Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/835
5111
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 januari 2019 in de zaak tussen
[naam] h.o.d.n. [naam] Melkveehouderij, te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Cromheecke en mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluit van 26 oktober 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van appellant om zijn besluit van 17 december 2016 over de uitbetaling van de betalingsrechten (basisbetaling) en de vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) te herzien.
Bij besluit van 13 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft op 20 november 2018 een pleitnota ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Bij besluit van 17 december 2016 heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling. Daarbij heeft verweerder van de door appellant voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 190,38 ha slechts 88,48 ha in aanmerking genomen. Verweerder heeft op de basisbetaling (van € 29.265,99), naast de standaardkortingen, een korting van € 50.557,26 toegepast vanwege een afwijking tussen de door appellant aangevraagde oppervlakte en de door verweerder geconstateerde oppervlakte. Het verschil tussen beide oppervlaktes is 115,167% (van de goedgekeurde oppervlakte). Hierdoor ontvangt appellant geen basisbetaling over 2016.
1.2
Bij besluit van 17 maart 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard. Appellant heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld, zodat dit besluit onherroepelijk is geworden.
2.1
Bij brief van 18 september 2017 heeft appellant verweerder verzocht zijn eerdere besluit van 17 december 2016 te herzien. Appellant heeft in dit verband een beroep gedaan op de uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) over artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling. In het besluit van 17 december 2016 heeft verweerder 101,90 ha (190,38 ha – 88,48 ha) niet in aanmerking genomen bij het vaststellen van de basis- en vergroeningsbetaling, omdat op grond van de provinciale natuurbeheertypekaart een natuurbeheertype aan deze grond was toegekend, dat op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling was uitgesloten van steun. Door genoemde uitspraak van het College staat vast dat de regelgeving waarop het besluit van 17 december 2016 is gebaseerd, onrechtmatig is, nu artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, voornoemd door het College onverbindend is verklaard, aldus appellant.
2.2
Verweerder heeft dit verzoek bij het primaire besluit afgewezen, omdat appellant aan zijn verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzing gehandhaafd. Verweerder heeft in deze besluiten gewezen op het onherroepelijke karakter van het besluit van 17 december 2016. Uit een oogpunt van rechtszekerheid en ook van doelmatig bestuur komt verweerder alleen terug van een onherroepelijk besluit als sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De door appellant aangehaalde uitspraak van het College van 11 juli 2017 dateert van na de datum waarop het besluit waarvan appellant herziening vraagt rechtens onaantastbaar is geworden. Verweerder wijst erop dat volgens vaste jurisprudentie nieuwe jurisprudentie niet wordt aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, omdat dit afbreuk zou doen aan het wettelijk systeem waarin – uit oogpunt van de eerdergenoemde rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen moet geschieden. Verweerder ziet een wijziging van recht evenmin als een veranderde omstandigheid. Een wijziging van recht is immers alleen dan relevant, indien het gewijzigde recht van belang is voor de beoordeling van de voorliggende aanvraag. Volgens verweerder is voor de beoordeling van de aanvraag van appellant van belang het recht dat ten tijde van de aanvraag gold. Nu de wijziging van de Uitvoeringsregeling, waarop appellant zich in bezwaar heeft beroepen, is ingegaan per 11 juli 2017, is deze wijziging niet met terugwerkende kracht van toepassing tot het moment van de aanvraag. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de wijziging van het recht dan ook niet tot een ander oordeel kan leiden. Het door appellant gedane beroep op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel is voor verweerder evenmin aanleiding om af te wijken van zijn vaste uitvoeringspraktijk. Daarbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat appellant geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om in een bezwaar- en beroepsprocedure op te komen tegen het besluit waarvan herziening wordt gevraagd. Ook de door appellant aangehaalde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1759) en van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131) leiden volgens verweerder niet tot een ander oordeel. Een verzoek om herziening in het kader van artikel 4:6 van de Awb kan nog steeds worden afgewezen, als geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. De door appellant geschetste financiële nadelen vormen geen buitengewone omstandigheden die maken dat het onverkort handhaven van zijn vaste uitvoeringspraktijk evident onredelijk is, aldus verweerder.
3 Appellant stelt zich in beroep op het standpunt dat de onder 2.1 genoemde uitspraak van het College van 11 juli 2017 in dit geval moet worden aangemerkt als een nieuw feit of veranderde omstandigheid, omdat de regelgeving waaraan de aanvraag van appellant is getoetst onrechtmatig is gebleken en als gevolg daarvan is aangepast. Zij meent dat een bestuursorgaan een besluit waarvan de onrechtmatigheid is komen vast te staan, te allen tijde moet rechtzetten. Te meer, nu verweerder zelf altijd bevoegd is om achteraf gebleken door hem gemaakte fouten ten nadele van burgers te herstellen, ook nadat besluiten onherroepelijk zijn geworden. Het weigeren om fouten te herstellen ten voordele van burgers, in dit geval van appellant, is volgens appellant in strijd met het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel. Indien moet worden geoordeeld dat geen sprake is van een nieuw feit of veranderde omstandigheid, meent appellant dat het afwijzen van het verzoek om terug te komen van het besluit van 17 december 2016 evident onredelijk is. Appellant stelt zich, onder verwijzing naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (Raad) van 31 januari 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:363), op het standpunt dat verweerder zijn bevoegdheid om terug te komen van eerder in rechte onaantastbaar geworden besluiten niet categoraal mag uitsluiten als niet is gebleken van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Het bestreden besluit is volgens appellant dan ook ondeugdelijk gemotiveerd. Ook in het kader van de “evidente onredelijkheid” doet appellant een beroep op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Nu appellant mocht vertrouwen op rechtmatige regelgeving, kan verweerder hem niet verwijten dat hij geen rechtsmiddelen tegen het besluit van 17 december 2016 heeft aangewend. In dit verband wijst appellant nog erop dat landbouwers in andere zaken hangende de bezwaar- of beroepsprocedure alsnog in het gelijk zijn gesteld, ook al was geen expliciet beroep gedaan op de uitspraak van het College van 11 juli 2017. Aldus wordt door verweerder ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen het wel of niet aanwenden van rechtsmiddelen. Het besluit van 17 december 2016 heeft voor appellant verstrekkende gevolgen, omdat het volledige bedrag van de basisbetaling is ingehouden. Gelet op deze gevolgen en de omstandigheid dat het slechts gaat om een beperkt aantal landbouwers dat natuurgronden in gebruik heeft, is het (gehandhaafde) besluit om niet terug te komen van het besluit van 17 december 2016 evident onredelijk, aldus appellant.
4 Het College overweegt als volgt.
4.1
In zijn uitspraak van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190) heeft het College in navolging van de onder 2.2 genoemde uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016 zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van een besluit inzake een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In een geval als hier aan de orde, waarin is verzocht om terug te komen van het in rechte vaststaande besluit van 17 december 2016, leidt dat tot het volgende.
4.2.1
Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds ervoor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
4.2.2
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
4.3
Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
Uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is daarom – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.
4.4
Voor zover appellant betoogt dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. In het besluit van 17 december 2016 heeft verweerder onder verwijzing naar artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling een deel van de reeds (in 2015) toegewezen betalingsrechten niet uitbetaald op de grond dat een aantal door appellant voor uitbetaling opgegeven percelen, met een totale oppervlakte van ongeveer 101 ha, niet voor uitbetaling in aanmerking komt omdat deze niet voldoen aan de eisen voor subsidiabiliteit van landbouwgrond. In de uitspraak van 11 juli 2017 heeft het College overwogen dat genoemde bepaling onverbindend is omdat zij de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan. Landbouwers zijn uitgesloten van steun terwijl zij daarvoor in aanmerking moeten kunnen komen, gezien het uitgangspunt van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent evenwel niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om een reeds in rechte onaantastbaar geworden besluit tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de door verweerder ter zitting genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.
4.5
De wijziging van de Uitvoeringsregeling per 11 juli 2017, vormt evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. Hiertoe overweegt het College dat de wijziging van de regelgeving, gelet op de toelichting bij de wijziging van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2017, nr. 70783, p. 11-12) en de door verweerder ter zitting gegeven toelichting, niet ziet op besluiten die reeds in rechte onaantastbaar zijn geworden. In de situatie van appellant is dit het geval, zodat de gewijzigde regeling niet op de situatie van appellant ziet.
4.6
Dit betekent dat het standpunt van verweerder dat appellant aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 4.2 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van het besluit van 17 december 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van dat eerdere besluit evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.
4.7
In de door appellant in dit verband aangehaalde uitspraak van de Raad van 31 januari 2018 is overwogen dat het door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen gevoerde beleid om onherroepelijke boetebesluiten categoraal uit te sluiten van herziening indien niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden, niet aanvaardbaar is. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht dat in zijn vaste uitvoeringspraktijk de “evidente onredelijkheid” is verdisconteerd in de reactie op verzoeken om terug te komen van eerdere in rechte onaantastbare besluiten. Dit betekent volgens verweerder dat hij altijd toetst of het vasthouden aan de vaste uitvoeringspraktijk in de specifieke omstandigheden van het geval al dan niet evident onredelijk is. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder in dit geval heeft beoordeeld of het door appellant gestelde financiële nadeel een buitengewone omstandigheid betreft die maakt dat het vasthouden aan de vaste uitvoeringspraktijk evident onredelijk is. Gelet hierop gaat de door appellant gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Raad van 31 januari 2018 niet op. Dat het besluit van 17 december 2016, naar appellant stelt, niet in stand kan blijven als de door verweerder afgekeurde percelen op basis van de feitelijke (gebruiks-)situatie opnieuw worden beoordeeld, is naar het oordeel van het College op zichzelf onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemd besluit niet te herzien evident onredelijk is. Daarbij is van belang dat appellant de mogelijkheid heeft gehad om tegen dit besluit rechtsmiddelen aan te wenden. Appellant heeft echter het door hem tegen het besluit van 17 december 2016 ingediende bezwaar, na daartoe door verweerder in de gelegenheid te zijn gesteld, niet tijdig van gronden voorzien, waarna verweerder dit bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. Appellant heeft geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellant bij heroverweging van het besluit van 17 december 2016. Het enkele feit dat andere landbouwers in min of meer gelijke omstandigheden wel hebben doorgeprocedeerd, hetgeen ertoe heeft geleid dat sommige van die landbouwers in het gelijk zijn gesteld en alsnog een hoger bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling hebben ontvangen, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en dus definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het evenredigheids- en gelijkheidsbeginsel is evenmin sprake, nu het feit dat andere landbouwers wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en appellant niet, in het licht van het wettelijke systeem (zie de weergave van het standpunt van verweerder onder 2.2), een relevant en doorslaggevend onderscheid vormt tussen de rechtsposities van die landbouwers en van appellant (vergelijk de uitspraak van het College van 2 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP6988)).
5 De conclusie is dat het beroep ongegrond is.
6 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. H.L. van der Beek en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 januari 2019.
w.g. T. Pavićević w.g. C.E.C.M. van Roosmalen