ECLI:NL:CBB:2020:362

• Datum uitspraak: 26 mei 2020
• Publicatiedatum: 25 mei 2020
• Zaaknummer: 18/2796
• Instantie: College van Beroep voor het bedrijfsleven
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Proceskostenveroordeling
• Rechters: A. Venekamp; J.M.M. van Dalen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Fosfaatrechten en de beoordeling van individuele en buitensporige lasten in het kader van het fosfaatrechtenstelsel

In deze uitspraak van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven op 26 mei 2020, zaaknummer 18/2796, staat de beoordeling van fosfaatrechten centraal. Appellant, een melkveehouder, had in 2013 plannen voor uitbreiding van zijn bedrijf, maar zijn fosfaatrecht werd vastgesteld op 3.976 kg, wat niet voldoende was voor de vergunde stalcapaciteit. Appellant stelde dat het fosfaatrechtenstelsel hem een individuele en buitensporige last oplegde, omdat hij investeringen had gedaan op basis van vergunningen die hij had verkregen. Het College oordeelde dat appellant ten tijde van zijn investeringen een zekere voorzichtigheid had moeten betrachten, gezien de risico's die gepaard gingen met de uitbreiding van zijn bedrijf. Het College concludeerde dat de beslissing van appellant om uit te breiden niet goed navolgbaar was en dat de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel niet als een buitensporige last konden worden aangemerkt. Het College oordeelde dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd was, maar dat appellant hierdoor niet benadeeld was. Het beroep werd ongegrond verklaard, maar verweerder werd wel veroordeeld tot vergoeding van het griffierecht en de proceskosten van appellant.

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/2796

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaak tussen

[naam] , te [plaats] , appellant

(gemachtigde: mr. E. Wijnne),

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.

Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.

Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Met toestemming van partijen is het onderzoek ter zitting achterwege gelaten.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (ook wel peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1

Appellant heeft een melkveehouderij. In 2013 heeft appellant het plan opgevat het bedrijf uit te breiden. In de gecombineerde opgave 2013 heeft hij opgegeven 84 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee.

2.2

In maart 2013 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 130 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee. Eveneens heeft hij in maart 2013 een omgevingsvergunning verkregen voor het realiseren van een stal met capaciteit voor deze dieraantallen. Op 19 mei 2013 heeft appellant een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd. Appellant heeft op 15 juli 2013 een aanneemovereenkomst gesloten ter hoogte van € 369.050,- voor de verbouwing van de stal. In januari 2014 is de stal gerealiseerd.

2.3

Op de peildatum hield appellant 86 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.976 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf van appellant aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft hij het primaire besluit gehandhaafd.

Beroepsgronden

4. Appellant voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Op de peildatum was de stal van appellant nog niet volledig bezet. De investeringsverplichtingen en financieringen die appellant ruim voor de peildatum is aangegaan zien op volledige benutting van de stalcapaciteit. Voor appellant was ten tijde van het aangaan van die investeringsverplichtingen niet voorzienbaar dat die uitbreiding niet mogelijk of in de toekomst beperkt zou worden. Appellant had voor de peildatum ook alle benodigde vergunningen verkregen. Deze omstandigheden en de hoogte van de financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellant, onderscheiden appellant van andere melkveehouders op wie het fosfaatrechtenstelsel van toepassing is en maken dat de gevolgen niet tot het normale ondernemersrisico behoren. Ter onderbouwing van zijn betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last, heeft appellant een rapport van Countus accountants en adviseurs (rapport) van 19 april 2018 overgelegd, waarin een drietal scenario’s is uitgewerkt, namelijk het oorspronkelijke plan van appellant, het oorspronkelijke plan met de aankoop van fosfaatrechten en de veebezetting op basis van het toegekende fosfaatrecht. De last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel bedraagt voor appellant minimaal € 176.000,- waarvan € 119.025,- is aan te merken als buitenproportionele schade. In het bestreden besluit is verweerder hier ten onrechte niet op ingegaan. Om die reden is het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd.

Standpunt van verweerder

5. Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Er doet zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheid voor die buiten zijn invloedssfeer lag. Appellant onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die zijn gaan uitbreiden. Voorts had appellant op het moment dat hij ging investeringen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich brengen. Het behoort voorts tot het ondernemersrisico van appellant dat hij op eigen aanwas beoogde de groei te realiseren.

Beoordeling

6.1

Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

6.2

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.

6.3

Het College stelt vast dat appellant ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten een behoorlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om zijn vergunde stalcapaciteit te benutten en zijn bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellant in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellant om het bedrijf uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellant in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; deze kan hij niet afwentelen op het collectief (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).

6.4

In wat appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. In januari 2013 is al gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) (ECLI:NL:CBB:2019:291). Appellant had ten tijde van het aangaan van zijn verplichtingen (19 mei 2013 het financieringsvoorstel en 15 juli 2013 de aanneemovereenkomst) dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de door hem beoogde uitbreiding van 84 melk- en kalfkoeien in 2013 naar 130 melk- en kalfkoeien en de daarmee gemoeide investeringen voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat van een noodzaak tot die uitbreiding niet is gebleken, acht het College de uitbreidingsbeslissing van appellant niet goed navolgbaar. In dat licht bezien komt aan het door appellant overgelegde rapport niet de waarde toe die appellant daaraan gehecht wenst te zien. Het College wijst er in dit verband op dat hij, zoals ook overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13), aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toekent.

7. Het College is tot slot van oordeel dat appellant terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellant over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.

Slotsom

8. Het beroep zal ongegrond worden verklaard. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2020.

De voorzitter is verhinderd te ondertekenen. De griffier is verhinderd te ondertekenen.