ECLI:NL:CBB:2019:130

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 18/1934, 18/1991, 18/2120, 18/2157, 18/2341 t/m 18/2347, 18/2388 t/m 18/2403, 18/2405 t/m 18/2431, 18/2433 t/m 18/2439, 18/2441 t/m 18/2452, 18/2454 t/m 18/2464, 18/2466 t/m 18/2469, 18/2557, 18/2618 en 18/2744

uitspraak van de meervoudige kamer van 9 april 2019 in de zaken tussen

[naam 1] B.V.,

Maatschap [naam 2],

Maatschap [naam 3],

[naam 4] V.O.F.,

[naam 5],

[naam 6] V.O.F.,

(hierna: de varkenshouders),

[naam 7] B.V. e.a. (zie bijlage),

(gemachtigde: mr. A.P. Cornelissen),

(hierna: de pluimveehouders)

hierna gezamenlijk te noemen: appellanten

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en mr. H.J. Kram).

Procesverloop

Bij besluiten van 20 december 2017 en 26 juni 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van appellanten om een ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet (Msw) afgewezen.

Bij besluiten van 23 juli 2018, 16 augustus 2018, 30 augustus 2018 en 12 november 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten ongegrond verklaard.

Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het College heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 21 februari 2019. Namens de varkenshouders is verschenen [naam 8] , bestuurslid van de Producenten Organisatie Varkenshouderij (POV). Tevens zijn voor de varkenshouders verschenen [naam 9] , [naam 10] , [naam 11] , [naam 12] , [naam 13] , [naam 14] , [naam 15] , [naam 16] en [naam 17] . De pluimveehouders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, vergezeld door [naam 18] , directeur van de coöperatie DEP, en [naam 19] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. Het College gaat uit van het volgende.

1.1

Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) strekt ertoe de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en te voorkomen. Artikel 5, eerste lid, van de Nitraatrichtlijn verplicht de lidstaten tot actieprogramma's overeenkomstig artikel 3, vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 5, tweede lid, voor specifieke kwetsbare zones of voor hun gehele grondgebied. Die programma’s bevatten verplichte maatregelen die moeten waarborgen dat de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest voor elk landbouw- of veehouderijbedrijf 170 kg stikstof per hectare grond per jaar niet overschrijdt (Bijlage III punt 2 bij de Nitraatrichtlijn). Van deze norm kan worden afgeweken onder bepaalde voorwaarden en met goedkeuring van de Europese Commissie (de Commissie). Een dergelijke afwijking wordt derogatie genoemd.

1.2

Sinds 2006 heeft de Commissie de door Nederland gevraagde derogatie verleend. Voorwaarde daarvoor is steeds geweest dat Nederland toeziet op de hoeveelheid geproduceerde dierlijke mest en ervoor zorgt dat de nationale productie van dierlijke mest, zowel wat stikstof als wat fosfor betreft, het niveau van het jaar 2002, te weten 504,4 miljoen kg stikstof en 172,9 miljoen kg fosfaat, niet overschrijdt. Op 16 mei 2014 heeft de Commissie Uitvoeringsbesluit 2014/291/EU vastgesteld. Bij dat besluit is aan Nederland een derogatie verleend onder de in dat besluit vastgestelde voorwaarden. Artikel 7 van dat besluit bepaalt dat de nationale autoriteiten in Nederland ervoor zorgen dat de nationale mestproductie wat stikstof en fosfor betreft het niveau van het jaar 2002 niet overschrijdt. Dit betekent dat de productierechten voor varkens en pluimvee worden gehandhaafd voor de duur van de bij dit besluit verleende derogatie. Dit besluit verviel op 31 december 2017. Op 31 januari 2018 heeft Nederland een aanvraag ingediend voor een verlenging van de derogatie voor de periode 2018 tot en met 2021. Bij Uitvoeringsbesluit (EU) 2018/820 van 31 mei 2018 heeft de Commissie de derogatie verleend onder de in dat besluit vastgestelde voorwaarden. Artikel 7 van dat besluit, dat gaat over de voorwaarden met betrekking tot het op of in de bodem brengen van dierlijke en andere meststoffen, bepaalt dat de totale gift de in het zesde Nederlandse actieprogramma vastgestelde maximale gebruiksnormen niet mag overschrijden. Het besluit is van toepassing tot en met 31 december 2019.

1.3

In het Zesde Nederlandse actieprogramma betreffende de Nitraatrichtlijn (2018 - 2021) (zesde actieprogramma) staat in Hoofdstuk 5, waarin de maatregelen worden beschreven die Nederland gedurende de looptijd van het zesde actieprogramma neemt als aanvulling op of in afwijking van de maatregelen uit het vijfde actieprogramma, voor zover hier van belang, het volgende:

“(…)
5.7.1 Maximering mestproductie
Sinds 2006 is de mestproductie door de veehouderij in Nederland gemaximeerd, uitgedrukt in 172,9 miljoen kilogram fosfaat (…). Dit plafond is doorvertaald naar sectorale plafonds voor de varkens-, pluimvee- en melkveehouderij:

- Varkens: 39,7 miljoen kilogram fosfaat; (…);

- Pluimvee: 27,4 miljoen kilogram fosfaat; (…);

- Melkvee: 84,9 miljoen kilogram fosfaat; (…).

Deze plafonds komen overeen met de productiecijfers over het jaar 2002. De plafonds worden gehandhaafd via de bestaande stelsels van varkens- en pluimveerechten en vanaf 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten voor de melkveehouderij (…). De plafonds en bijbehorende rechtenstelsels vormen een belangrijk kader voor de ontwikkeling van de veehouderij in Nederland. Gedurende de looptijd van het zesde actieprogramma blijft dit kader onverkort van kracht.
Hoewel de sectorplafonds al geruime tijd worden toegepast, zijn deze niet vastgelegd in wet- en regelgeving. Om maximale duidelijkheid en transparantie te bieden over het bestaan van de sectorplafonds en de hoogte daarvan, zal de Nederlandse regering de plafonds in de Meststoffenwet vastleggen. Dit zal onderdeel zijn van de wijziging van de Meststoffenwet waarmee ook andere maatregelen uit dit actieprogramma in de wet worden vastgelegd. De beoogde inwerkingtredingsdatum van deze wetswijziging is 1 januari 2020.
(…)”

1.4

Nederland heeft de Nitraatrichtlijn uitgevoerd onder meer door invoering van de Msw. Ingevolge de artikelen 19, eerste lid, en 20, eerste lid, van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal varkens dan wel kippen en kalkoenen te houden dan het op het bedrijf rustende varkens- dan wel pluimveerecht. Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde. Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Msw kunnen bij ministeriële regeling regels worden gesteld omtrent het indienen van aanvragen voor vergunningen, ontheffingen en erkenningen, die krachtens deze wet kunnen worden verleend, en het indienen van kennisgevingen, die ingevolge bij of krachtens deze wet gestelde regels moeten worden geregistreerd.

1.5

Bij Regeling van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van

15 december 2005, nr. TRCJZ/2005/3489 is per 1 januari 2006 de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) gewijzigd, onder meer door in de artikelen 112 tot en met 121 een kaderregeling op te nemen voor de verlening van een gedeeltelijke ontheffing van de aan het stelsel van productierechten verbonden uitbreidingsverboden voor bedrijven die alle dierlijke meststoffen verwerken en duurzaam afzetten buiten de Nederlandse landbouw (Stcrt. 30 december 2005, nr. 254, pag. 17). In de toelichting op die regeling staat dat daarmee werd beoogd bedrijven die investeren in mestverwerking in de gelegenheid te stellen de kostprijsverhoging die hiermee samenhangt op te vangen door schaalvergroting, terwijl zij slechts 50% van de voor de uitbreiding van het bedrijf benodigde productierechten behoeven aan te kopen. Ook bedrijven die hun mest (laten) verbranden in een verbrandingsinstallatie kunnen gebruik maken van de ontheffingsmogelijkheid. De kaderregeling staat bekend als de POR I-regeling. Ten tijde van belang bepaalde artikel 119 van de Uitvoeringsregeling dat de ontheffing voor een periode van tien jaar geldt en de periode aanvangt op het tijdstip waarop wordt voldaan aan de in artikel 118 van de Uitvoeringsregeling genoemde voorschriften. De meeste van de op basis van de POR I-regeling verleende ontheffingen zijn inmiddels geëindigd of zullen op korte termijn eindigen.

1.6

Bij Wet van 18 december 2013 tot wijziging van de Msw (invoering mestverwerkingsplicht, Stb. 2013, 5760) is de Msw per 1 januari 2014 gewijzigd onder meer door in de artikelen 33a tot en met 33d een stelsel van verplichte mestverwerking op te nemen. Op basis van dit stelsel moeten boeren die meer fosfaat produceren dan zij verantwoord binnen het stelsel van gebruiksnormen kunnen aanwenden op grond in eigen gebruik, een wettelijk vastgesteld percentage van dit fosfaatoverschot laten verwerken. Met de introductie van het stelsel van verplichte mestverwerking zou, op termijn, het stelsel van dierproductierechten kunnen komen te vervallen. De wetswijzing voorzag ook in wijziging van artikel 77 van de Msw in die zin dat de dierrechten voor varkens- en pluimveehouderij niet vervallen per 1 januari 2015, maar op een nader bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip (zie onder meer Kamerstukken II 2011-2012, 33 322, nr. 3, p. 25).

1.7

Bij brief van 12 december 2013 heeft de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken de voorzitter van de Tweede Kamer bericht dat uit onderzoek blijkt dat de invoering van de mestverwerkingsverplichting een belangrijke bijdrage kan leveren aan het behalen van de doelen van het mestbeleid en de implementatie van de Nitraatrichtlijn in Nederland, maar dat er geen zekerheid is dat tijdig genoeg mest kan worden verwerkt om het mestoverschot tot nul te reduceren. Daarom acht het kabinet aanvullende waarborgen noodzakelijk en heeft het ervoor gekozen de extra waarborg voor de varkens- en pluimveehouderij in te vullen door het stelsel van dierrechten voor de duur van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn te handhaven (Kamerstukken II 2013/14, 33 037, nr. 80, p. 4).

1.8

Bij Regeling van de staatssecretaris van Economische Zaken van 11 december 2014, nr. WJZ/14129109 is per 1 januari 2015 de Uitvoeringsregeling gewijzigd (Stcr. 16 december 2014, nr. 36002). Deze regeling voorzag in een wijziging van hoofdstuk 10, paragraaf 5, van de Uitvoeringsregeling en staat bekend als de POR II-regeling. Blijkens de toelichting op deze regeling hebben, om het voor de sector aantrekkelijker te maken, de staatssecretarissen van Economische Zaken en van Infrastructuur en Milieu besloten een voorziening te treffen die ziet op een gedeeltelijke ontheffing van de aan het stelsel van productierechten verbonden uitbreidingsverboden voor bedrijven met varkens en pluimvee die hun gehele bedrijfsoverschot laten verwerken. Met de voorziening wordt beoogd bedrijven die investeren in mestverwerking tegemoet te komen door het treffen van een voorziening waardoor zij slechts voor een deel van de voor hun uitbreiding benodigde productierechten hoeven te verwerven. Aan de ontheffing zijn twee voorwaarden verbonden. Ingevolge artikel 117, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling houdt de aanvrager van ontheffing de varkens of het pluimvee waarop de uitbreiding betrekking heeft in een integraal duurzame stal. Ingevolge artikel 118, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling laat de houder van een ontheffing 100% van de hoeveelheid dierlijke meststoffen van zijn bedrijfsoverschot overeenkomstig artikel 33a, derde lid, onderdeel a of b, van de Msw verwerken. Omdat het stelsel van productierechten voor varkens en pluimvee voor de duur van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn gehandhaafd bleef en op basis van de evaluatie van de Msw in 2016 besloten zou worden of het stelsel per 1 januari 2018 zou kunnen vervallen, werd ingevolge artikel 120a van de Uitvoeringsregeling de ontheffing verleend tot en met 31 december 2017.

1.9

Bij brief van 3 februari 2017 (Kamerstuk 33 037, nr. 189, p. 4) heeft de toenmalige staatsecretaris van Economische Zaken de voorzitter van de Tweede Kamer, voor zover hier van belang, het volgende meegedeeld.

“(…)
Tenslotte heb ik besloten de ontheffingen die in het verleden zijn verstrekt in het kader van de Regeling ontheffing productierechten Meststoffenwet (POR-regeling) en die geldig zijn tot en met 31 december 2017 niet te verlengen na die datum. De reden daarvoor is dat deze tijdelijke ontheffingen aan varkens- en pluimveehouders zijn verstrekt in de situatie dat de fosfaatproductie ruim onder het fosfaatproductieplafond en de daarvan afgeleide sectorale deelplafonds lag. Nu dat niet langer het geval is, vind ik het niet wenselijk dat individuele ondernemers worden ontzien van de verplichting om over voldoende dierrechten te beschikken. Dat zou immers onvermijdelijk moeten leiden tot compensatie van de daarmee samenhangende fosfaatproductie door andere ondernemers. In totaal gaat het om 1,6 miljoen kilogram fosfaat. Voor deze ondernemers betekent dit dat zij in 2018 over extra dierrechten moeten beschikken of de veestapel moeten verkleinen.
(…)”

1.1

Bij brief van 18 oktober 2017 (Kamerstuk 33 037, nr. 226) heeft de toenmalige minister van Economische Zaken de voorzitter van de Tweede Kamer, voor zover hier van belang, het volgende meegedeeld.

“(…)

Onderdeel van het maatregelenpakket is dat de tijdelijke ontheffingen die in het verleden zijn verstrekt aan varkens- en pluimveehouders in het kader van de Regeling ontheffing productierechten Meststoffenwet (POR-regeling) na afloop van de bepaalde duur niet verlengd zullen worden. Uw Kamer heeft met de gewijzigde motie van de leden Lodders en Geurts verzocht om dit onderdeel uit het maatregelenpakket te schrappen (…). Per brief van
20 februari jl. (…) heeft het kabinet aangegeven hiervoor geen ruimte te zien, maar bereid te zijn om in het najaar te bekijken of de omstandigheden zodanig veranderd zijn dat dit standpunt kan worden herzien.

De afgelopen maanden is er intensief overleg gevoerd tussen mijn ministerie en de Europese Commissie over het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn, de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor melkveebedrijven per 1 januari 2018 en een nieuwe derogatie. Zoals ik heb aangegeven in mijn brief van 7 september jl. (…) stelt de Europese Commissie als voorwaarde voor een nieuwe derogatie dat het mestproductieplafond (uitgedrukt in 172,9 miljoen kilogram fosfaat (…)) dat nu is vastgelegd in de derogatiebeschikking die loopt tot en met 31 december 2017, op nationaal niveau wordt vastgelegd. Het ontwerp zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn voorziet hierin.

Onderdeel hiervan is het instandhouden van de doorvertaling naar sectorale plafonds voor de varkens-, pluimvee- en melkveehouderij en de bijbehorende stelsels van dierrechten voor varkens en pluimvee en fosfaatrechten voor melkvee (beoogde inwerkingtreding per 1 januari 2018). (…)

Samen met de Europese Commissie acht het kabinet het cruciaal dat de overschrijding van het fosfaatproductieplafond die zich in 2015 en 2016 heeft voorgedaan, teniet wordt gedaan en in de toekomst wordt voorkomen. De sectorale plafonds en bijbehorende rechtenstelsels zijn hierin bepalend. De ontheffingen van de verwerving van dierrechten voor varkens en pluimvee die dit jaar aflopen, zijn in 2015 verstrekt. Ik constateer dat in 2015 zowel de varkens- als de pluimveesector hun plafonds hebben overschreden en dat de pluimveesector ook nu nog boven zijn plafond zit. Het handhaven van de sectorplafonds is essentieel voor de huidige en een nieuwe derogatie. Daarnaast constateer ik, zoals hierboven aangegeven, dat de resultaten van het fosfaatreductieplan 2017 tot nu toe op koers liggen, maar dat we er nog niet zijn. Ik zie dan ook geen nieuwe omstandigheden die maken dat het onderdeel van de POR-ontheffingen in het fosfaatreductieplan kan worden herzien. Ik wil daarbij benadrukken dat varkens- en pluimveebedrijven niets wordt afgenomen. Waar het om gaat is dat ontheffingen die voor een bepaalde duur zijn verstrekt, na afloop van die duur niet zullen worden verlengd en dat hiervoor in de plaats ook geen nieuwe ontheffingen zullen worden uitgegeven. Met de brieven van 9 en 21 februari jl. is beoogd om de houders van ontheffingen hiervan vroegtijdig bewust te maken, zodat zij hierop konden anticiperen in hun bedrijfsvoering.
(…)”

1.11

De varkenshouders beschikten allen over een ontheffing op grond van de POR II-regeling. De pluimveehouders beschikten over een ontheffing op grond van de POR I- regeling en/of op grond van de POR II-regeling. De pluimveehouders zijn allen aangesloten bij de coöperatie DEP. Via deze coöperatie hebben zij een gegarandeerde mestafvoer geregeld om te kunnen voldoen aan hun mestverwerkingsplicht op grond van de POR-regelingen. De varkenshouders voldoen op andere wijze aan de hun mestverwerkingsplicht.

2.1

Zowel de varkenshouders als de pluimveehouders hebben verweerder verzocht om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw hun in het kader van de POR-regelingen verleende individuele ontheffing van het uitbreidingsverbod te verlengen dan wel onder dezelfde voorwaarden een nieuwe ontheffing te verlenen. Bij de primaire besluiten heeft verweerder deze verzoeken afgewezen, omdat het in het licht van de omstandigheden zoals benoemd in de hiervoor weergegeven brief van 18 oktober 2017 niet in de rede ligt om gebruik te maken van de hem toekomende discretionaire bevoegdheid.

2.2

Aan de bestreden besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de verzoeken om ontheffing op goede gronden zijn afgewezen, omdat een ander besluit haaks zou staan op het beleid van verweerder dat is gericht op naleving van de in Nederland geldende fosfaatproductieplafonds en dat de afwijzing niet in strijd is met algemene rechtsbeginselen. Verweerder heeft het algemeen belang (het behoud van de derogatie en de beheersing van de mestproductie) zwaarder laten wegen dan het belang van individuele ondernemers (die erbij zijn gebaat te worden ontzien van de verplichting om over voldoende dierrechten te beschikken). De investeringen die de varkens- en pluimveehouders hebben moeten doen, vallen volgens verweerder onder hun normale ondernemersrisico. De POR-regelingen waren bedoeld om deze ondernemers tijdelijk te stimuleren om mestverwerkingsmaatregelen te treffen. Het beroep dat in bezwaar is gedaan op de kaderregelingen ontheffing experiment "Golden Harvest" en "het Zuivere Ei" slaagt niet, omdat dit andere, want beleidsexperimentele regelingen betreffen waarbij grotere investeringen waren gemoeid. Daarbij heeft verlenging van die ontheffingen plaatsgevonden in 2013 naar aanleiding van de uitspraak van het College van 19 april 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA0936, hierna ook wel: Golden Harvest-uitspraak), terwijl de omstandigheden ten opzichte van toen inmiddels ook zijn gewijzigd. De looptijd van beide POR-regelingen is van meet af aan duidelijk geweest en was op geen enkele wijze gekoppeld aan het voortbestaan van het dierrechtenstelsel, aldus verweerder. Bij de berekeningen van de overschrijding van zowel het nationale als de sectorale fosfaatproductieplafonds is verweerder uitgegaan van de juiste meetinstrumenten.

2.3

De varkenshouders hebben – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Verweerder heeft ten onrechte de overschrijding van het nationale fosfaatproductieplafond aan zijn besluiten ten grondslag gelegd. Verweerder had niet alleen moeten kijken naar het nationale plafond, maar juist ook naar overschrijding van de sectorale fosfaatproductieplafonds. De varkenshouderij heeft namelijk alleen in 2015 zijn eigen plafond licht overschreden en dat was een incident. De overschrijding van het nationale fosfaatproductieplafond wordt voornamelijk veroorzaakt door de melkveehouderij. De varkenshouderij heeft bovendien meerdere succesvolle initiatieven ontplooid om de fosfaatproductie te beperken, waaronder het gebruik van fosforarm voer. Voor verweerder bestaat dan ook ruimte om voor de varkenshouders het verzoek om ontheffing toe te wijzen. De einddatum van de POR II-regeling was een tijdelijke, in afwachting van de evaluatie van de Msw en het besluit of het stelsel van dierrechten zou worden afgeschaft. De duur van de POR II-regeling was dus gekoppeld aan het stelsel van dierrechten. De varkenshouders mochten er dan ook op vertrouwen dat zolang het stelsel van de dierrechten bestaat, de POR-ontheffingen ook zouden blijven bestaan. De varkenshouders hebben fors geïnvesteerd in mestverwerking. Als zij zouden hebben geweten dat het stelsel van dierrechten zou voortbestaan na 2017, zouden zij deze investeringen niet gedaan hebben. Immers, de ontbrekende varkensrechten zullen alsnog aangeschaft moeten worden en de prijzen van deze rechten zijn inmiddels gestegen waardoor de varkenshouders schade lijden. Volgens de varkenshouders kan het sectorale fosfaatproductieplafond niet overschreden worden, omdat het aantal varkensrechten waarvoor op basis van de POR-regelingen ontheffing kan worden verleend, is gemaximeerd. Verder doen de varkenshouders een beroep op de Golden Harvest-uitspraak. De varkenshouders zijn van mening dat zij feitelijk gestraft worden voor hun inzet op duurzaamheid in de varkenshouderij.

2.4

De pluimveehouders hebben in beroep – samengevat weergegeven – het volgende aangevoerd. Er zijn geen zwaarwegende redenen om de POR-regelingen te beëindigen of de POR-ontheffingen niet te verlengen. Het sectorale fosfaatproductieplafond kan niet worden overschreden ten gevolge van de POR-regelingen, mede omdat het aantal pluimveerechten is gemaximeerd. De pluimveehouders verwijzen naar de Golden Harvest-uitspraak. De pluimveehouderij heeft weliswaar het sectorale fosfaatproductieplafond overschreden, maar dat kan niet door deelnemers aan de POR-regelingen zijn veroorzaakt gelet op hun volledige mestverwerkingsplicht. Bovendien heeft verweerder niet de juiste gegevens gehanteerd om de fosfaatproductie door de pluimveehouders correct te meten. De derogatie ziet op het nationale fosfaatproductieplafond en dit is in de jaren 2012 tot en met 2017 niet zonder meer overschreden. Overigens is de toegenomen fosfaatproductie in dierlijke mest het gevolg van de melkveesector. Nederland heeft een derogatie gekregen voor de jaren 2018 en 2019. In de derogatiebeschikking wordt met geen woord gerept over overschrijding van het fosfaatproductieplafond door de pluimveehouderij. In tegenstelling tot wat verweerder stelt, betreft het maatregelenpakket 2017, zoals verwoord in de hiervoor weergegeven brief van 3 februari 2017, slechts drie maatregelen en die gaan over de melkveehouderij. De beëindiging van de POR-regelingen maakt geen deel uit van deze maatregelen. Mede aan de hand van dit maatregelenpakket heeft Nederland een nieuwe derogatie verkregen. Beëindiging van de POR-regelingen was dan ook niet nodig. Verweerder had moeten onderzoeken of de pluimveehouders hun investeringen hadden terugverdiend voordat hij besloot de POR-regelingen te beëindigen en de ontheffingen niet te verlengen. De gedane investeringen zijn groot. Als de pluimveehouders hadden geweten dat het stelsel van dierrechten zou blijven bestaan, hadden zij deze investeringen niet gedaan. Nu moeten ze alsnog de ontbrekende pluimveerechten aanschaffen, terwijl de kosten hiervan in de loop der tijd zijn gestegen. De pluimveehouders worden dan ook onevenredig zwaar getroffen en lijden schade. De beëindiging van de POR-regelingen is voorbarig geweest. Er waren ook alternatieven mogelijk om de overschrijding van de fosfaatproductieplafonds te voorkomen, aldus de pluimveehouders.

3. Het College stelt voorop dat verweerder op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw de bevoegdheid heeft om ontheffing te verlenen van de uitbreidingsverboden van de artikelen 19, eerste lid en artikel 20, eerste lid, van de Msw. Verweerder dient bij de beslissing op een verzoek om ontheffing als hier aan de orde het individuele belang van de betreffende appellant om meer dieren te mogen houden dan overeenkomt met het op het bedrijf rustende varkens- dan wel pluimveerecht, af te wegen tegen het belang bij het beheersen van de productie van dierlijke meststoffen op basis van het stelsel van varkens- en pluimveerechten, waarbij verweerder beleidsvrijheid toekomt. De rechter toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat het College aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot afwijzing van het verzoek om ontheffing heeft kunnen komen (zie de uitspraken van het College van 20 juni 2014, ECLI:NL:CBB:2014:231, en 20 maart 2017, ECLI:NL:CBB:2017:98).

4.1

Het College stelt verder vast dat de POR-regelingen in het kader waarvan de ontheffingen destijds zijn verleend, zijn opgesteld met als doel – kort gezegd – bedrijven die investeren in mestverwerking tegemoet te komen door het treffen van een voorziening waardoor zij slechts voor een deel van de voor hun uitbreiding benodigde productierechten hoeven te verwerven. Er is niet voor gekozen dit beleid ter stimulering van mestverwerking voort te zetten. Integendeel, in de hiervoor weergegeven brief van 3 februari 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken expliciet duidelijk gemaakt die ontheffingen niet te willen verlengen, omdat die tijdelijke ontheffingen zijn verstrekt in de situatie dat de fosfaatproductie ruim onder het fosfaatproductieplafond en de daarvan afgeleide sectorale deelplafonds lag en dat dit niet langer het geval is. Bij de hiervoor weergegeven brief van 18 oktober 2017 heeft de toenmalige minister van Economische Zaken vervolgens duidelijk gemaakt ook geen nieuwe omstandigheden te zien om die ontheffingen te verlengen. Daarbij heeft hij van belang geacht zijn constatering dat in 2015 zowel de varkens- als de pluimveesector hun plafonds hebben overschreden en dat de pluimveesector ook ten tijde van die brief boven het plafond zat, terwijl het handhaven van de sectorplafonds essentieel is voor de huidige en een nieuwe derogatie.

4.2

In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet het College geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de uitgangspunten in genoemde brieven waarvan verweerder bij de beoordeling van de verzoeken om ontheffing is uitgegaan onjuist zijn. Bij de beheersing van de mestproductie van dierlijke meststoffen zijn, mede in aanmerking genomen de hiervoor weergegeven derogatiebesluiten en het zesde actieprogramma, terecht zowel het nationale fosfaatproductieplafond als de sectorale fosfaatproductieplafonds bepalend geacht. Voor het oordeel dat bij de berekening van de fosfaatproductie van onjuiste metingen is uitgegaan, ziet het College in hetgeen appellanten hebben aangevoerd, geen grond, zodat terecht ervan is uitgegaan dat het nationale mestproductieplafond in 2015 en 2016 is overschreden en dat in 2015 zowel de varkens- als de pluimveesector hun plafonds hebben overschreden en dat de pluimveesector ook in 2016 nog boven zijn plafond zat. Het betoog van de varkenshouders dat zij hun sectorale fosfaatproductieplafond niet structureel en in 2015 verhoudingsgewijs slechts gering hebben overschreden doet aan het voorgaande niet af, reeds omdat, zoals hiervoor overwogen, ook het nationale fosfaatproductieplafond voor de beheersing van de mestproductie van dierlijke meststoffen en meer in het bijzonder voor het behoud van de verleende derogatie bepalend is. Ook het betoog van appellanten dat verlening van de ontheffingen niet ertoe kan leiden dat hun sectorale fosfaatproductieplafonds worden overschreden omdat het aantal ontheffingen aan een maximum is gebonden en hun mest wordt verwerkt, slaagt niet. Zoals verweerder ter zitting onweersproken heeft gesteld zijn er voor varkens- en pluimveehouders meer dierrechten (varkens- en pluimveerechten) in omloop dan het sectorale plafond toelaat en is het risico van overschrijding van het sectorale plafond en daarmee dus ook van het nationale plafond niet uitgesloten. Daarbij wordt louter gekeken naar de geproduceerde hoeveelheid dierlijke mest, dus ongeacht de vraag of de mest wordt verwerkt. Tot slot draagt het niet verlenen van de gevraagde ontheffingen ertoe bij dat overschrijding van het fosfaatproductieplafond wordt voorkomen, omdat appellanten – evenals andere varkenshouders en pluimveehouders aan wie eveneens een ontheffing in het kader van de POR-regelingen was verleend – in 2018 over extra dierrechten (varkens- en pluimveerechten) moeten beschikken of hun veestapel moeten verkleinen.

4.3

Naar het oordeel van het College heeft verweerder bij de beoordeling van de verzoeken om ontheffing in redelijkheid een zwaar belang kunnen toekennen aan de overschrijding van het fosfaatproductieplafond in 2015 en 2016 en heeft hij het handhaven van de sectorplafonds van belang kunnen achten voor het behoud van de derogatie. Evenzeer heeft verweerder in de gegeven omstandigheden van belang kunnen achten dat het niet wenselijk is dat de varkens- en pluimveehouders worden ontzien van de verplichting om over voldoende dierrechten (varkens- en pluimveerechten) te beschikken, omdat dit, zoals ook is weergegeven in de brief van 3 februari 2017, onvermijdelijk zou moeten leiden tot compensatie van de daarmee samenhangende fosfaatproductie door andere veehouders.

5.1

De varkenshouders betogen dat de duur van de POR II-regeling was gekoppeld aan de duur van het dierrechtenstelsel. Zij mochten erop vertrouwen dat zij over een ontheffing zouden beschikken gedurende de periode dat het dierrechtenstelsel zou bestaan. Omdat besloten is het dierrechtenstelsel te handhaven, had verweerder ook moeten besluiten om de in het kader van die POR-regeling verleende ontheffingen te verlengen. Als zij in 2015 hadden geweten dat het dierrechtenstelsel na 2017 gehandhaafd zou worden, zouden zij andere keuzes hebben gemaakt en meer in het bijzonder al voldoende varkensrechten hebben aangeschaft en niet of minder hebben geïnvesteerd in mestverwerking. De pluimveehouders betogen dat zij, indien zij bij de invoering van de POR-regelingen hadden geweten dat het dierrechtenstelsel gehandhaafd zou worden, zij niet aan de POR-regelingen zouden hebben deelgenomen, maar voldoende pluimveerechten hebben aangeschaft en niet of minder hebben geïnvesteerd in mestverwerking.

5.2

Naar het oordeel van het College slagen deze betogen van de varkenshouders en de pluimveehouders niet. Wat betreft de POR I-regeling was vanaf het begin af aan duidelijk dat de duur van de in dat kader verleende ontheffingen tien jaar zou zijn (artikel 119 van de Uitvoeringsregeling zoals die toen luidde) en is er geen enkel verband gelegd met een eventuele afschaffing van het stelsel van dierrechten. Wat betreft de POR II-regeling was ook vanaf het begin duidelijk dat de duur van de in dat kader verleende ontheffingen maximaal drie jaar zou zijn, nu in artikel 120a van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat een ontheffing tot en met 31 december 2017 werd verleend. Uit het feit dat met deze datum is aangesloten bij de handhaving van het stelsel van productierechten voor varkens en pluimvee voor de duur van het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn (tot eind 2017) en op basis van de evaluatie van de Msw in 2016 besloten zou worden of het stelsel per 1 januari 2018 kon komen te vervallen, volgt niet dat de verleende ontheffingen zouden doorlopen zolang het stelsel van dierrechten zou blijven bestaan. Zoals verweerder in het verweerschrift terecht heeft opgemerkt, kan het stelsel van dierrechten bestaan zonder de POR-regelingen, maar niet andersom. Daarbij komt dat, zoals verweerder eveneens terecht in het verweerschrift heeft uiteengezet, herhaaldelijk is aangegeven dat het stelsel van dierrechten pas kan komen te vervallen als het stelsel van mestverwerking voldoende van de grond is gekomen, dat geconstateerd is dat dit stelsel van mestverwerking niet voldoende zelfstandig sturende werking opleverde en dat daarnaast in 2015 en 2016 het fosfaatproductieplafond is overschreden. Vervolgens is bij meergenoemde brieven van 3 februari 2017 en 18 oktober 2017 duidelijk gemaakt dat en waarom de verleende ontheffingen niet kunnen worden verlengd. Naar het oordeel van het College heeft verweerder of de regelgever dan ook op geen enkele wijze bij appellanten gerechtvaardigde verwachtingen gewekt dat de verleende ontheffingen zouden worden verlengd zolang het dierrechtenstelsel zou blijven bestaan. Voorts konden appellanten ruim voor 31 december 2017 weten dat zij na de geldigheidsduur van de aan hun verleende ontheffing over extra dierrechten moesten beschikken of hun veestapel moesten verkleinen. Voor zover de varkenshouders zich ook nog hebben beroepen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dat beroep dus evenmin.

6.1

Zowel de pluimveehouders als de varkenshouders hebben aangevoerd dat de nadelige gevolgen van het niet verlengen van de ontheffingen onevenredig zijn met de met de besluiten te dienen doelen.

6.2

Het College stelt om te beginnen vast dat geen van de appellanten inzichtelijk heeft gemaakt wat precies de nadelige gevolgen en meer in het bijzonder de nadelige financiële gevolgen voor hem zijn van de afwijzing van het verzoek om ontheffing. Wat betreft het – meer algemene betoog – van appellanten dat zij forse investeringen hebben gedaan om te voldoen aan de voorwaarden van de POR-regelingen en dat zij nu alsnog varkens- en pluimveerechten moeten bijkopen tegen een prijs die hoger ligt dan die vóór de inwerkingtreding van de POR-regelingen, overweegt het College dat de POR-regelingen voorzagen in een tegemoetkoming voor varkens- en pluimveehouders die investeren in mestverwerking. Appellanten waren niet verplicht om aan deze regelingen deel te nemen en de regelingen zijn niet bedoeld om alle investeringsrisico's bij de varkens- en pluimveehouders weg te nemen. Voor de pluimveehouders geldt dat deelname aan de coöperatie DEP een eigen keuze is geweest en geen aan de regelingen verbonden voorwaarde. De ter zitting – meer in algemene zin – toegelichte financiële voor- en nadelen die met deze keuze samenhangen behoren tot het normale bedrijfsrisico van de pluimveehouders. Dat, zoals ook meer in zijn algemeenheid is gesteld, de pluimveehouders achteraf bezien mogelijk in een slechtere positie zijn komen te verkeren dan de pluimveehouders die geen ontheffing hebben aangevraagd of gekregen of de pluimveehouders die wel een ontheffing hebben, maar niet deelnemen aan de coöperatie DEP, maakt dit niet anders. Ook voor de varkenshouders geldt dat zij vrij waren in de keuze van de manier van mestverwerken en de daarmee gepaard gaande investeringen en ook voor hen geldt dat de ter zitting – meer in algemene zin – toegelichte financiële voor- en nadelen die met deze keuze samenhangen tot hun normale bedrijfsrisico behoren. Voor de appellanten met een ontheffing op grond van de POR II-regeling geldt dat zij wisten dat de ontheffing voor maximaal drie jaar werd verleend en investeringen vergden die mogelijk niet binnen die periode zouden worden terugverdiend. Zij hadden daarmee rekening kunnen en moeten houden bij hun keuze voor deelname aan de regeling.

6.3

Wat betreft het beroep van appellanten op de Golden Harvest-uitspraak en de naar aanleiding van die uitspraak door verweerder verlengde ontheffingen die in het kader van de Kaderregeling ontheffingen experiment 'Golden Harvest' waren verleend, overweegt het College als volgt. Het is juist dat het College in die uitspraak heeft geoordeeld dat door de ontheffing, onder de voorwaarden zoals deze golden ten tijde van het experiment “Golden Harvest”, niet te verlengen de leden van de Vereniging Golden Harvest onevenredig in hun belangen worden getroffen en dat daarmee het bestreden besluit in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht was. Uit die uitspraak blijkt echter duidelijk dat, zoals verweerder ook heeft benadrukt, deelnemers aan het Golden Harvest-experiment aanzienlijke investeringen hebben gedaan, dat het een groep deelnemers betreft die reeds twaalf jaren hebben beschikt over een ontheffing met specifieke voorwaarden die afwijken van andere ontheffingsregelingen, zoals de POR-regelingen en dat – zoals in die procedure – niet in geschil was dat de deelnemers aan andere ontheffingsregelingen geen investeringen van dezelfde omvang als de deelnemers aan het Golden Harvest-experiment hebben hoeven doen, gelet op de aan die regelingen verbonden voorwaarden. Appellanten hebben in onderhavige procedure niet aannemelijk gemaakt dat hun situatie in zoverre op één lijn kan worden gesteld met de situatie van de deelnemers aan het Golden Harvest-experiment, zodat hun beroep op die uitspraak en de naar aanleiding daarvan verlengde ontheffingen reeds hierom niet slaagt.

7. Het College ziet gezien het vorenstaande geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot afwijzing van de verzoeken om ontheffing heeft kunnen komen.

8. De beroepen zijn dus ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. B. Bastein en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 april 2019.

w.g. A. Venekamp w.g. C.S. de Waal

BIJLAGE

Pluimveehouders:

18/2341

[naam 7] B.V.

18/2342

[naam 20] V.O.F.

18/2343

[naam 21]

18/2344

Maatschap [naam 22]

18/2345

Maatschap [naam 23]

18/2346

[naam 24]

18/2347

[naam 25] V.O.F.

18/2388

Maatschap [naam 26]

18/2389

[naam 27] B.V.

18/2390

Maatschap [naam 28]

18/2391

[naam 29] B.V.

18/2392

Pluimveebedrijf [naam 30]

18/2393

[naam 31] V.O.F.

18/2394

[naam 32] V.O.F.

18/2395

V.O.F. [naam 33]

18/2396

[naam 34]

18/2397

[naam 35] V.O.F.

18/2398

[naam 36] V.O.F.

18/2399

Agrarisch bedrijf [naam 37]

18/2400

[naam 38] B.V.

18/2401

Maatschap [naam 39]

18/2402

Pluimveebedrijf [naam 40] V.O.F.

18/2403

V.O.F. [naam 41]

18/2405

Pluimveebedrijf [naam 42] V.O.F.

18/2406

Akkerbouw- en pluimveebedrijf [naam 43]

18/2407

Pluimveebedrijf [naam 44] B.V.

18/2408

Maatschap [naam 45]

18/2409

Maatschap [naam 46]

18/2410

[naam 47] V.O.F.

18/2411

Maatschap [naam 48]

18/2412

V.O.F. [naam 49]

18/2413

Pluimveebedrijf [naam 50] C.V.

18/2414

[naam 51] B.V.

18/2415

V.O.F. [naam 52]

18/2416

[naam 53]

18/2417

Maatschap [naam 54]

18/2418

[naam 55]

18/2419

Maatschap [naam 56]

18/2420

Pluimveebedrijf [naam 57] B.V.

18/2421

[naam 58]

18/2422

[naam 59]

18/2423

Pluimveebedrijf [naam 60]

18/2424

Maatschap [naam 61]

18/2425

Maatschap [naam 62]

18/2426

Maatschap [naam 63]

18/2427

[naam 64] Pluimveevoeders en Agri Service B.V.

18/2428

[naam 65]

18/2429

Maatschap [naam 66]

18/2430

[naam 67] V.O.F.

18/2431

[naam 68] BV

18/2433

Maatschap [naam 69]

18/2434

V.O.F. [naam 70]

18/2435

Maatschap [naam 71] Pluimveehouderij

18/2436

[naam 72] Pluimveebedrijf B.V.

18/2437

[naam 73] kalkoenbedrijf B.V.

18/2438

[naam 74]

18/2439

Maatschap [naam 75]

18/2441

V.O.F. [naam 76]

18/2442

[naam 77]

18/2443

[naam 78] V.O.F.

18/2444

[naam 79] B.V.

18/2445

Maatschap [naam 80]

18/2446

Maatschap [naam 81]

18/2447

[naam 82] Pluimvee en eieren

18/2448

[naam 83] B.V.

18/2449

Agrarisch Bedrijf [naam 84]

18/2450

Fruit- en Pluimveebedrijf [naam 85]

18/2451

Pluimveebedrijf [naam 86]

18/2452

[naam 87]

18/2454

[naam 88] V.O.F.

18/2455

Maatschap [naam 89]

18/2456

Stille maatschap [naam 90]

18/2457

V.O.F. [naam 91]

18/2458

V.O.F. [naam 92]

18/2459

[naam 93] Pluimvee-Akkerbouw

18/2460

[naam 94]

18/2461

[naam 95]

18/2462

[naam 96] V.O.F.

18/2463

Maatschap [naam 97]

18/2464

[naam 98] Pluimveebedrijf B.V.

18/2466

[naam 99] V.O.F.

18/2467

[naam 100]

18/2468

[naam 101]

18/2469

[naam 102]

18/2557