Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/692
16005
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2018 op het hoger beroep van:
de
minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit(voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna de minister of de staatssecretaris)
(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich, mr. R.W. Veldhuis, mr. A.H. Spriensma-Heringa en
minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit(voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna de minister of de staatssecretaris)
(gemachtigden: mr. J.P. Heinrich, mr. R.W. Veldhuis, mr. A.H. Spriensma-Heringa en
mr. M. Leegsma),
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juli 2015, kenmerk
BRE 13/3099, in het geding tussen
de maatschap [naam 1] (de maatschap), te [plaats] ,
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
en
de minister.
Procesverloop in hoger beroep
De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 17 juli 2015 (hierna ook: de aangevallen uitspraak).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 november 2016. Namens de staatssecretaris zijn verschenen mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma. Namens de maatschap is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van de maatschap.
Ter zitting heeft het College het onderzoek geschorst. De staatssecretaris is in de gelegenheid gesteld alsnog te reageren op de reactie van de deskundige van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) van 19 februari 2015 op de reacties van partijen op het in eerste aanleg uitgebrachte deskundigenrapport van de StAB (StAB-rapport). De staatssecretaris heeft een reactie ingediend. De maatschap heeft hierop vervolgens gereageerd.
Vervolgens heeft het College op 13 juli 2017 een regiezitting gehouden. Naast de onderhavige zaak zijn bij die gelegenheid ook de zaken 15/382 (maatschap [naam 3] ) en 15/430 ( [naam 4] ) geregisseerd. Namens de staatssecretaris zijn verschenen mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma. De maatschap heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Bij brief van 1 maart 2018 heeft de president van het College mr. P.J. Wattel (de raadsheer advocaat-generaal) verzocht om een conclusie als bedoeld in artikel 8:12a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting is, gevoegd met de hiervoor genoemde zaken 15/382 en 15/430, voortgezet op 6 april 2018, waar partijen zich hebben laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
De raadsheer advocaat-generaal heeft op 22 mei 2018 een conclusie genomen (ECLI:NL:CBB:2018:187).
Partijen hebben beiden gebruik gemaakt van de hun geboden gelegenheid schriftelijk te reageren op de conclusie.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten, de zaken voor het doen van uitspraak gesplitst, en bepaald dat heden uitspraak wordt gedaan.
Grondslag van het geschil
1.1
De maatschap houdt zich bezig met het fokken en houden van varkens.
1.2
De minister heeft op 25 september 2008 informatie opgevraagd bij de maatschap in het kader van een onderzoek naar de gebruiksruimte van de maatschap en de hoeveelheid meststoffen die zij heeft gebruikt in het kalenderjaar 2007. De maatschap heeft informatie aangeleverd door middel van het formulier ‘Meer informatie varkens 2007’. Op verzoek van de minister heeft de maatschap aanvullende informatie ingediend over de afvoer van varkens op 28 oktober 2008 en 27 januari 2009.
1.3
De minister heeft bij brief van 14 februari 2009 het voornemen geuit aan de maatschap een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in het kalenderjaar 2007. De maatschap heeft op 8 april 2009 en 8 mei 2009 zienswijzen ingediend.
1.4
Bij besluit van 26 juni 2009 heeft de minister, conform het voornemen, een boete opgelegd van € 30.368,- wegens overtreding van artikel 14 van Pro de Meststoffenwet (Msw), bestaande in het niet verantwoorden van een hoeveelheid van 1.373 kilogram stikstof en een hoeveelheid van 1.887 kilogram fosfaat.
1.5
Tegen dit besluit heeft de maatschap bezwaar gemaakt.
1.6
Bij besluit van 18 april 2013 is het bezwaar deels gegrond verklaard en is de boete verlaagd naar € 7.028,-.
1.7
Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
1.8
Het beroep is ter zitting van 17 september 2013 bij de rechtbank behandeld. Ter zitting is de behandeling geschorst.
1.9
Bij besluit van 2 december 2013 heeft de staatssecretaris vervolgens de boete verder verlaagd naar € 3.724,- wegens het niet verantwoorden van een hoeveelheid van 532 kilogram stikstof. Volgens de bijlage bij dat besluit, inhoudende de cijfermatige berekening van de boete, heeft de maatschap in datzelfde jaar de fosfaatnorm met 1.991 kg onderschreden.
1.1
De rechtbank heeft in de resultaten van de berekening door de staatssecretaris van het gebruik van meststoffen door de maatschap en de reactie van de maatschap aanleiding gezien een deskundige (StAB) in te schakelen. Deze deskundige heeft bij rapport van 8 oktober 2014 de rechtbank geïnformeerd over haar bevindingen.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft onder meer overwogen:
“6. Een bestuursorgaan is slechts bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete als buiten redelijke twijfel staat dat de ten laste gelegde overtreding daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, en dat de aangeschrevene kan worden aangemerkt als de persoon die de overtreding heeft begaan. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bewijslast met betrekking tot de overtreding en de overtreder rust op het bestuursorgaan dat de bestuurlijke boete wil opleggen.
Volgens inmiddels vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) – zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 april 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW3286) – moet dat uitgangspunt worden genuanceerd als het gaat om de vraag of de artikelen 7 en 14 van de Msw zijn overtreden. Naar het oordeel van het CBb ligt het namelijk op de weg van de producent van meststoffen om aannemelijk te maken dat hij heeft voldaan aan diens administratieve verantwoordingsplicht, als de door de staatssecretaris gemaakte berekeningen het vermoeden rechtvaardigen dat de in de Msw neergelegde gebruiksnormen zijn overschreden (artikel 7) of niet verantwoord (artikel 14).
(…)
7. De rechtbank wordt (…) geplaatst voor de vraag of de aan bestreden besluit 2 ten grondslag gelegde berekeningen (…) het vermoeden rechtvaardigen dat eiseres in het kalenderjaar 2007 artikel 14, eerste lid, van de Msw heeft overtreden.
Bij de beantwoording van die vraag neemt de rechtbank als vaststaand aan dat de staatssecretaris bij het maken van berekeningen heeft gehandeld overeenkomstig de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw (…).
8. Desondanks is de rechtbank van oordeel dat de berekeningen in dit concrete geval niet kunnen fungeren als grondslag voor het gerechtvaardigde vermoeden dat eiseres in het kalenderjaar 2007 artikel 14, eerste lid, van de Msw heeft overtreden. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank gaat, evenals de staatssecretaris, uit van de juistheid van de door de eiseres verstrekte gegevens. De rechtbank constateert echter – in navolging van zowel partijen als Stroeken [College: de opsteller van het StAB-rapport] – dat de uitkomsten van de berekeningen bevreemding wekken. Het is redelijkerwijs immers onmogelijk om bij de productie van meststoffen tegelijkertijd significant meer stikstof dan geoorloofd en significant minder fosfaat dan geoorloofd te genereren. Vervolgens neemt de rechtbank als vaststaand aan dat voor deze ongerijmdheid geen logische verklaring valt te geven, mede nu de juistheid van die in het StAB-rapport vervatte conclusie door de staatssecretaris niet is betwist.
Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat de berekeningen op basis van de in de Msw, het Uitvoeringsbesluit Msw en de Uitvoeringsregeling Msw voorgeschreven rekenmethoden in dit specifieke geval onvoldoende grondslag vormen voor een gerechtvaardigd vermoeden dat eiseres over 2007 niet heeft verantwoord dat de op haar bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
Aldus – en bij gebrek aan verder bewijs – is de staatssecretaris niet geslaagd in de op hem rustende bewijslast van de overtreding (…)”.
2.2
De rechtbank heeft vervolgens, voor zover thans van belang, het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 2 december 2013 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 26 juni 2009 herroepen, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 december 2013 en de staatssecretaris veroordeeld tot vergoeding van het door de maatschap betaalde griffierecht en de door de maatschap gemaakte proceskosten.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1
Voor een overzicht van de van belang zijnde regelgeving verwijst het College in de eerste plaats naar de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal. Het College volstaat hier met het volgende.
De Msw luidde ten tijde en voor zover van belang:
Artikel 14
1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
2 De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
3 De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen.
4 Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
Artikel 58
1. Ingeval van overtreding van artikel 14, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat en € 7 per kilogram stikstof waarvan de afvoer niet kan worden verantwoord.”
Het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Artikel 68
1. De op een bedrijf (…) aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf (…) afgevoerde hoeveelheid meststoffen (…) worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. (…)
3 De (…) opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
4 De (…) opgeslagen hoeveelheid overige meststoffen wordt bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen. (…)”.
De Uitvoeringsregeling Meststoffenwet luidde ten tijde en voor zover van belang:
“Artikel 78
1. De bemonstering van een vracht drijfmest geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur (…).
Artikel 81
1. Het laboratorium analyseert de monsters uiterlijk één week na ontvangst en zendt de analyseresultaten uiterlijk één week na analyse aan de vervoerder, de leverancier, de afnemer en elektronisch aan de Dienst Regelingen.
(…)
4 Uiterlijk tien dagen na verzending van de analyseresultaten door het laboratorium, kan door de betrokkenen heranalyse worden aangevraagd. Er vindt ten hoogste éénmaal een heranalyse plaats die wordt uitgevoerd door het laboratorium dat de analyse heeft uitgevoerd.
Artikel 94
1. Het gewicht van de (…) opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen (…) wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
2 Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de (…) opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen (…) worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
(…)
4 Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
3.2
Partijen in de onderhavige zaak, in de zaak 15/382 (ECLI:NL:CBB:2018:652) en in de zaak 15/430 (ECLI:NL:CBB:2018:653) hebben te kennen gegeven dat zij de gronden en verweren zoals naar voren gebracht in hun zaken over en weer overnemen en dat zij geacht willen worden die, mutatis mutandis, te hebben ingediend in hun zaken. Dit brengt mee dat alle gronden en verweren, voor zover de specifieke omstandigheden van de betrokken zaak zich daartegen niet verzetten, geacht worden in alle drie de zaken aan de orde te zijn. Partijen hebben ermee ingestemd dat alle relevante op hun zaak betrekking hebbende gedingstukken (inclusief de bijlagen) worden verstuurd aan elkaar.
4.1
De minister heeft aangevoerd dat zijn berekening, die gebaseerd is op deels door de maatschap zelf aangeleverde en deels forfaitaire gegevens, het vermoeden rechtvaardigt dat de maatschap de Msw heeft overtreden. Dit vermoeden is door de maatschap onvoldoende weerlegd. De maatschap, maar ook de deskundige, hebben geen objectiveerbare en objectieve gegevens aangedragen waarmee dat vermoeden ontkracht wordt. Dat het resultaat van de aan het boetebesluit ten grondslag gelegde berekening “bevreemding” wekt is op zichzelf niet voldoende om het vermoeden van overtreding te ontkrachten.
4.2
De maatschap heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zij heeft gesteld dat zij haar administratieve verplichtingen nauwgezet en volledig is nagekomen. Zij heeft gemotiveerd betoogd dat in haar geval de analysegegevens van de van haar bedrijf afgevoerde mest niet een deugdelijke grondslag vormen van de vaststelling dat zij niet aan haar verantwoordingsplicht heeft voldaan. De, inmiddels verlaagde, boete berust (nog) op een verondersteld stikstofgat. Die cijfermatige veronderstelling berust, aldus de maatschap, echter niet op feiten. De minister heeft de specifieke omstandigheden op haar bedrijf immers niet, althans onvoldoende, in het oog gehouden. Bovendien is het onmogelijk dat zij in één en dezelfde hoeveelheid mest - waarvan zij de afvoer, gerekend in gewicht, geheel kan verantwoorden - de stikstofnorm zou overschrijden en tegelijkertijd de fosfaatnorm zou onderschrijden. Dit laat volgens de maatschap duidelijk zien dat de rekenkundige benadering, zoals hier door de minister gehanteerd, niet aansluit bij de feitelijke situatie op haar bedrijf.
5.1
Het College verwijst in de eerste plaats naar de overwegingen onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 in zijn uitspraak van heden in de zaak 15/382 (ECLI:NL:CBB:2018:652), waarin het College nader is ingegaan op de in artikel 14 van Pro de Msw neergelegde norm en de toepassing daarvan door de minister/staatssecretaris in de praktijk. Voorts verwijst het College naar de overwegingen onder 5.2.1 tot en met 5.3 in de zojuist genoemde uitspraak. Daarin heeft het College kort gezegd overwogen dat met de verantwoordingsverplichting als bedoeld in artikel 14 van Pro de Msw voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt, en dat bedoelde verantwoordingsverplichting op zichzelf geen strijdigheid oplevert met de onschuldpresumptie.
5.2
Het College heeft in zijn onder 5.1 genoemde uitspraak van heden daarnaast het volgende overwogen:
“5.4 Hoewel het betoog van appellante dat de norm neergelegd in artikel 14 van Pro de Msw strijdigheid oplevert met de onschuldpresumptie, naar hiervoor onder 5.3 is overwogen, op zichzelf bezien niet slaagt, geeft dit betoog, nu appellante daarmee mede de stelling verdedigt dat het hanteren van geheime marges ontoelaatbaar is, wel aanleiding tot het oordeel dat hier degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, reeds in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van die marges. De verdachte veehouder heeft naar het oordeel van het College dan nog voordat daadwerkelijk een boete wordt opgelegd een redelijke mogelijkheid om zich tegen het aan de niet-sluitende boekhouding (na correctie met marges) ontleende bewijsvermoeden te verweren door de feiten te betwisten die eraan ten grondslag zijn gelegd (de accuratesse van de forfaits, schattingen en monsterneming en analyse (bijvoorbeeld door het vragen van heranalyse of het doen uitvoeren van een contra-expertise)) en/of andere feiten te stellen - en bij betwisting aannemelijk te maken - die redelijke twijfel wekken aan de juistheid van het vermoeden dat een overtreding van artikel 14 van Pro de Msw is begaan die een, eventueel, waarneembaar gevolg van onregelmatige afvoer of excessief uitrijden weerspiegelt. Het College verwijst hiertoe allereerst naar hetgeen hiervoor onder 5.1.1 tot en met 5.1.13 is overwogen. Daaruit vloeit voort dat niet is uitgesloten dat in geval van het niet sluiten van de mestboekhouding de betrokken veehouder – mogelijk geheel ten onrechte – de verdenking op zich laadt dat hij zich aan onregelmatigheden heeft schuldig gemaakt. Het College verwijst voorts naar de bedenkingen die de raadsheer advocaat-generaal heeft geuit met betrekking tot de onschuldpresumptie (zie zijn beantwoording van vraag 5 in de conclusie onder 10.5). Het College is van oordeel dat het in het kader van het voornemen openbaar zijn van de marges in deze omstandigheden zo fundamenteel van aard is, dat de afwezigheid van die openbaarheid niet meer kan worden hersteld in een later stadium van de procedure (bezwaar, beroep, hoger beroep), in gevallen waarin naar aanleiding van het voornemen of in bezwaar, beroep of hoger beroep een betoog van de veehouder voorligt waarmee deze de juistheid van de aan de boete ten grondslag gelegde vaststelling van de hoeveelheid stikstof en fosfaat in de mest bestrijdt. Het in de vorige zin overwogene geldt dus ook indien de voornemen-, bezwaar of (hoger)beroepsprocedure reeds aanhangig is op de dag van deze uitspraak, en ook indien de veehouder bedoeld betoog voor het eerst na deze uitspraak voert.
5.5
Het College heeft niet eraan voorbijgezien dat de minister in zijn reactie op de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal heeft uiteengezet dat de door hem gehanteerde marges niet zien op het wegnemen van onzekerheid die uit de norm zelf zou voortvloeien maar op het bewijs van de naleving van, hier, artikel 14 van Pro de Msw. Dit verweer baat de minister evenwel niet, reeds omdat de afwezigheid (in het kader van het voornemen tot het opleggen van een boete) van inzicht in de omvang en toepassing van deze marges, hoe ook bedoeld, betrokkene de kans ontneemt om de ter zake aangevoerde gronden toereikend en nog voordat het tot een daadwerkelijke boeteoplegging komt, te toetsen.
”
”
5.3
Gelet op de onder 5.2 geciteerde overwegingen oordeelt het College dat het hoger beroep ongegrond is, nu de minister/staatssecretaris in deze zaak evenmin tijdig inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde (tolerantie-, zekerheids- of handhavings)marges, het door hem aangevoerde verweer in de hiervoor bedoelde zaak is verworpen en datzelfde verweer in deze zaak als hogerberoepsgrond om dezelfde reden vruchteloos is voorgedragen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Het College zal de minister veroordelen in de, in hoger beroep gemaakte, proceskosten van de maatschap. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.753,50 (2 punten voor het verschijnen ter zitting bij het College, 0,5 punt voor het verschijnen ter regiezitting, 0,5 punt voor de reactie op de reactie van de staatssecretaris op het StAB-rapport en 0,5 punt voor het schriftelijke commentaar op de conclusie, met een waarde per punt van € 501,- waarbij het gewicht van de zaak op 1 (gemiddeld) is bepaald).
7. Op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de minister een griffierecht van € 497,- geheven.
Beslissing
Het College:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;;
- veroordeelt de minister in de door de maatschap in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.753,50;
- bepaalt dat van de minister griffierecht ter hoogte van € 497,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. R.C. Stam en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2018.
w.g. R.R. Winter w.g. A.G.J. van Ouwerkerk