ECLI:NL:CBB:2019:513 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke uitspraak over randvoorwaardenkorting...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/45

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 oktober 2019 in de zaak tussen

[naam] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: ir. S. Boonstra),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. E.J.H. Jansen),

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 27 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 12% op de aan appellant voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.

Bij besluit van 17 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2019.

Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.

Overwegingen

1.1

Appellant heeft een landbouwbedrijf en heeft voor het jaar 2016 uitbetaling van betalingsrechten (de basis- en vergroeningsbetaling) aangevraagd.

1.2

Het bedrijf van appellant is op 2 december 2016 door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bezocht. Op 5 december 2016 is de controle door twee toezichthouders van de NVWA voortgezet samen met een toezichthoudend dierenarts van de NVWA. Van deze controles is een “rapport van bevindingen” (het rapport) opgemaakt, gedateerd 30 januari 2017.

1.3

Bij brief van 29 juni 2017 heeft verweerder aan appellant medegedeeld dat uit de controle blijkt dat niet aan alle randvoorwaarden is voldaan en dat verweerder het voornemen heeft een korting van 12% toe te passen op alle GLB-subsidies die appellant heeft aangevraagd in 2016.

1.4

Bij het primaire besluit heeft verweerder een korting van 12% toegepast op alle GLB-subsidies die appellant heeft aangevraagd in 2016. Verweerder heeft hieraan de op 2 december 2016 geconstateerde overtredingen ten grondslag gelegd van de volgende randvoorwaarden:

- de verplichting dat de ligruimte van de kalveren comfortabel en niet schadelijk is; de ligruimte moet zindelijk zijn en een behoorlijke afvoer hebben, waarvoor de korting 3% is;

- de verplichting kalveren te laten beschikken over op hun leeftijd en gewicht afgestemd voeder dat beantwoordt aan de met hun gedrag samenhangende en hun fysiologische behoefte. Daarnaast mag een kalf niet gemuilkorfd worden, waarvoor de korting 3% is;

- het verbod kalveren te huisvesten in eenlingboxen indien de kalveren ouder zijn dan 8 weken, waarvoor de korting 3% is;

- de verplichting een dier voldoende schoon water te geven of anderszins aan zijn behoefte aan water te voldoen, waarvoor de korting 3% is;

- de verplichting dieren die ziek of gewond lijken onmiddellijk op passende wijze te verzorgen of een dierenarts te raadplegen, waarvoor de korting 3% is;

- de verplichting behuizingen en inrichtingen voor de beschutting van een dier zo te ontwerpen, maken en onderhouden dat het dier zich niet kan verwonden, waarvoor de korting 9 % is, omdat de overtreding op 2 december 2016 een herhaling betreft van de overtreding op 29 oktober 2015.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hierbij uiteengezet dat hetgeen de NVWA in het rapport van bevindingen heeft geconstateerd, namelijk dat appellant niet heeft voldaan aan de diverse randvoorwaarden, juist is. Verweerder heeft aan appellant daarom terecht een korting van 12% opgelegd op de door appellant in 2016 aangevraagde GLB-steun.

3. Appellant kan zich niet vinden in de door verweerder vastgestelde randvoorwaardenkorting. Appellant bestrijdt een tweetal overtredingen van de randvoorwaarden en stelt dat de controle een momentopname is en dat deze op een voor hem ongelukkig moment plaatsvond. Appellant voert hierbij aan dat er op het moment van de controle sprake was van personele problemen waardoor hij aanzienlijk achter liep op het gebruikelijke schema. Daarnaast stelt appellant dat het opleggen van een randvoorwaardenkorting niet aan de orde kan zijn omdat het specifieke niet-nalevingsrapport in onderhavig dossier ontbreekt en dit evenzeer geldt voor het evaluatiegedeelte waarin sprake zou moeten zijn van een belangenafweging. Subsidiair is appellant van mening dat de rekenregels op grond van artikel 74, tweede lid van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014) niet juist zijn toegepast en dat de randvoorwaardenkorting niet meer dan 9% kan bedragen.

4.1

Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen.
Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst onder ‘Dierenwelzijn’, onder RBE 13, naar artikel 4 van Pro Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a, en bijlage 3, bij de Uitvoeringsregeling, waarin onder RBE 13 wordt verwezen naar het Besluit houders van dieren (het Besluit).

4.2

Ingevolge artikel 39, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) wordt, wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3% van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Pro Verordening 1306/2013 worden genoemd. Ingevolge het vierde lid van artikel 39 van Pro Verordening 640/2014 wordt – kort gezegd – de verlaging die voor een niet-naleving overeenkomstig het eerste lid is toegepast, bij de eerste herhaling van dezelfde niet-naleving vermenigvuldigd met de factor drie. Zodra het maximum van 15 % is bereikt, deelt het betaalorgaan de betrokken begunstigde mee dat, indien dezelfde niet-naleving nogmaals wordt geconstateerd, zal worden aangenomen dat hij met opzet in de zin van artikel 40 heeft Pro gehandeld. Onder een herhaling van een niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen (artikel 38, eerste lid, van Verordening 640/2014).

5. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een toezichtsrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

6 Het College ziet aanleiding om eerst de beroepsgronden van appellant gericht tegen de randvoorwaardekortingen wegens de vermeende niet-nalevingen van de randvoorwaarden op het gebied van – kortgezegd- ‘staat van huisvesting’ en ‘verzorging ziek of gewond dier’ te bespreken.

Staat huisvesting

7.1

Punt 13.13 van de hiervoor genoemde bijlage 3 van de Uitvoeringsregeling verwijst naar artikel 1.8, tweede lid, van het Besluit. Ingevolge die bepaling zijn behuizingen, waaronder begrepen de vloer, waarin een dier verblijft en inrichtingen voor de beschutting voor een dier op zodanige wijze ontworpen, gebouwd en onderhouden dat bij de dieren geen letsel of pijn wordt veroorzaakt en bevatten deze geen scherpe randen of uitsteeksels waaraan het dier zich kan verwonden.

7.2

Voor het jaar 2016 heeft verweerder voor de overtreding van deze randvoorwaarde een korting van 9% vastgesteld omdat sprake is van een herhaling. Op 29 oktober 2015 heeft verweerder eerder al een niet-naleving van deze randvoorwaarde geconstateerd. Verweerder heeft bij het bestreden besluit uiteengezet dat tijdens de controle van 2 december 2016 is geconstateerd dat dieren zich konden verwonden aan scherpe en uitstekende delen. Op locatie [adres 1] is geconstateerd dat in schuur 2 twee runderen los rond liepen. De schuur was in verval geraakt, er lagen losse materialen. Op 5 december 2016 is de controle voortgezet. De inspecteurs hebben geconstateerd dat op deze dag ook twee runderen los rond liepen op het erf, tussen de machines en de rommel. In schuur 3 staken aan het uiteinde van de middelste rij ligboxen in zowel de linkerkant als de rechterkant van de stal buizen uit. In schuur 4 kon een kalf zich verwonden aan kapotte roosters, losliggende pallets, hekken, slangen en ander materiaal met uitstekende delen. Op locatie [adres 2] constateerden de inspecteurs dat in de ligboxenstal bij de aanwezige 47 stuks jongvee scherpe en uitstekende delen aanwezig waren, zoals uitstekende ligboxen. Er lag een metalen hek op de grond. Het jongvee kon, doordat het hek plat lag, bij een pallet komen en bij de voormalige melkput. Er lagen meerdere materialen en een losse stroomkabel. Op locatie [adres 3] constateerden de inspecteurs dat er scherpe en uitstekende delen aan de waterbak zaten. De voorkant was scherp afgesleten. Uit de tweede waterbak staken schroefdraden. De randen van de derde waterbak, die niet in gebruik was, waren scherp.

Appellant heeft hiertegenover gesteld dat de toestand op zijn bedrijf een stuk beter is dan door het rapport wordt weergegeven en dat de controle op een voor hem zeer ongelukkig moment plaatsvond. Daarbij voert appellant aan dat de buizen onderdeel uitmaken van de boxen. Binnen een ligboxenstal is dit een normale gang van zaken. Buizen hebben nu eenmaal een eind. Bij de waterbak waren er een paar draadeinden die te ver uitstaken. De beugel met het stukje draadeind is juist bedoeld om de waterbak stevig vast te zetten.

7.3

Het College is met verweerder van oordeel dat appellant bovengenoemde randvoorwaarde tijdens de controle op 2 december 2016 en het vervolg van de controle op 5 december 2016 niet heeft nageleefd. In zowel de processen-verbaal van de controle zoals opgenomen in het rapport, als op de vele door verweerder overgelegde foto’s komen afbeeldingen naar voren van losliggende, uitstekende en scherpe delen, scherpe kanten van een waterbak en uitstekende schroefdraden. De stelling van appellant dat het op zijn bedrijf wel mee valt en dat er geen runderen zijn met aantoonbare verwondingen, doet hier niet aan af.

7.4

Het betreft hier een herhaling van een eerder op 29 oktober 2015 geconstateerde niet-naleving, waarvoor verweerder toentertijd een randvoorwaardenkorting van 3% heeft vastgesteld. Ingevolge artikel 39, vierde lid van Verordening 640/2014 wordt – kort gezegd – de verlaging die voor een niet-naleving overeenkomstig het eerste lid is toegepast, bij de eerste herhaling van dezelfde niet-naleving vermenigvuldigd met de factor drie. Verweerder heeft in zoverre voor herhaalde niet-naleving van deze randvoorwaarde (staat huisvesting) voor het jaar 2016 terecht een korting van 9% vastgesteld.

Verzorging ziek of gewond dier

8.1

Punt 13.6 van de hiervoor genoemde bijlage 3 van de Uitvoeringsregeling verwijst naar artikel 1.7, aanhef en onderdeel c, en artikel 2.4, vijfde lid, van het Besluit. Uit deze bepalingen volgt volgens verweerder de verplichting dat degene die een dier houdt, ervoor zorg draagt dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd en dat wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, zo spoedig mogelijk een dierenarts dient te worden geraadpleegd.

8.2

Voor het jaar 2016 heeft verweerder voor de overtreding van deze randvoorwaarde een korting van 3% vastgesteld. Verweerder heeft hierbij uiteengezet dat tijdens de controle op locatie [adres 1] is geconstateerd dat er meerdere kreupele runderen met de werknummers 3374, 3417, 3067, 3431, 2489, 2899, 2250, 2677 en 3660 aanwezig waren. Het rund met werknummer 3067 had moeite om in de benen te komen, ook bij aansporing. Het rund met werknummer 2899 was kreupel en zakte door de achterhand. Het rund met werknummer 2279 lag op zaagsel. De koe was mager, had diepliggende ogen en een dikke klauw. Het dier wilde niet opstaan en had geen beschikking over voer of water. De hoorn van het rund met werknummer 2154 drukte tegen de oogbol aan waardoor het oog traande en geïrriteerd was. Het rund met werknummer 1470 had een zeer dikke knie. Op locatie [adres 2] is geconstateerd dat er veel runderen kreupel waren. Het rund met werknummer 3688 was rechtsachter kreupel en had etter in de kootholte. Het rund met werknummer 3733 wilde ondanks aansporingen niet in de benen komen. Ook op locatie [adres 3] is geconstateerd dat meerdere runderen kreupel liepen. Uit het grote aantal kreupele runderen heeft verweerder afgeleid dat appellant niet tijdig een klauwbekapper of een dierenarts heeft geraadpleegd. Voor de hoorn die in het oog van een rund stak, had ook een dierenarts moeten worden geraadpleegd.

8.3

Het College is van oordeel dat appellant deze randvoorwaarde tijdens de controle op 2 december 2016 en het vervolg van de controle op 5 december 2016 niet heeft nageleefd. De enkele stelling van appellant dat de veearts minimaal 1 keer per week en de klauwbekapper om de twee weken het bedrijf van appellant bezoekt, doet niet af aan hetgeen door de inspecteurs van de NVWA is geconstateerd ten aanzien van de kreupele runderen en de runderen met de werknummers 2154 en 1470. Ingevolge artikel 39, eerste lid van Verordening 640/2014 heeft verweerder de korting voor deze niet-naleving (verzorging ziek of gewond dier) terecht vastgesteld op 3%.

9. Hetgeen appellant heeft aangevoerd ten aanzien van het ontbreken van het specifieke niet-nalevingsrapport en het evaluatiegedeelte, waarin sprake zou moeten zijn van een belangenafweging, kan niet leiden tot het door appellant gewenste resultaat. Het College stelt vast dat naast het (niet- nalevings-)rapport van 30 januari 2017 een “Checklist Toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2016” (de checklist) tot de gedingstukken behoort. Ter zitting heeft verweerder onweersproken gesteld dat het evaluatiegedeelte is opgenomen in de checklist. Blijkens het verweerschrift heeft verweerder op basis van de checklist de standaardnorm voor de korting van toepassing geacht vanwege de in rapport van 30 januari 2017 genoemde omstandigheden. De beroepsgrond van appellant faalt dan ook.

10. Voor zover appellant zich op het standpunt heeft gesteld dat de controle een momentopname betreft, op een voor hem zeer ongelukkig moment kwam, geen juist beeld geeft van de omstandigheden op zijn bedrijf en verweerder dus geen randvoorwaardenkorting dient toe te passen, overweegt het College als volgt. Ingevolge artikel 97 van Pro Verordening 1306/2013 wordt de in artikel 91 bedoelde Pro administratieve sanctie opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden op enig moment in een bepaald kalenderjaar (“betrokken kalenderjaar”) niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend. Verweerder is dus gehouden een administratieve sanctie op te leggen behoudens gevallen waarin er sprake is van overmacht of waarin verweerder kan volstaan met een zogenaamde ‘early warning’. Verweerder heeft gemotiveerd uiteengezet dat in geval van appellant geen sprake is van overmacht en dat verweerder in onderhavig geval ook niet kon volstaan met een ‘early warning’. Deze beroepsgrond van appellant faalt.

11.1

Het College kan zich niet vinden in de beroepsgrond van appellant dat verweerder de rekenregels op grond van artikel 74, tweede lid van Verordening 809/2014 onjuist heeft toegepast en dat de randvoorwaardenkorting niet meer dan 9% kan bedragen en overweegt daartoe als volgt.

11.2

Op grond van artikel 74, tweede lid, van Verordening 809/2014 worden, wanneer een herhaling wordt geconstateerd samen met een andere niet-naleving of een andere herhaling, de daaruit voortvloeiende verlagingspercentages bij elkaar opgeteld. De maximale verlaging gaat echter niet verder dan tot 15% van het in artikel 73, vierde lid, van Verordening 809/2014 bedoelde totale bedrag. Naar het oordeel van het College heeft verweerder vanwege de geconstateerde niet-nalevingen van de verplichting ten aanzien van de staat van de huisvesting en de verplichting om dieren die ziek of gewond lijken op passende wijze te verzorgen of hiervoor een dierenarts te raadplegen op grond van artikel 74, tweede lid, van Verordening 809/2014 terecht een randvoorwaardenkorting van in totaal 12% opgelegd. Het College acht voornoemde bepaling voldoende duidelijk en ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.

11.3

Voor zover verweerder een standpunt heeft ingenomen over het (herhaaldelijk) overtreden van voornoemde randvoorwaarde en dat standpunt aan nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan appellant daartegen alsdan een rechtsmiddel aanwenden (zie de uitspraak van het College van 29 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:276).

12. Het beroep is ongegrond.

13.1

Het College stelt – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 10 februari 2010 (ECLI:RVS:2010:BL3354, r.o. 2.5.2) en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252, r.o. 3.13.2)). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI: NL:RVS:2014:188)) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het bezwaarschrift van appellant is door verweerder ontvangen op 6 september 2017. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 15 oktober 2019 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met vijf weken is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake.

13.2

Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellant recht heeft op € 500,- schadevergoeding.

13.3

Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellant (zie voormeld arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, r.o. 3.14.2).

14. Het College ziet aanleiding om de Staat der Nederlanden op te dragen het griffierecht te vergoeden.

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;

- draagt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. H.S.J. Albers en mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2019.

w.g. J.A.M. van den Berk w.g. W.M.J.A. Duret

De griffier is verhinderd te ondertekenen