Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1424
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: [naam 3] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante is tevens verschenen
haar maat [naam 1] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-norm), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . In de gecombineerde opgave 2013 heeft zij opgegeven 77 melk- en kalfkoeien 54 stuks jongvee te houden.
2.2
Op 14 april 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een stal. Op 19 mei 2014 is aan appellante een vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het uitbreiden van de veehouderij. De vergunning is afgegeven voor realisatie en ingebruikname van 82 dierplaatsen met RAV-code A3 (jongvee) en 130 dierplaatsen met RAV-code A1.10.1 (melk- en kalfkoeien).
2.3
Op 6 mei 2015 is aan appellante een aanbod gedaan voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal voor een bedrag van € 682.750,-. Appellante heeft dat aanbod aanvaard.
2.4
Op 1 juli 2015 is appellante met de bank een kredietovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 1,5 miljoen.
2.5
Op de peildatum hield appellante 88 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.6
Op 15 februari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan. Hierbij heeft zij vermeld dat de bijzondere omstandigheid op haar bedrijf verbouwing is en heeft zij als aanvangsdatum daarvan 1 januari 2015 aangegeven.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.988 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat zij vóór de peildatum heeft geïnvesteerd in een nieuwe stal. De totale capaciteit van het bedrijf kwam daarmee op 148 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee. De planning was om door middel van geleidelijke groei de stal te gaan benutten. Voor deze aantallen is de Nbw-vergunning op 19 mei 2014 ook verleend. Door de peildatum is een streep gezet door deze plannen en kan de groei niet gerealiseerd worden. Anders dan in het bestreden besluit is uiteengezet, is er wel degelijk sprake van een knelgeval en een individuele en buitensporige last. Appellante is grote investeringen aangegaan die zij niet meer, althans slechts met zeer hoge kosten door het aankopen van fosfaatrechten kan terugverdienen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling, omdat daarbij geen rekening wordt gehouden met niet gerealiseerde groei.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante beschikte op de peildatum nog niet over een Nbw-vergunning voor het houden van 148 melk- en kalfkoeien 127 stuks jongvee en is in zoverre met haar investering vooruitgelopen op het verkrijgen van die vergunning. De gevolgen daarvan komen voor rekening en risico van appellante. Bovendien heeft appellante de uitbreidingsplannen pas in een laat stadium gerealiseerd en had zij daarbij voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
Beoordeling
6.1
Het College is met verweerder van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling. Verweerder heeft in het bestreden besluit gemotiveerd uiteengezet dat en waarom appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat op de peildatum het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg van de verbouwing. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij een beoordeling van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum.
6.2
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de toepassing van de generieke korting, op het niveau van de regeling geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van
17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.5
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (3.988 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten en aldus haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om haar bedrijf uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.6
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante haar beslissing om uit te breiden naar 148 melk- en kalfkoeien en 127 stuks jongvee heeft genomen, terwijl zij op de peildatum niet beschikte over de voor die uitbreiding van haar veestapel vereiste Nbw-vergunning; voor die datum beschikte zij, anders dan zij stelt, over een Nbw-vergunning voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 82 stuks jongvee. Het College acht die beslissing van appellante niet navolgbaar, omdat appellante met haar investeringen in zoverre op het verkrijgen van een nieuwe Nbw-vergunning is vooruitgelopen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, en van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Voorts is van belang dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (in 2015) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat zeker een uitbreiding als hier aan de orde op dat moment voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, onder 7.2.3, en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2). Dat appellante de uitbreiding heeft gedaan met het oog op bedrijfsopvolging, neemt niet weg dat zij hier zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die zij daarmee heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren.
6.7
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1.
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Het verzoek van appellante om een bedrag van € 200,- aan verletkosten toe te kennen wegens het bijwonen van de zitting door haar maat moet worden afgewezen, omdat niet gebleken is dat dit voor appellante verletkosten zijn.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2020.
w.g. A. Venekamp w.g. L. ten Hove