] en aan de zijde van verweerder [naam 3] .
Overwegingen
1.1
Appellanten hebben op 31 oktober 2013 op grond van de Regeling, Hoofdstuk 4. Visserij, Titel 3. Maatregelen van gemeenschappelijk belang, paragraaf 4. Duurzame ontwikkeling visserijgebieden, subsidie aangevraagd voor het project “Garnalenpuls gecombineerd met platvispuls”.
1.2
Bij besluit van 28 februari 2014 heeft verweerder de aanvraag van appellanten goedgekeurd en appellanten een subsidie verleend van maximaal € 172.992,- (60% van de subsidiabele kosten). Hiervan is € 65.736,96 (38%) afkomstig van de provincie Zuid-Holland en € 107.255,04 (62%) wordt gefinancierd uit het Europees Visserijfonds (EVF). In het subsidieverleningsbesluit staat vermeld, voor zover hier van belang:
“(…) Daarnaast is van belang dat u uiterlijk 31 december 2015 uw project afrond. Betalingen die u na deze datum doet, kunnen wij helaas niet subsidiëren.
Bij Rijksdienst voor Ondernemend Nederland staat als startdatum van uw project
1 oktober 2013 en als einddatum 31 maart 2015 geregistreerd.
(…)”
1.3
Bij brief van 10 november 2014 hebben appellanten verzocht de einddatum van het project te wijzigen in 31 december 2015. Bij besluit van 10 december 2014 heeft verweerder dit verzoek van appellanten goedgekeurd.
1.4
Bij brief van 28 september 2015 heeft verweerder appellanten nader geïnformeerd. Deze brief luidt, voor zover hier van belang:
“Alleen kosten die gemaakt én betaald zijn op uiterlijk 31 december 2015 komen voor subsidie in aanmerking. Eindigt uw project(en) op 31 december 2015? Dan moeten alle facturen uiterlijk op die datum ontvangen en betaald zijn. Bijvoorbeeld: de kosten voor de accountantsverklaring komen alleen voor subsidie in aanmerking als op uiterlijk
31 december 2015 de verklaring is afgegeven en de factuur is betaald.
Kosten die gemaakt en/of betaald zijn na 31 december 2015 worden afgewezen. (…)”
1.5
Appellanten hebben op 29 maart 2016 een subsidievaststellingsverzoek ingediend. Appellanten hebben daarbij een accountantsverklaring van 21 maart 2016 ingediend.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie van appellanten vastgesteld op
€ 160.002,-. Verweerder heeft een deel van de door appellanten gedeclareerde kosten als niet subsidiabel aangemerkt.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en de subsidie vastgesteld op
€ 160.317,-. Verweerder heeft met betrekking tot het door appellanten aangeschafte pulssysteem de op basis van de boekhouding van appellanten vastgestelde restwaarde in mindering gebracht op de subsidiabele kosten. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 55, eerste en tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (Verordening 1198/2006), in samenhang met artikel 4:19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling, alleen de afschrijvingskosten lopende de projectperiode subsidiabel kunnen worden gesteld omdat de investering (het pulssysteem) na afloop van het project nog voor de reguliere bedrijfsvoering van appellanten gebruikt kan worden. Verweerder leidt dit af uit het gegeven dat appellanten het pulssysteem niet volledig hebben afgeschreven op hun balans, het pulssysteem nog in bezit hebben en mogelijk later weer in gebruik zullen nemen. Verder deelt verweerder niet de mening van appellanten dat voor de eventuele restwaarde van het pulssysteem moet worden uitgegaan van de economische restwaarde en niet de boekhoudkundige/fiscale restwaarde. Met betrekking tot de gedeclareerde accountantskosten stelt verweerder zich op het standpunt dat deze kosten niet subsidiabel zijn omdat de diensten van de accountant niet binnen de projectperiode zijn geleverd. Verweerder verwijst in dat kader naar artikel 59, aanhef en onder b, van Verordening 1198/2006 en naar zijn brief van 28 september 2015, waarin appellanten erop zijn gewezen dat de kosten voor de accountantsverklaring alleen voor subsidie in aanmerking kunnen komen als op 31 december 2015 de verklaring is afgegeven en de factuur is betaald.
4. Appellanten voeren aan dat verweerder de subsidie ten onrechte lager heeft vastgesteld. Appellanten stellen daartoe dat verweerder de kosten van het pulssysteem integraal, dus zonder aftrek van enige restwaarde, subsidiabel had moeten stellen nu de door verweerder in het bestreden besluit aangehaalde artikelen 4:19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling en 55, eerste en tweede lid, van Verordening 1198/2006 geen wettelijke grondslag bieden voor het in mindering brengen van de restwaarde van het pulssysteem. Subsidiair stellen appellanten zich op het standpunt dat verweerder met betrekking tot het pulssysteem ten onrechte heeft gemeend dat sprake is van een restwaarde en meer subsidiair dat verweerder de hoogte van die restwaarde op onjuiste wijze heeft vastgesteld. Appellanten betwisten in dat kader dat zij het pulssysteem in hun reguliere bedrijfsvoering kunnen inzetten.
5. Verweerder stelt zich hiertegenover op het standpunt dat artikel 4:19, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling in samenhang met artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling moet worden gelezen. Op grond van dit laatste artikel zijn kosten die niet aantoonbaar rechtstreeks aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft zijn toe te rekenen niet subsidiabel. Hieruit leidt verweerder af dat de restwaarde (aanschafwaarde minus de subsidiabele afschrijvingen) van apparatuur en machines voor de periode na de beëindiging van de gesubsidieerde activiteit niet subsidiabel is en in mindering gebracht moet worden op het subsidiebedrag. Verweerder meent daarom dat hij terecht de restwaarde van het pulssysteem als niet subsidiabel heeft gekwalificeerd. Verweerder heeft voor de vaststelling van de restwaarde de boekhouding van appellanten als uitgangspunt genomen. Hieruit blijkt dat het pulssysteem een restwaarde van € 31.529,- heeft. Verweerder ziet geen aanleiding om een door appellanten gewenste schatting van de economische restwaarde te maken dan wel de restwaarde op nihil te stellen.
6. Het College overweegt als volgt.
6.1
Het bestreden besluit dateert van na 1 januari 2016. Met ingang van 1 juli 2015 is de Regeling Europese EZ-subsidies in werking getreden (artikel 6.4 van diezelfde regeling) en per 1 januari 2016 is de Regeling ingetrokken. Ingevolge artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b van de Regeling Europese EZ-subsidies blijft de Regeling van toepassing op subsidies die voor 1 januari 2016 zijn verleend op grond van die regeling.
6.2
Bij Verordening (EU) nr. 508/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (Verordening 508/2014) is Verordening 1198/2006 met ingang van 1 januari 2014 ingetrokken. Artikel 129, tweede lid, van Verordening 508/2014 bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat deze verordening geen afbreuk doet aan de voortzetting of de wijziging van de betrokken projecten tot de afsluiting ervan of van de bijstand die de Commissie heeft goedgekeurd op grond van Verordening 1198/2006 of van enige andere op 31 december 2013 op die bijstand toepasselijke regelgeving, die van toepassing zal blijven op dergelijke projecten of bijstand.
6.3
Artikel 55, eerste lid, van Verordening 1198/2006 bepaalt, voor zover hier van belang, dat uitgaven voor een bijdrage uit het EVF in aanmerking komen indien zij daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald. Op grond van artikel 55, vierde lid, van Verordening 1198/2006 worden de regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de bij deze verordening vastgestelde uitzonderingen. Artikel 4:33g, aanhef en onder c, van de Regeling bepaalt voor het hier ter zake doende onderdeel ‘Duurzame ontwikkeling visserijgebieden’ dat kosten verbonden aan ontwikkeling, aanschaf of het testen van nieuwe apparaten, diensten, technologieën of andere innovaties in aanmerking komen voor de subsidie. Het College leidt uit voornoemde bepalingen af dat de door appellanten betaalde aanschafkosten voor het pulssysteem in beginsel voor subsidie in aanmerking komen. Het beroep van verweerder op artikel 55, tweede lid, van de Verordening doet daaraan niet af, nu deze bepaling, voor zover hier van belang, ziet op het subsidiabel stellen van afschrijvingskosten, wat niet uitsluit dat ook aanschafkosten subsidiabel kunnen worden gesteld. Het College acht, gelet op het feit dat het project specifiek gericht was op het testen van een pulssysteem en het pulssysteem dan ook speciaal met dat doel is aangeschaft en gebruikt, voldoende aannemelijk dat de aanschafkosten van het pulssysteem rechtstreeks betrekking hebben op het project en niet tevens verband houden met reguliere
(bedrijfs-)activiteiten die buiten het project zijn gelegen. Daarbij acht het College ook redengevend dat appellanten voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij het pulssysteem, mede vanwege een daartoe geldend wettelijk verbod, na afloop van het project niet in hun normale bedrijfsvoering hebben kunnen gebruiken. Anders dan verweerder heeft betoogd, bestaat er naar het oordeel van het College dan ook geen aanleiding om op grond van artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling een deel van de aanschafkosten niet als subsidiabel aan te merken. Dat het pulssysteem na afloop van het project nog een (boekhoudkundige/fiscale) waarde vertegenwoordigt, leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog van appellanten slaagt.
7. Daarnaast voeren appellanten aan dat verweerder ten onrechte de kosten voor de werkzaamheden van de accountant niet volledig als subsidiabele kosten heeft aangemerkt. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
7.1
Artikel 4:33g, aanhef en onder b, van de Regeling bepaalt, voor het hier ter zake doende onderdeel ‘Duurzame ontwikkeling visserijgebieden’, dat de kosten van een controleverklaring van een accountant, voor zover deze kosten niet meer bedragen dan
€ 2.500,-, in aanmerking komen voor subsidie. Het College stelt vast dat appellanten bij hun aanvraag om subsidie onder meer een zodanig bedrag aan kosten voor een accountantsverklaring hebben opgevoerd en dat die kosten deel uitmaken van het bedrag dat door verweerder bij zijn besluit tot subsidieverlening als subsidiabele kosten is aangemerkt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor zover de werkzaamheden van de accountant niet voor 31 december 2015 zijn uitgevoerd, zij niet als subsidiabel kunnen worden aangemerkt. Het College verstaat deze redenering van verweerder aldus dat hij appellanten bij de vaststelling van de subsidie tegenwerpt dat zij zich op dit punt niet volledig hebben gehouden aan hun verplichting slechts werkzaamheden en daarmee samenhangende kosten op te voeren die uiterlijk op 31 december 2015, zijnde de, gewijzigde, einddatum van het project en de einddatum van de looptijd van het EVF, zijn uitgevoerd en betaald. Verweerder heeft, naar deze in het verweerschrift heeft uiteengezet, er bij het vormen van deze opvatting niet aan voorbijgezien dat in de praktijk een praktisch probleem kan ontstaan met betrekking tot de accountantsverklaring die pas aan het einde van de looptijd van het project tot stand komt. Dat neemt, aldus verweerder, samengevat weergegeven, niet weg dat de hier toepasselijke regelgeving dwingt tot het door hem ingenomen standpunt. Bovendien heeft verweerder appellanten bij brief van 28 september 2015 al gewaarschuwd de desbetreffende accountantsverklaring op tijd, dat wil zeggen uiterlijk voor 31 december 2015 te betalen en in te dienen.
7.2
Het College volgt verweerder hierin niet. Zoals hiervoor overwogen worden ingevolge artikel 55, vierde lid, van Verordening 1198/2006 de regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de bij deze verordening vastgestelde uitzonderingen. De subsidieontvanger vangt het project aan binnen zes maanden na de datum van subsidieverlening en voert het project uit binnen een periode van ten hoogste drie jaar, zo is bepaald in artikel 4:33f, eerste lid, van de Regeling. In artikel 43d van het, ingevolge overgangsrecht nog toepasselijke, Openstellingsbesluit LNV-subsidies 2012 (Openstellingsbesluit) is bepaald dat in afwijking van artikel 4:33f, eerste lid, van de Regeling de subsidieontvanger het project waarvoor subsidie is verleend, uitvoert voor 1 januari 2016. Wat onder “project” moet worden verstaan is neergelegd in artikel 1:1 van Pro de Regeling, te weten: het geheel van activiteiten gericht op concrete resultaten ter verwezenlijking van de in de Regeling omschreven subsidiedoelstellingen. Een accountantsverklaring als hier aan de orde is op zichzelf bezien niet gericht op concrete resultaten ter verwezenlijking van de doelstelling genoemd in artikel 4:33c, eerste lid, van de Regeling, namelijk stimulering van duurzame ontwikkeling en verbetering van de levenskwaliteit in bepaalde visserijgebieden, en maakt derhalve in zoverre geen deel uit van het project. Tekst en strekking van de Regeling noch het ter zake toepasselijke Europese steunkader verzetten zich ertegen dat kosten van een accountantsverklaring die ziet op dat project en die na afloop van het project in het kader van de aanvraag tot subsidievaststelling is afgegeven en ingediend, tot de subsidiabele kosten worden gerekend. Het bepaalde in artikel 4:33h van de Regeling beschouwt het College als een exponent van die strekking, nu daarin is bepaald dat indien het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde subsidiebedrag € 125.000,- of meer bedraagt, in de beschikking tot subsidieverlening kan worden bepaald dat de aanvraag tot subsidievaststelling vergezeld gaat van een controleverklaring van een accountant. Dat ligt ook voor de hand omdat een zodanige verklaring in voorkomend geval pas na afloop van het project gefundeerd kan worden opgesteld en de verplichtingen van de subsidieontvanger niet zo ver gaan dat deze, om, zoals verweerder wenst, de verklaring voor of tegelijkertijd met het beëindigen van het project te kunnen indienen, de projectperiode niet ten volle zou kunnen benutten. Het door appellanten ontwikkelde betoog slaagt.
8. Op grond van het voorgaande concludeert het College dat verweerder ten onrechte de restwaarde van het pulssysteem in mindering heeft gebracht op de subsidiabele kosten en dat appellanten niet een op hen rustende (subsidie)verplichting hebben geschonden, zodat er deswege ook geen grond is om de subsidie in zoverre niet in overeenstemming met de subsidieverlening vast te stellen. In zoverre is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven.
9. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het College ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het daar onvoldoende informatie voor heeft. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van appellanten met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van zes weken stellen.
10.1
Het College stelt vervolgens – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354 en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
10.2
De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellanten is door verweerder ontvangen op 1 september 2016. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 23 oktober 2018 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met bijna acht weken is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.
10.3
Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellanten recht hebben op € 500,- schadevergoeding.
10.4
Het College stelt tot slot vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd.
10.5
Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb (zie genoemd arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, onder 3.12) de minister van Justitie en Veiligheid veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellanten.
11. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van
€ 1.002,-;
- veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid om aan appellanten een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. H.L. van der Beek en
mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 oktober 2018.
w.g. A. Venekamp w.g. L. van Gulick