ECLI:NL:CBB:2020:474

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 18/1564

uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen

maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: mr. N. Bouwman)

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigden: mr. M.J.H. van der Burgt en mr. J.H. Eleveld).

Procesverloop

Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.

Bij besluit van 28 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en aanvullende stukken ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op
22 augustus 2019. Die kamer heeft het onderzoek heropend, appellante schriftelijke vragen gesteld en bepaald dat het onderzoek zal worden voortgezet door een meervoudige kamer.

Bij brief van 6 november 2019 heeft appellante antwoord gegeven op de vragen. Bij brief van 5 december 2019 heeft verweerder gereageerd op die brief van appellante. Bij brief van
22 januari 2020 heeft appellante gereageerd op die brief van verweerder. Bij brief van
8 mei 2020 heeft verweerder gereageerd op die brief van appellante.

De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2020. Namens appellante namen deel haar maten [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde en [naam 3] , werkzaam bij [naam 4] B.V ( [naam 4] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Relevante bepalingen

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.

1.2

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Feiten

2.1

Appellante bestaat uit twee maten: [naam 1] (de man) en [naam 2] (de vrouw). De vrouw exploiteerde aanvankelijk het melkveebedrijf als eenmanszaak aan de [adres 1] in [plaats] met 35 melkkoeien en bijbehorend jongvee op (elders gelegen) 12,5 ha eigen grond en 11,67 ha pachtgrond. De man werkte in loondienst bij derden. Op de locatie [adres 1] hadden de ouders van de vrouw in het verleden een melkveehouderij. De moeder van de vrouw (de moeder) woonde nog in de op die locatie aanwezige woning; de man en de vrouw woonden elders in [plaats] . De vrouw pachtte de stal van haar moeder. In 2015 is de maatschap gevormd.

2.2

Op 28 augustus 2013 kocht de vrouw voor € 745.000 een boerderij aan de [adres 2] in [plaats] ( [adres 2] ) van J. Coster (Coster) met de bedoeling haar melkveehouderij naar die locatie te verplaatsen en daar uit te breiden. De moeder verkocht Coster de locatie [adres 1] . De betrokkenen hadden zich tevoren verzekerd van de planologische medewerking van de gemeente bij de bedrijfsverplaatsing naar de [adres 2] . Het gemeentebestuur bevestigde bij brief van 1 mei 2013 zijn medewerking, onder de voorwaarde dat het bedrijf aan de [adres 2] volwaardig (70 Nederlandse grootte-eenheden, afgekort nge) is.

2.3

Op 20 juni 2013 heeft [naam 4] een bedrijfsplan opgesteld. Het bedrijfsplan is op
17 februari 2015 geactualiseerd naar de situatie per 31 december 2013. De bedrijfsomvang bedraagt dan 71,89 nge, uitgaande van 37 melkkoeien en 26 stuks jongvee, 20,68 ha grasland en 1,89 ha snijmaïs. Het vermeldt dat de bedrijfsverplaatsing vooral is bedoeld om te groeien naar 65 tot 70 melkkoeien (126,07 nge).

2.4

Voor de [adres 2] is op 5 augustus 2014 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 110 melkkoeien en 70 stuks jongvee.

2.5

Op 13 maart 2015 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de nieuwbouw van een ligboxenstal voor € 237.000. Op 18 mei 2015 heeft appellante haar banklening verhoogd naar € 1.395.000. De eigendomsoverdrachten van de locaties [adres 2] en [adres 1] hebben plaatsgevonden op 21 mei 2015. Op 22 mei 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een ligboxenstal en werktuigenberging op de [adres 2] . Diezelfde dag heeft appellante haar veestapel verhuisd naar de [adres 2] . De nieuwe stal was op 1 oktober 2015 gereed en is toen in gebruik genomen.

2.6

Op 2 juli 2015 hield appellante 39 melk- en kalfkoeien en 49 stuks jongvee.

Besluiten van verweerder

3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 2.273 kg en is daarbij uitgegaan van het aantal op 2 juli 2015 gehouden dieren en een gemiddelde jaarlijkse melkgift van 7.103 kg per koe. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.

Beroepsgronden

4.1

Appellante voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het artikel 1 van het EP en artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest).

4.2

In de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (TK 2013/14, 33979, nr. 3, p. 19) en het Besluit van 26 september 2015, tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwetten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij (Stb. 2015, nr. 344) is veelvuldig gesproken over groei, onder voorwaarde dat het bedrijf over voldoende grond beschikt om de extra fosfaatproductie daarop te kunnen plaatsen. Dat signaal heeft ervoor gezorgd dat melkveehouders erop mochten vertrouwen dat een eventueel stelsel dat gericht zou zijn op vermindering van de mestproductie gebaseerd zou zijn op grondgebondenheid en niet, zoals het fosfaatrechtenstelsel, op het aantal stuks melkvee dat werd gehouden op de peildatum en de daarbij behorende melkproductie. Melkveehouders hebben op basis daarvan investeringen gedaan om een toekomstbestendig bedrijf op te bouwen. Op 2 juli 2015 heeft de toenmalige staatssecretaris een aanvullende norm van regulering in de vorm van het fosfaatrechtenstelsel aangekondigd. Hoe dat voor melkveehouders zou uitpakken bleef ook daarna nog lange tijd onzeker. In de jaren voorafgaand aan 2 juli 2015 hebben veel melkveehouders, onder wie appellante, hun uitbreidingsplannen opgepakt en tot uitvoering gebracht. Appellante kon redelijkerwijs niet voorzien dat het stelsel van fosfaatrechten ook haar zou treffen, gelet op het speciale karakter van haar onderneming en de aard van de door haar gedane investeringen.

4.3

Voorts is niet voldaan aan het vereiste van een ‘fair balance’, omdat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Zij heeft vóór 2 juli 2015 substantiële investeringen gedaan en is onomkeerbare verplichtingen aangegaan, die zij onmogelijk kan terugverdienen op basis van de aan haar toegekende fosfaatrechten. Hierdoor komt de continuïteit van het bedrijf ernstig in gevaar, wat de maten ook privé raakt. Ter zake van de situatie van appellante ontbreekt een knelgevallenregeling, terwijl haar evenmin compensatie is aangeboden voor de last die zij lijdt.

4.4

Het bestreden besluit is daarnaast in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. Verweerder is daarin niet ingegaan op de mate waarin appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel.

4.5

Op de door het College aan appellante gestelde vragen heeft zij – samengevat weergegeven – als volgt geantwoord. Het was om verschillende redenen noodzakelijk om het bedrijf uit te breiden en het verplaatsen. De feitelijke en juridische situatie waren onvoldoende om bedrijfscontinuïteit te waarborgen. Op de locatie aan de [adres 1] was alleen een stal, die werd gepacht van de moeder. Deze stal was sterk verouderd, wat, in combinatie met de grond op afstand, ertoe leidde dat het melkveebedrijf erg arbeidsintensief was. Daarnaast was de omvang van het bedrijf te gering om bedrijfscontinuïteit te waarborgen. Het verplaatsen en uitbreiden van het bedrijf was de enige mogelijkheid om het bedrijf duurzaam en rendabel voort te zetten. Vanaf 2010 is daartoe gericht onderzoek gedaan. Uiteindelijk is in 2013 daarvoor de locatie [adres 2] in beeld gekomen en is do locatie op 28 augustus 2013 gekocht. Dat was een bindende koopovereenkomst waar appellante niet onder uit kon. In totaal is tussen 1 januari 2013 en 2 juli 2015 daarin € 1.472.066,- geïnvesteerd: de stal is vernieuwd en uitgebreid en er is een melkrobot aangekocht. Het toegekende fosfaatrecht is te weinig om de investeringen terug te verdienen en brengt de continuïteit van het bedrijf ernstig in gevaar. Voor een sluitende exploitatie is een bezetting van ten minste 65 melkkoeien vereist. Ter onderbouwing heeft appellante een financieel rapport overgelegd van [naam 4] van 20 februari 2018 (het rapport), een verklaring van boekhouder [naam 5] B.V. van 22 juli 2019 en de jaarrekening over 2018.

Standpunt van verweerder

5. Verweerder heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De aankoop van de nieuwe locatie is een eigen keuze van appellante geweest en behoort tot haar ondernemersrisico. Volgens verweerder is niet gebleken dat er een noodzaak was om in deze mate uit te breiden. Op 2 juli 2015 was immers al sprake van een volwaardig bedrijf. Bovendien beschikte appellante op de locatie [adres 1] nog over ongebruikte stalruimte, die het mogelijk maakte op die locatie uit te breiden. Door 360% van haar balanstotaal te investeren heeft appellante excessief geïnvesteerd en gekozen voor forse groei, ondanks dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden opgelegd. Appellante heeft daarmee een groot risico genomen. Het lag op haar weg om schadebeperkende alternatieven te onderzoeken, waarbij valt te denken aan afzien van de levering van de locatie [adres 2] , of de verbouwing van de stal, de aankoop van de melkrobot, dan wel een deel van de voorgenomen groei van de veestapel. Volgens verweerder bevat het rapport tegenstrijdigheden en onjuiste gegevens en biedt het daarmee geen betrouwbaar beeld van de financiële situatie van appellante. Haar stelling dat de bestaande veestapel te klein was om de bedrijfscontinuïteit te waarborgen, lijkt suggereert overigens dat appellante los van het fosfaatrechtenstelsel al in financieel zwaar weer verkeerde.

Beoordeling

6.1

Het College heeft eerder overwogen (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.1.5) dat het geen aanwijzingen heeft dat artikel 17 van het Handvest een verdergaande bescherming biedt dan artikel 1 van het EP. Om deze reden zal de beroepsgrond van appellante worden beoordeeld aan de hand van de laatstgenoemde bepaling en de jurisprudentie over die bepaling van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

6.2

In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Meer in het bijzonder heeft het College daartoe geoordeeld dat op het niveau van de regelgeving een redelijk evenwicht bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de melkveehouder (‘fair balance’) (zie onder 6.7.1 tot en met 6.7.9). Daarbij heeft het College onder meer overwogen dat voor melkveehouders als professionele ondernemers al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren, dat bij brief van 18 januari 2013 (TK 2012/2013, 33322, nr. 8) is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatreductieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder dierrechten, en dat geen aanknopingspunt bestaat dat na de maatregelen van het stelsel van verplichte mestverwerking en de verantwoorde groei melkveehouderij en grondgebondenheid, de overheid geen verdere maatregelen zou nemen (zie onder 6.7.5.1 tot en met 6.7.5.6).

6.3

Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, worden alle betrokken belangen van het individuele geval afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.

6.4

Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (2.273 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar vergunde stalcapaciteit te benutten en haar bedrijfsvoering inclusief de uitbreidingsplannen op de nieuwe locatie te kunnen uitvoeren. Appellante stelt daar 3.616 kg fosfaatrechten voor nodig te hebben, zodat het tekort volgens haar 1.343 kg bedraagt. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort verband houdt met de stijging in de melkproductie, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat voor iedere melkveehouder geldt dat hij voor die productiviteitsstijging fosfaatrecht tekort komt (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.8). De beslissingen van destijds de vrouw om het melkveebedrijf te verplaatsen en daartoe de boerderij aan de [adres 2] te kopen en het melkveebedrijf daar uit te breiden tot een volwaardig melkveebedrijf, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; deze kan hij niet afwentelen op het collectief (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).

6.5

In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen is al in januari 2013 gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante, althans de vrouw had ten tijde van het aangaan van haar verplichtingen op 28 augustus 2013 – de aankoop van de boerderij aan de [adres 2] – dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, zij al vanaf 2010 gericht onderzoek heeft gedaan naar verplaatsing en uitbreiding van het melkveebedrijf, doet er niet aan af dat de beslissing van appellante wordt afgemeten naar de omstandigheden op 28 augustus 2013 (vergelijk de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.14). Het College wil wel aannemen dat de bedrijfscontinuïteit van het melkveebedrijf op de locatie [adres 1] , dat door de vrouw als eenmanszaak werd geëxploiteerd, vanwege de geringe omvang ervan, de oude stal en de arbeidsintensieve manier van melken in het veld niet kon worden gewaarborgd en dat het melkveebedrijf onvoldoende perspectief bood voor toekomstige bedrijfsopvolging. Dat neemt niet weg dat het College de beslissing om het melkveebedrijf te verplaatsen en daartoe de boerderij aan de [adres 2] te kopen en het melkveebedrijf daar uit te breiden tot een volwaardig melkveebedrijf, gelet op het moment waarop zij die beslissing heeft genomen, de mate van uitbreiding met de daarmee gemoeide investeringen, niet navolgbaar acht. Appellante, althans de vrouw had zich moeten realiseren dat de door haar beoogde verplaatsing en uitbreiding van 35 melkkoeien op de locatie [adres 1] in 2013 naar ten minste 65 melkkoeien op de locatie [adres 2] en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De nadelige gevolgen daarvan kan zij niet afwentelen op het collectief.

7. Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.

Slotsom

8. Het College is wel van oordeel dat appellante terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat verweerder daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is verweerder hier concreet op ingegaan. Daarom is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.

9. In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op een totaal bedrag € 2.324,78. Daarvan bedrage de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand € 1.575,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie op de vragen van het College en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). Appellante heeft eveneens verzocht om vergoeding van de kosten van de deskundige en heeft daartoe facturen van haar deskundige overgelegd, die mede zien op andere werkzaamheden dan als deskundige. Voor vergoeding komen uitsluitend in aanmerking de uren die waren gemoeid met het opstellen van het rapport en het bijwonen van de nadere zitting door de deskundige. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief van € 122,63 voor opdrachten die zijn verstrekt in de periode van
1 januari 2018 tot en met 31 december 2018. Blijkens de factuur is met het opstellen van het rapport (‘opstellen onderbouwing onevenredige last invoering fosfaatrechten’) 4 uren gemoeid, zodat de kosten voor het rapport worden vastgesteld op € 490,52. Voor het bijwonen van de nadere zitting begroot het College het tijdverzuim op twee uren, tegen het tarief van 2020 van € 129,63, zodat de kosten voor de nadere zitting worden vastgesteld op € 259,26. Het College stelt de kosten van de deskundige vast op in totaal € 749,78.

Beslissing

Het College:

- verklaart het beroep ongegrond;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.324,78.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. A. Venekamp en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.

De voorzitter is verhinderd te ondertekenen. w.g. J.W.E. Pinckaers