Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/2352
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: M.B. Bartelds-Dikkeschei),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018, zoals gewijzigd bij besluit van 21 juni 2018, (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 6 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2019. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel wordt het fosfaatrecht van een landbouwer verhoogd indien hij voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat hij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard en wordt het fosfaatrecht van de inschaarder met diens instemming verlaagd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante voert een melkveebedrijf aan de [adres 1] te [plaats] . Op de peildatum werd de melkveehouderij nog gerund door de rechtsvoorgangster van appellante. Die maatschap bestond uit de huidige maten en had ook nog de zoon van de huidige maten, [naam 4] , als maat. Na de peildatum is de zoon uitgetreden en een nieuwe maatschap aangegaan met zijn vader, de maatschap [naam 5] . Aan de rechtsvoorgangster van appellante is op 18 januari 2012 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor (gefaseerde) uitbreiding naar 280 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Tot dat moment waren 87 melkkoeien met 8 stuks jongvee vergund. De rechtsvoorgangster heeft op 28 augustus 2015 een schriftelijke koopovereenkomst gesloten voor aankoop van een melkveebedrijf aan de [adres 2] te [plaats] . Op 1 oktober 2015 is daartoe een financieringsvoorstel ondertekend met de bank voor € 2.500.000,-. De nieuwe locatie staat op naam van de maatschap [naam 5] . Op de nieuwe locatie waren op de peildatum 105 melkkoeien en 55 stuks jongvee vergund, zodat op beide locaties in totaal 385 melkkoeien en 105 stuks jongvee konden worden gehouden.
2.2
Op de peildatum waren op de locatie aan de [adres 1] 160 melk- en kalfkoeien en 9 stuks jongvee. Op die dag was ook jongvee uitgeschaard door appellante.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.039 kilogram (kg). Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op de locatie aan de [adres 1] aanwezig waren en van een deel van het op die dag uitgeschaarde jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Deze hoeveelheid is in bezwaar gehandhaafd.
3.2
In een afzonderlijk besluit heeft verweerder voor de maatschap [naam 5] , voor de locatie aan de [adres 2] , het fosfaatrecht vastgesteld op 4.060 kg. Dit besluit staat in rechte vast.
De beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Bovendien is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Met de aankoop van de nieuwe locatie is ervoor gekozen de veestapel uit te breiden en om het jongvee, dat voorheen werd uitgeschaard, voortaan zelf op te fokken. De nieuwe locatie staat weliswaar op naam van een andere maatschap, maar beide locaties vormen bedrijfsmatig één geheel. Appellante stelt fosfaatrecht te kort te komen voor 40 melkkoeien. Door het fosfaatrechtenstelsel blijft appellante jaarlijks € 77.000,- achter bij het begrootte bedrijfsresultaat. Zij wijst ter onderbouwing van de op haar rustende last onder meer op het in bezwaar overgelegde financiële rapport, opgesteld door administratie- en adviesbureau [naam 6] (het rapport) en op een brief van de voorzitter van de Land- en Tuinbouworganisatie Noord, [naam 7] .
4.2
Appellante heeft verder ter zitting toegelicht dat zij met name fosfaatrecht wil voor al het jongvee dat op de peildatum was uitgeschaard. De inschaarder heeft de inscharingsovereenkomst begin 2015 opgezegd, zodat hij het fosfaatrecht voor het vee van appellante niet nodig heeft en appellante juist wel. De inschaarder heeft echter slechts toestemming gegeven voor overheveling van een deel van het fosfaatrecht.
Het standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In het verweerschrift is dit standpunt nader gemotiveerd. Volgens verweerder kan voor de beoordeling van de last enkel het fosfaatrecht dat aan appellante is toegekend worden betrokken en niet het fosfaatrecht dat aan de maatschap [naam 5] is toegekend, omdat het om twee verschillende bedrijven gaat. De investeringen in de aankoop van de nieuwe locatie kunnen niet in de beoordeling worden betrokken, omdat ze niet zijn gedaan ten behoeve van appellante, maar voor de maatschap [naam 5] . Op het bedrijf van appellante is ook uitgebreid, maar niet is gebleken welke investeringen daarvoor zijn gedaan en of op de peildatum werd beschikt over een omgevingsvergunning voor de (ver)bouw(ing) van de stal voor het nieuwe aantal te houden dieren. Het door appellante in bezwaar overgelegde rapport overtuigt verweerder niet, omdat deze niet ziet op de effecten van het fosfaatrechtenstelsel, maar van het fosfaatreductieplan. Over het uitgeschaarde jongvee verwijst verweerder naar de jurisprudentie van het College en stelt hij zich op het standpunt dat het fosfaatrecht voor dit jongvee op correcte wijze is vastgesteld.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante zich beroept op de uitscharingsregeling overweegt het College als volgt. Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw komen fosfaatrechten toe aan de houder van de betreffende dieren. Artikel 23, vijfde lid, van de Msw maakt hierop een uitzondering en het ligt daarom niet voor de hand deze bepaling ruim uit te leggen. De wetsgeschiedenis bevestigt dat de fosfaatrechten voor uitgeschaard vee toevallen aan de houder (inschaarder) van de dieren, maar dat het fosfaatrecht kan worden verhoogd ten koste van de aan de inschaarder toegekende rechten, mits de inschaarder met die verlaging instemt. Zonder instemming van de inschaarder wordt het fosfaatrecht van appellante dus niet verhoogd. Die instemming ontbreekt hier voor een deel van het jongvee. Dat betekent dat appellante aan artikel 23, vijfde lid, van de Msw in zoverre geen aanspraak kan ontlenen voor de verdere verhoging van het op het bedrijf rustende fosfaatrecht (vergelijk de uitspraak van het College van 2 juli 2019 ECLI:NL:CBB:2019:269). Het College zal het aspect dat appellante geen fosfaatrecht heeft verkregen voor een deel van het jongvee wel betrekken in de afweging of het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Het College overweegt daartoe als volgt.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouders hun bedrijf legaal hebben uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, r.o. 6.8.2).
6.5
Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat aan appellante minder fosfaatrecht is verleend dan waarop haar investeringen zijn gericht. Dit verschil leidt er niet toe dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Aan de financiële rapportage komt niet de waarde toe die appellante daar aan gehecht wenst te zien. Dit rapport ziet niet op de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel, maar op de gevolgen van het fosfaatreductieplan 2017. Derhalve is niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel zijn op het bedrijf van appellante.
6.6
Verder zijn de investeringen van appellante en de daaruit voortvloeiende lasten te herleiden tot haar aankoop van de nieuwe locatie aan de [adres 2] . Het College laat in het midden in hoeverre deze twee locaties afzonderlijk van elkaar dienen te worden beoordeeld. Deze investeringen zijn immers door appellante gedaan op 28 augustus 2015, in een periode dat het fosfaatrechtenstelsel al kenbaar was. Nu het stelsel kenbaar was ten tijde van de aankoop van de nieuwe locatie, behoorde het tot de verantwoordelijkheid van appellante met het fosfaatrechtenstelsel rekening te houden bij het aangaan van de aankoop (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.5). Appellante heeft er op gewezen dat zij de koop al in juni 2015 mondeling is overeengekomen en dit blijkt ook uit de door haar overgelegde overeenkomst. Zij heeft echter niet onderbouwd dat zij juridisch aan de mondelinge overeenkomst was gehouden. Bovendien geldt dat, ook als wordt aangenomen dat appellante aan de mondelinge overeenkomst was gebonden, zij ook in juni 2015 al sterk rekening diende te houden met eventuele mogelijke productiebeperkende maatregelen (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4). Ook in dat geval, dient appellante daarom zelf de gevolgen van de aankoop te dragen.
6.7
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Het College concludeert dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van Pro het EP en dat verweerder dus terecht geen ontheffing heeft verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw.
7.2
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L.N. Nijhuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2019.
w.g. T.L. Fernig-Rocour w.g. L.N. Nijhuis