Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1905
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2020 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante
(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhoff)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1, 2, 3, 4 en 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 4.153,- voor periode 1, van € 17.914,- voor periode 2, van € 19.762,- voor periode 3, van € 22.939,- voor periode 4 en van € 3.163,- voor periode 5.
Bij besluit van 24 juli 2018 heeft verweerder de tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaken aan de orde gesteld op de zitting van 11 november 2020. Appellante en verweerder zijn beide, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Situatie appellante
3. Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2013 zijn met het oog op bedrijfsopvolging plannen ontwikkeld voor bedrijfsuitbreiding. Op 26 september 2014 is daartoe aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 134 melkkoeien en 92 stuks jongvee. Voor de uitbreiding hield appellante ongeveer 65 melkkoeien met bijbehorend jongvee. Op 6 oktober 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de ligboxenstal. In februari 2015 is een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank voor € 1.060.000,-, onder meer voor de bouw van de stal, stalinrichting, robots, en investering in vee. In maart 2015 is met de bouw aangevangen en half september 2015 was de stal gereed. Op de peildatum van 2 juli 2015 was de beoogde uitbreiding nog niet gerealiseerd. Op die dag waren op het bedrijf van appellante 72 melk- en kalfkoeien en 51 stuks jongvee aanwezig.
4. Verweerder heeft appellante voor de perioden 2, 3 en 4 een hoge geldsom opgelegd, omdat het op haar bedrijf aanwezige aantal vrouwelijke runderen in ieder van die perioden hoger was dan het doelstellingaantal. Omdat het aantal vrouwelijke runderen op het bedrijf in perioden 1 en 5 lager was dan het doelstellingsaantal, maar nog wel hoger dan het referentieaantal, heeft verweerder appellante voor die twee perioden een solidariteitsgeldsom opgelegd.
5. Appellante is het hier niet mee eens en heeft beroep ingesteld.
Beroep
6. Appellante betoogt dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last.
In dit kader voert zij allereerst aan dat verweerder een onjuist criterium heeft gehanteerd door te beoordelen of haar situatie zich onderscheidt van die van andere melkveehouders die investeringen hebben gedaan. Volgens appellante had verweerder moeten beoordelen of appellante buitensporig wordt getroffen door de Regeling ten opzichte van al diegenen voor wie de Regeling geldt.
Voorts voert zij aan dat verweerder heeft miskend dat het feit dat zij reeds voor de peildatum vergunningen heeft verkregen en (financiële) verplichtingen is aangegaan, slechts één van de omstandigheden is die moet worden meegewogen bij de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last. In haar geval is dat echter niet de enige omstandigheid. Appellante was voornemens een nieuwe, grotere stal te bouwen, maar door de aanwezigheid van gasleidingen op haar perceel moesten de bouwplannen worden aangepast. Daarna is de aanvankelijk door haar ingeschakelde aannemer failliet gegaan, waardoor verdere vertraging is opgelopen en de nieuwe stal op 2 juli 2015 nog niet gereed was. Waren deze omstandigheden anders geweest, dan had de bouw al eerder plaatsgevonden, was de stal eerder klaar geweest en had zij op 2 juli 2015 al veel meer dieren kunnen houden. Bij het uitvoeren van de fair balance toets had de minister deze omstandigheden moeten meenemen, aldus appellante.
Ook voert appellante aan dat indien moet worden aangenomen dat de Regeling in zijn algemeenheid (op het niveau van de regelgeving) voorzienbaar was, dit niet betekent dat de gevolgen daarvan ook voor haar voorzienbaar waren of konden zijn. Als zij had geweten dat zij de geplande uitbreiding mogelijk niet (volledig) kon realiseren, was zij niet alleen de financiering daarvoor niet aangegaan, maar dan had de bank deze ook nooit verstrekt. Voor de bank zou er dan immers onvoldoende zekerheid bestaan dat de verstrekte financiering ook zou worden afgelost, omdat zonder de uitbreiding geen hogere melkopbrengst gerealiseerd kon worden. Bovendien moet de hoogte van de financiële gevolgen van de Regeling naar de mening van appellante juist wel een omstandigheid zijn waarmee in het kader van de fair balance toets rekening wordt gehouden. Het feit dat de financiële gevolgen van de Regeling op het bedrijf van appellante een buitensporig effect hebben, onderscheidt haar juist van andere melkproducerende bedrijven waarop de Regeling van toepassing is en maakt dat deze gevolgen niet meer tot het normale ondernemersrisico behoren. Uit het door haar overgelegde deskundigenrapport blijkt dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is. Verweerder is op dit rapport niet ingegaan en heeft het inhoudelijk ook niet betwist, aldus appellante.
In dit kader voert zij allereerst aan dat verweerder een onjuist criterium heeft gehanteerd door te beoordelen of haar situatie zich onderscheidt van die van andere melkveehouders die investeringen hebben gedaan. Volgens appellante had verweerder moeten beoordelen of appellante buitensporig wordt getroffen door de Regeling ten opzichte van al diegenen voor wie de Regeling geldt.
Voorts voert zij aan dat verweerder heeft miskend dat het feit dat zij reeds voor de peildatum vergunningen heeft verkregen en (financiële) verplichtingen is aangegaan, slechts één van de omstandigheden is die moet worden meegewogen bij de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last. In haar geval is dat echter niet de enige omstandigheid. Appellante was voornemens een nieuwe, grotere stal te bouwen, maar door de aanwezigheid van gasleidingen op haar perceel moesten de bouwplannen worden aangepast. Daarna is de aanvankelijk door haar ingeschakelde aannemer failliet gegaan, waardoor verdere vertraging is opgelopen en de nieuwe stal op 2 juli 2015 nog niet gereed was. Waren deze omstandigheden anders geweest, dan had de bouw al eerder plaatsgevonden, was de stal eerder klaar geweest en had zij op 2 juli 2015 al veel meer dieren kunnen houden. Bij het uitvoeren van de fair balance toets had de minister deze omstandigheden moeten meenemen, aldus appellante.
Ook voert appellante aan dat indien moet worden aangenomen dat de Regeling in zijn algemeenheid (op het niveau van de regelgeving) voorzienbaar was, dit niet betekent dat de gevolgen daarvan ook voor haar voorzienbaar waren of konden zijn. Als zij had geweten dat zij de geplande uitbreiding mogelijk niet (volledig) kon realiseren, was zij niet alleen de financiering daarvoor niet aangegaan, maar dan had de bank deze ook nooit verstrekt. Voor de bank zou er dan immers onvoldoende zekerheid bestaan dat de verstrekte financiering ook zou worden afgelost, omdat zonder de uitbreiding geen hogere melkopbrengst gerealiseerd kon worden. Bovendien moet de hoogte van de financiële gevolgen van de Regeling naar de mening van appellante juist wel een omstandigheid zijn waarmee in het kader van de fair balance toets rekening wordt gehouden. Het feit dat de financiële gevolgen van de Regeling op het bedrijf van appellante een buitensporig effect hebben, onderscheidt haar juist van andere melkproducerende bedrijven waarop de Regeling van toepassing is en maakt dat deze gevolgen niet meer tot het normale ondernemersrisico behoren. Uit het door haar overgelegde deskundigenrapport blijkt dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is. Verweerder is op dit rapport niet ingegaan en heeft het inhoudelijk ook niet betwist, aldus appellante.
6.1
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
6.2
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
6.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
6.7
Appellante stelt terecht dat verweerder in het besluit van 24 juli 2018 ten onrechte bij de bespreking van haar betoog dat sprake is van een individuele buitengewone last niet is ingegaan op haar specifieke omstandigheden en het door haar overgelegde deskundigenrapport. Het besluit van 24 juli 2018 is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Dit betekent echter niet dat verweerder niet over mocht gaan tot het opleggen van de heffingen voor de perioden 1 tot en met 5. In dat kader is het volgende van belang.
6.8
Zoals het College al heeft overwogen in de uitspraak over de aan appellante toegekende fosfaatrechten (uitspraak van 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:668), zijn de investeringen van appellante gericht op een forse uitbreiding van haar bedrijf, namelijk van 65 koeien naar 134 koeien. Appellante heeft te kennen gegeven dat zij de plannen voor deze uitbreiding in 2013 heeft opgevat, met het oog op een overname van het bedrijf in de toekomst door de twee kinderen van de maten. Voor appellante had echter al vanaf het moment dat bekend werd dat het stelsel van melkquotering zou worden afgeschaft redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was, en dat in verband met die afschaffing andere beperkende maatregelen te verwachten waren (zie voormelde uitspraak van het College van 23 juli 2019, r.o. 6.7.5.1 en 6.7.5.4). Meer in het bijzonder was begin 2015, de periode waarin appellante de financieringsovereenkomst met de bank sloot, al meermalen vanuit de markt en de overheid gesignaleerd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen. Zoals het College reeds in voormelde uitspraak van 10 december 2019 heeft overwogen, had appellante, nadat de problematiek rond de gasleiding was opgelost en de uitbreiding eindelijk kon starten, haar plannen opnieuw kunnen beoordelen naar de omstandigheden van dat moment. Zij kon daarbij rekening houden met extra kosten vanwege de voornoemde productiebeperkende maatregelen. Daar komt bij dat de uitbreiding bedoeld was om het bedrijf in de toekomst door de twee kinderen van de maten te laten overnemen. Van bedrijfseconomische redenen die de uitbreiding in deze omvang noodzakelijk maakten is dan ook niet gebleken.
6.9
Appellante is in weerwil van de productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Dit komt voor haar rekening en risico. Naar het oordeel van het College is de investeringsbeslissing van appellante dan ook niet navolgbaar. Appellante dient de risico’s die aan deze beslissing waren verbonden zelf te dragen.
6.1
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat de belangenafweging die aan het besluit ten grondslag ligt in het geval van appellante onevenredig is.
Het betoog dat sprake is van een individuele buitensporige last slaagt dan ook niet.
Conclusie
Het betoog dat sprake is van een individuele buitensporige last slaagt dan ook niet.
Conclusie
7.
Het College ziet aanleiding het in overweging 6.7 geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering is namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
Het College ziet aanleiding het in overweging 6.7 geconstateerde gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. De door verweerder later alsnog gegeven motivering is namelijk wel deugdelijk en appellante heeft daarop voldoende kunnen reageren.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Gelet op het in overweging 6.7 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep.
.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.M. Wissels, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 december 2020.
w.g. C.M. Wissels w.g. I.S. Ouwehand