ECLI:NL:CBB:2020:959 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Beoordeling toepassing Regeling fosfaatreductieplan 2017 ...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

Zaaknummers: 18/1004 en 19/1629

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2020 in de zaak tussen

Boerderij [naam] te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante

(gemachtigde: mr. O.E. de Vries),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Zaaknummer 18/1004

Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder appellante te kennen gegeven dat de Regeling fosfaatproductie 2017 (de Regeling) met terugwerkende kracht van toepassing is op haar bedrijf.

Bij besluit van 12 april 2018 heeft verweerder het door appellante tegen die brief gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Zaaknummer 19/1629

Bij besluit van 15 december 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van onderscheidenlijk € 1.820,- voor periode 1, € 834,- voor periode 2, € 4.416,- voor periode 3, € 791,- voor periode 4 en € 373,- voor periode 5.

Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft verweerder de door appellante tegen dat besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Beroep

Appellante heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 12 april 2018 en 27 augustus 2019.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Appellante heeft nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2020. Appellante en verweerder hebben via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting, vertegenwoordigd door hun gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.

De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal. De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120,- (periodes 1, 2 en 3) en € 300,- (periodes 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal.
Zaaknummer 18/1004

De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft bij uitspraken van 4 mei 2017 de Regeling buiten werking gesteld voor een aantal melkveehouders (ECLI:NL:RBDHA:2017:4632-4638). Verweerder heeft naar aanleiding van deze uitspraken ook andere melkveehouders, waaronder appellante, te kennen gegeven geen uitvoering aan de Regeling te zullen geven. Hierbij heeft verweerder ook te kennen gegeven dat de Staat hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraken van 4 mei 2017 en dat hij, als de Staat in hoger beroep in het gelijk wordt gesteld, opnieuw heffingen zal opleggen op basis van de Regeling.

Het hof Den Haag heeft de beroepen van de Staat tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 bij uitspraken van 31 oktober 2017 gegrond verklaard en de uitspraken van de voorzieningenrechter vernietigd (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072). Hierop heeft verweerder appellante bij brief van 24 november 2017 te kennen gegeven dat de Regeling met terugwerkende kracht van toepassing is op haar bedrijf.

Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen deze brief. Appellante stelt zich op het standpunt dat van haar niet kon worden gevergd in 2017 al haar fosfaatuitstoot te reduceren. Verweerder had haar in de gelegenheid moeten stellen op een later moment alsnog tot reductie over te gaan, want daarvoor heeft zij nu geen reële kans gekregen. In dit verband wijst appellante erop dat in de uitspraken van het hof Den Haag de verwachting wordt uitgesproken dat met de melkveehouders die waren opgekomen tegen de Regeling tot een bevredigende oplossing gekomen zal worden. Omdat appellante in een situatie verkeert die te vergelijken is met die van die melkveehouders, had verweerder ook met haar tot op haar bedrijfsspecifieke omstandigheden afgestemde afspraken moeten komen.

Verweerder heeft het door appellante tegen de brief van 24 november 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Het College stelt vast dat de brief van 24 november 2017 niet meer is dan de vaststelling dat de Regeling op het bedrijf van appellante van toepassing is. Deze brief brengt geen verandering in een bestaande, door de Regeling zelf in het leven geroepen situatie en van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is daarom geen sprake. De mededeling van verweerder in de brief van 24 november 2017 dient te worden aangemerkt als een oordeel over een rechtens bestaande situatie waartegen in beginsel geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat.
Van bijzondere omstandigheden waarin het door verweerder gegeven rechtsoordeel voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie van onder meer het College bestaat voor het aanmerken van een rechtsoordeel als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling die bij de bestuursrechter kan worden aangevochten, slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
Het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat in dit geval sprake is van een zodanige voor appellante onevenredig belastende weg. Daarbij is van belang dat appellante in rechte heeft kunnen opkomen tegen in de brief van 24 november 2017 aangekondigde en in dezelfde periode ook genomen besluiten – verweerder heeft namelijk in december 2017 en januari 2018 al heffingsbesluiten genomen, die later hun relevantie verloren door het heffingsbesluit van 15 december 2018 – op grond van de Regeling, waarmee de weg naar een toetsing door de bestuursrechter was geopend. Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat de brief van 24 november 2017 voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat. Verweerder heeft het door appellante gemaakte bezwaar gelet op het voorgaande daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Zaaknummer 19/1629

Aan het besluit van 27 augustus 2019 heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Het College heeft in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414 geoordeeld dat de Regeling voldoet aan de voorwaarden die artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) aan de voorzienbaarheid van de maatregel stelt. Voor melkveehouders had duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en na afschaffing van de melkquota mogelijk weer andere productiebeperkende maatregelen genomen zouden worden. Het College heeft verder geoordeeld dat in individuele gevallen beoordeeld moet worden of sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft appellante in de gelegenheid gesteld stukken te overleggen waaruit van een dergelijke last blijkt. Hierop heeft appellante twee rapportages overgelegd van Flynth adviseurs en accountants (Flynth). Uit de eerste rapportage blijkt volgens verweerder onvoldoende dat de continuïteit van het bedrijf van appellante ernstig wordt bedreigd. Verder is de financiële situatie waarin appellante verkeert volgens verweerder het gevolg van haar eigen keuze om haar veestapel niet te reduceren. De tweede rapportage ziet op de gevolgen die het fosfaatrechtenstelsel met zich brengt voor het bedrijf van appellante en niet op de gevolgen die de Regeling met zich brengt. Aan deze rapportage kan daarom niet de waarde worden gehecht die appellante daaraan hecht. Appellante stelt zich op het standpunt dat haar bedrijf op de peildatum nog niet was uitgebreid zoals beoogd. De in artikel 12, tweede lid, van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling ziet evenwel niet op nog niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Dat appellante ervoor heeft gekozen haar melkveebedrijf geleidelijk te laten groeien door eigen opfok en aanwas is een bedrijfskeuze en de gevolgen van deze keuze komen voor haar eigen rekening. Verweerder ziet ook hierin geen schending van artikel 1 van Pro het EP.

In beroep voert appellante aan dat de Regeling niet van toepassing zou moeten zijn op biologische melkveehouderijen. Biologische melkveebedrijven zijn onderworpen aan andere regelgeving dan reguliere melkveehouderijen. Verder verschilt de bedrijfsvoering van biologische melkveehouderijen wezenlijk van reguliere melkveehouderijen. Ten slotte worden biologische melkveehouderijen, anders dan reguliere melkveehouderijen, vanuit de overheid, zowel op Europees als nationaal niveau, juist gestimuleerd. Voor biologische melkveehouderijen was niet te voorzien dat ook zij geconfronteerd zouden worden met productiebeperkende maatregelen. Deze drie redenen hadden voor verweerder aanleiding moeten zijn de Regeling buiten toepassing te laten voor biologische melkveehouderijen, zoals de hare, aldus appellante.

9.1.

Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op vergelijkbare betogen van biologische melkveehouders als volgt geoordeeld:

"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."

9.2.

Het College onderschrijft dit oordeel, dat ook door de Hoge Raad in stand is gelaten (zie zijn arresten van 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374-2375). In zoverre faalt het betoog.

9.3.

Voor zover appellante betoogt dat toepassing van de Regeling op biologische melkveehouderijen in strijd is met de Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, slaagt dit betoog evenmin. Met de Regeling wordt beoogd het aantal runderen en daarmee de fosfaatproductie op Nederlandse bodem te reduceren. Dit betekent dat de Regeling invloed heeft op de omvang van het bedrijf, maar niet op de wijze waarop dat bedrijf produceert. Van strijd met de Verordening, die regels bevat over de productie van biologische producten in de Europese Unie is dan ook geen sprake.

10. Appellante voert verder aan dat verweerder niet heeft onderkend dat haar melkveehouderij een grondgebonden bedrijf is. Verweerder had volgens appellante geen korting van 4% mogen toepassen bij zijn berekening van haar referentieaantal. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder er ten onrechte van uitgaat zij op de peildatum geen beschikkingsmacht had over de gronden die zij vanaf 1 januari 2015 heeft gepacht. Volgens appellante was zij volledig vrij om de gepachte gronden te gebruiken en naar eigen inzicht haar teelt- en bemestingsplan op elkaar af te stemmen. Deze gronden moeten daarom worden betrokken bij de berekening van de grondgebondenheid. Als dat gebeurt, is duidelijk dat appellante een grondgebonden bedrijf voert.

10.1.

Het College volgt appellante niet in dit standpunt. Uit artikel 1, aanhef en onder j, van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015, volgt dat voor de vraag of een bedrijf grondgebonden is, gekeken wordt naar de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond op 15 mei 2015, zoals die door het bedrijf zelf is opgegeven in de Gecombineerde Opgave 2015. Niet in geschil is dat appellante de vanaf 1 januari 2015 gepachte percelen niet heeft opgegeven in haar Gecombineerde Opgave 2015 en dat die gronden in dat jaar in plaats daarvan zijn opgegeven door de verpachters van die gronden. Dit betekent dat deze gronden niet kunnen worden meegenomen bij de vaststelling van de omvang van de fosfaatruimte van appellante onder de Regeling. Dat appellante met de verpachters mondeling is overeengekomen dat zij vrijelijk mocht beschikken over deze gronden, zoals appellante stelt, doet hier niet aan af. Op de Gecombineerde Opgave 2015 die appellante zelf heeft ingevuld staan deze gronden niet vermeld en – nog afgezien van wat dit verder voor gevolgen zou hebben voor aan de verpachters verstrekte subsidies of fosfaatrechten – kan hieraan niet vier jaar later met een beroep op een mondelinge overeenkomst worden voorbijgegaan.

11. Appellante voert verder aan dat verweerder niet heeft onderkend dat de tenuitvoerlegging van de Regeling in haar geval een schending van artikel 1 van Pro het EP met zich brengt. Appellante heeft de huidige bedrijfslocatie gekocht om daar geleidelijk een biologisch melkveebedrijf op te starten. Appellante heeft forse investeringen gedaan in zowel de aanschaf van vee als in de aanschaf en pacht van grond. Op 2 juli 2015, de peildatum, was de omvang van haar veestapel nog niet zo groot als de bedoeling was. De tenuitvoerlegging van de Regeling brengt met zich dat haar bedrijf nu niet rendabel is. De in artikel 12, tweede lid, van de Regeling neergelegde knelgevallenregeling biedt geen soelaas voor bedrijven die op de peildatum nog niet waren uitgebreid als de bedoeling was. Verweerder had daarom in haar geval toepassing moeten geven aan de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.

11.1.

Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van Pro het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.

11.2.

Bij de beoordeling of de last voor een melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen vormt een buitensporige last. Hetzelfde geldt voor inperkingen van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling. De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last rust op de melkveehouder. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden.

11.3.

Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).

11.4.

Het College stelt vast dat appellante op 17 december 2012 de boerderij heeft gekocht waar zij nu nog haar biologische melkveehouderij exploiteert. Appellante heeft ervoor gekozen haar veestapel na de aankoop van de boerderij geleidelijk uit te breiden. Vanaf 24 april 2013 heeft appellante ook grote investeringen gedaan in het melkveebedrijf. Op dat moment en zeker later was voorzienbaar dat in de melkveesector productiebeperkende maatregelen genomen zouden kunnen worden om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de uitbreiding doorgang te laten vinden en te blijven investeren in haar bedrijf. Het College acht de investeringsbeslissingen bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren gelet op het tijdstip waarop zij zijn genomen niet navolgbaar. Verder is het College van oordeel dat de keuze de veestapel geleidelijk te laten groeien – waardoor appellante op de peildatum nog niet het aantal runderen hield dat zij graag zou willen houden – een ondernemerskeuze is die weliswaar te begrijpen is, maar waarvan de gevolgen voor rekening van appellante dienen te blijven. De door appellante overgelegde financiële rapportages laten verder niet zien dat de tenuitvoerlegging van de Regeling ingrijpende gevolgen voor de bedrijfscontinuïteit van appellante heeft. Appellante heeft naar het oordeel van het College niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Het besluit van 27 augustus 2019 is daarom niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.

12. Het College ziet ook in het overige dat appellante in beroep heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder in dit geval toepassing had moeten geven aan de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule.
Overschrijding redelijke termijn

12. Appellante heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet‑punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

12. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met ongeveer elf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.

12. De overschrijding is volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante.
Slotsom

12. De beroepen zijn ongegrond.

16.1.

Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing

Het College

- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 december 2020.