Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/899
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2020. Namens appellante is [naam 3] verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Tevens is voor appellante [naam 4] , financieel adviseur, verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
In verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is de Staat in de procedure betrokken.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert – in de vorm van een vennootschap onder firma – een melkveehouderij te [plaats] . Op 1 januari 2008 hield appellante 127 melk- en kalfkoeien en 90 stuks jongvee op haar bedrijf.
2.2
Op 25 november 2008 heeft appellante een vergunning op grond van de Wet milieubeheer aangevraagd voor het houden van 340 melkkoeien en 250 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. Deze vergunning is bij besluit van 29 juli 2009 verleend. Op 27 december 2012 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor het houden van 200 melkkoeien en 124 stuks vrouwelijk jongvee tot 2 jaar. Deze vergunning is bij besluit van 26 maart 2013 verleend. De op 17 september 2013 door appellante aangevraagde omgevingsvergunning voor het uitbreiden van een bestaande ligboxenstal en voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting, is bij besluit van 5 november 2013 verleend.
2.3
Op 29 oktober 2013 heeft appellante een financieringsvoorstel van de [naam 5] ondertekend. Het financieringsvoorstel ziet op een geldlening van € 140.000,- en een krediet van € 80.000,- en mag blijkens het voorstel uitsluitend gebruikt worden voor de financiering van de uitbreiding van de ligboxenstal.
Op 7 mei 2014 heeft appellante een geldlening van € 150.000,- bij de [naam 5] afgesloten. De geldlening is blijkens het financieringsvoorstel voor een deel bedoeld voor herfinanciering van de eerdere lening en voor een deel (€ 80.000,-) voor de ‘slot financiering van de verbouw van de stal’.
2.4
De bouwopdracht voor de uitbreiding van de ligboxenstal is tegen een aanneemsom van
€ 131.025,- (exclusief btw) op 4 september 2013 door appellante bevestigd. Appellante heeft in de periode van september 2013 tot en mei 2014 diverse facturen voor de bouw ontvangen.
2.5
Op 5 april 2018 heeft verweerder geregistreerd dat appellante in februari 2018 (na afroming) 1.050 kg (extra) fosfaatrechten heeft verworven.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit, dat verweerder bij het bestreden besluit heeft gehandhaafd heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.025 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van de dieraantallen op de peildatum, 2 juli 2015, namelijk 141 melk- en kalfkoeien en 108 stuks jongvee. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting).
Beroepsgronden
4.1.
Appellante stelt zich op het standpunt dat de knelgevallenregeling door verweerder te restrictief is toegepast. Anders dan verweerder betoogt, valt de situatie van appellante binnen de reikwijdte van de knelgevallenregeling. Dit omdat de veestapel op de peildatum van
2 juli 2015 de beoogde omvang van 200 melkkoeien en 125 stuks jongvee zou hebben gehad indien de omstandigheid van ziekte van aan het bedrijf verbonden personen zich niet had voorgedaan. Van belang daarbij is dat hier geen sprake is van een niet gerealiseerde uitbreiding, maar van een teruggang in dieraantallen. Wanneer de als gevolg van de medische problematiek noodgedwongen verkoop van dieren niet had plaatsgevonden, dan had een normale bedrijfsontwikkeling geleid tot een substantieel hoger dieraantal op de peildatum van 2 juli 2015. Verder voert appellante in dit kader aan dat het door verweerder en het College ingenomen standpunt dat uit de wetsgeschiedenis (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 40 en Kamerstukken II, 2016/17, 34 532, nr. 7, blz. 47) de bedoeling van de wetgever volgt en die bedoeling in de weg staat aan het in aanmerking nemen van een niet gerealiseerde uitbreiding, niet kan worden gevolgd. Als de wetgever deze beperking bij de toepassing van de knelgevallenregeling daadwerkelijk voor ogen had gehad, dan had het op de weg van de wetgever gelegen om het zesde lid van artikel 23 van Pro de Msw in die zin aan te vullen. Appellante verwijst in dit verband naar de uitspraak van 17 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1235), waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat de tekst van de wet leidend is, ondanks wat de wetgever bedoeld heeft.
Aan de uitleg daarvan wordt pas toegekomen indien de wettelijke bepaling een open norm of onduidelijkheid bevat.
4.2
Appellante heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, mede door het uitblijven van eerdere aangekondigde maatregelen door de (rijks)overheid, zoals bijvoorbeeld het openstellen van de fosfaatbank.
4.3
De omstandigheden waarin zij zich bevindt maakt volgens appellante dat op haar een individuele en buitensporige last als bedoeld in het kader van artikel 1 van Pro het EP rust. Indien door het College geoordeeld wordt dat de knelgevallenregeling hier geen toepassing vindt, dienen de in dat verband aangevoerde omstandigheden centraal te staan bij de beoordeling van het beroep op de individuele en buitensporige last. Ondanks de gevolgen van ziekte heeft appellante de bedrijfseconomische ontwikkeling van het bedrijf doorgezet. Deze ontwikkelingen bevonden zich op de peildatum in een onomkeerbaar stadium en waren noodzakelijk vanuit bedrijfseconomisch oogpunt. De uitbreidingsplannen zijn namelijk gemaakt met het oog op de toekomst, zodat het bedrijf voldoende inkomsten kan blijven genereren voor de families (twee huishoudens) die haar uitbaten. Appellante wijst erop dat de voor de uitbreiding benodigde vergunningen al geruime tijd voor de peildatum verleend waren. Tussen appellante en verweerder staat niet ter discussie dat het niet ten volle benutten van de gerealiseerde stalcapaciteit op de peildatum, het directe gevolg is van ziekte. Uit de overgelegde stukken volgt dat appellante ten gevolge van het wegvallen van noodzakelijke arbeidskracht de bedrijfsvoering fors heeft moeten inkrimpen. Hierdoor was het onmogelijk om de veestapel voor de peildatum tot de beoogde omvang te laten groeien.
De financiële gevolgen van het tekort aan fosfaatrechten zijn dermate ernstig dat de continuïteit van het bedrijf wordt bedreigd. Appellante verwijst voor een onderbouwing van deze stelling naar de brief van trippel aaa adviseurs & administrateurs van 29 januari 2019, met als bijlagen Prognose en projectie over de jaren 2015-2018 en naar een ongedateerde aanvulling daarop, volgens appellante eveneens van trippel aaa adviseurs & administrateurs. Tevens verwijst appellante naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5), waarin een met die van appellante vergelijkbare situatie heeft geleid tot een gegrond beroep.
4.4
Gelet op de erkenning van verweerder dat van onjuiste dieraantallen is uitgegaan op de peildatum dient het beroep volgens appellante gegrond te worden verklaard. Daarnaast verzoekt appellante om verweerder te veroordelen in de kosten van het bezwaar en het beroep, waaronder de kosten van de door appellante ingeschakelde deskundige en een schadevergoeding vast te stellen wegens het overschrijden van de redelijke termijn.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder onderkent dat twee op 2 juli 2015 van het bedrijf afgevoerde stuks jongvee van jonger dan 1 jaar ten onrechte niet zijn meegenomen bij de vaststelling van het aantal kg fosfaatrecht. Verweerder verzoekt het College het aantal kg fosfaatrecht (uitgaande van 141 melk- en kalfkoeien, 61 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 49 stuks jongvee van 1 jaar en ouder en na toepassing van de generieke korting) vast te stellen op 7.043 kg.
5.2
Verweerder betwist niet dat het bedrijf van appellante te kampen heeft gehad met gezondheidsproblematiek, een buitengewone omstandigheid als genoemd in het zesde lid van artikel 23 van Pro de Msw. Eveneens acht verweerder het aannemelijk dat de beoogde uitbreiding hierdoor vertraging heeft opgelopen. Nu echter vastgesteld kan worden dat appellante in het verleden nooit meer dieren heeft gehouden dan op 2 juli 2015, wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht als gevolg van de buitengewone omstandigheid minimaal 5% lager is vastgesteld. In lijn met de bedoeling van de wetgever en conform de jurisprudentie wordt bij de berekening van de 5%-drempel geen rekening gehouden met fictieve (beoogde) dieraantallen op de peildatum. Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling is dus terecht niet gehonoreerd.
5.3
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.4
Van de door appellante gestelde individuele en buitensporige last is volgens verweerder evenmin sprake. Voor een geslaagd beroep op artikel 1 van Pro het EP moet allereerst sprake zijn van een bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van de betreffende landbouwer ligt. De ziekte van de personen binnen het bedrijf van appellante kwalificeert wel als een zodanige omstandigheid, maar daarnaast zijn er meer omstandigheden die van belang zijn bij de beoordeling van de individuele en buitensporige last. Zo wilde appellante haar bedrijf (fors) uitbreiden en dat is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen voor haar risico moeten blijven. Verder volgt uit het beroepschrift dat de keuze tot uitbreiding was ingegeven door de wil om in de toekomst voldoende inkomsten te blijven genereren voor de families die het bedrijf exploiteren. Uit de jurisprudentie volgt dat dit onvoldoende is om een aanwezige noodzaak tot uitbreiding aan te nemen. Wat betreft de genomen investeringsbeslissingen wijst verweerder erop dat naarmate die beslissingen verder in de tijd gelegen zijn, deze – gezien de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel – minder snel navolgbaar zijn. Uit de stukken blijkt dat de uitbreiding van de ligboxenstal tussen september 2013 en mei 2014 heeft plaatsgevonden en dat de financiering daarvoor ook in 2013 en 2014 is verkregen. Volgens de geldende jurisprudentie hadden melkveehouders die in deze periode investeringsbeslissingen hebben genomen echter een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten.
Met betrekking tot de ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last door trippel aaa opgestelde stukken, merkt verweerder op dat daarin van onjuiste uitgangspunten wordt uitgegaan. Zo wordt uitgegaan van de verwachting dat appellante 231 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee kan houden terwijl op grond van de Nbw-vergunning maximaal 200 melkkoeien en 124 stuks jongvee op het bedrijf mogen worden gehouden. Tot slot acht verweerder van belang dat aan appellante voor een deel van de (beoogde) uitbreiding wel fosfaatrechten zijn toegekend.
5.5
Verweerder erkent dat de redelijke termijn is overschreden en verzoekt om bij het vaststellen van het schadevergoedingsbedrag de door de Hoge Raad uitgezette lijn te hanteren. Ook tegen vergoeding van het griffierecht en van de door appellante in de beroepsfase gemaakte proceskosten bestaat bij verweerder geen bezwaar. De gedeclareerde deskundigenkosten komen daarentegen volgens verweerder niet voor vergoeding in aanmerking, omdat een onderbouwing daarvan ontbreekt. Ook de in de bezwaarfase door appellante gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking nu daar niet eerder dan in deze beroepsprocedure om is verzocht.
Beoordeling
6.1
Vooropgesteld wordt dat verweerder heeft onderkend dat ten onrechte twee op de peildatum afgevoerde stuks jongvee jonger dan 1 jaar niet zijn betrokken bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht. Gelet daarop is het beroep al gegrond.
6.2
Het College volgt appellante niet in haar stelling dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor het aantal dieren moet worden gekeken naar de hypothetische situatie die zich op 2 juli 2015 zou hebben voorgedaan indien de buitengewone omstandigheid (ziekte) niet was ingetreden. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, moet bij de berekening van de 5%-drempel een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie voor het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dat kan tot gevolg hebben dat een stagnatie in (ingezette) groei ten gevolge van die buitengewone omstandigheid niet meer kan worden gecompenseerd. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Het is algemeen aanvaard in de rechtspraak dat bij de uitleg van een bepaling wordt gekeken naar de systematiek van het recht en de wetgeschiedenis. De totstandkomingsgeschiedenis van een wet kan een bepaalde uitleg ondersteunen en worden gebruikt om een keuze te maken uit de interpretaties die de tekst toelaat. De documenten uit de wetsgeschiedenis, met name de memorie van toelichting, kunnen worden gezien als een toelichting van de auteur van de wet op de bedoeling daarmee ten tijde van de totstandkoming. Deze toelichtingen zijn gezaghebbend omdat ze afkomstig zijn van de bevoegde wetgever. Wat betreft de verwijzing van appellante naar de uitspraak van 17 april 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, overweegt het College dat het in die uitspraak – anders dan in voorliggende zaak – gaat om een wegens het overtreden van een bepaling opgelegde boete en de in dat kader besproken uitleg van het lex certa-beginsel, als bedoeld in artikel 5:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat van de wetgever verlangt dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze verboden gedragingen omschrijft. Alleen al omdat het in het zesde lid van artikel 23 van Pro de Msw niet gaat om een verboden gedraging dan wel het opleggen van een bestuurlijke sanctie, gaat een vergelijking met voornoemde uitspraak van 17 april 2019 niet op. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling en hij het beroep daarop – nu appellante niet heeft betwist dat op basis van de situatie in de jaren voorafgaand aan de peildatum niet aan de 5%-drempel wordt voldaan – terecht niet heeft gehonoreerd.
6.3
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van Pro het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval tegen elkaar af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.3 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder. De door appellante overgelegde brief van 29 januari 2019 met bijlagen en de aanvulling daarop bevatten niet een dergelijk scenario.
6.4.6
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.3 is beschreven, neer op het verschil tussen het voor 200 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) benodigde aantal fosfaatrecht, en het op basis van 141 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee (zijnde de op 2 juli 2015 gehouden dieren) berekende aantal fosfaatrecht van 7.043 kg.
6.4.7
Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.8
In dat verband is van belang dat appellante in 2008 het plan heeft opgevat om uit te breiden en dat zij in 2009 de milieuvergunning en in 2012 de Nbw-vergunning heeft gekregen voor het houden van het door haar beoogde aantal dieren. In september 2013 heeft zij een omgevingsvergunning gekregen voor de uitbreiding van de ligboxenstal en is zij met de bouwwerkzaamheden gestart. In oktober 2013 en mei 2014 is zij een financieringsovereenkomst met de bank aangegaan voor de bouwwerkzaamheden. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat drie van de maten van appellante gezondheidsproblemen hadden, die in 2006 begonnen en tot 2015 voortduurden, had daarvoor reden te meer moeten zijn. Appellante heeft weliswaar met het oog op die gezondheidsproblemen op enig moment tussen het aanvragen van de milieuvergunning in 2008 en de Nbw-vergunning in 2012 haar uitbreidingsplannen bijgesteld, van 340 melkkoeien en 250 stuks jongvee naar 200 melkkoeien en 125 stuks jongvee, maar heeft daarin geen aanleiding gezien om aan die plannen geen concrete uitvoering te geven. Het risico dat zij daarmee heeft genomen komt voor haar rekening. Dat het niet gelukt is de in 2014 gereed gekomen stal te vullen door de verdrietige omstandigheden na de problematische bevalling van de echtgenote van één van de maten, maakt dat niet anders. De vergelijking met de zaak waarin het College op 3 maart 2020 uitspraak heeft gedaan (ECLI:NL:CBB:2020:123) gaat niet op nu in die zaak in 2010 en 2011, anders dan in deze zaak, al concrete uitvoering was gegeven aan de uitbreidingsplannen. Anders dan appellante heeft gesteld is ook niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor de gedane investeringen. Dat appellante met de uitbreiding een tweede gezinsinkomen wilde genereren omdat één van haar maten in het huwelijk was getreden, is een ondernemerskeuze. Gebleken is dat de echtgenote van deze maat inmiddels buiten het bedrijf werkzaam is. Niet valt in te zien dat dat ten tijde van de uitbreiding niet mogelijk was geweest. Dat het vasthouden aan hetzelfde aantal melkvee leidt tot een langzame maar gestage achteruitgang van de onderneming, zoals appellante eveneens heeft gesteld, moge zo zijn, maar daarin is geen onderbouwing te vinden voor de noodzaak van de geplande forse uitbreiding.
6.4.9
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
6.5
Wat betreft het verzoek van appellante om vergoeding van (immateriële) schade wegens het overschrijden van de redelijke termijn, overweegt het College het volgende.
Het College stelt vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 19 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met (naar boven afgerond) ongeveer twaalf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten (afgerond) een jaar en twee maanden – in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten (afgerond) een jaar en tien maanden – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de Staat, wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronding een periode van acht maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – vier maanden – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – acht maanden – voor rekening van verweerder.
Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 666,66 (8/12 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 333,34 (4/12 x € 1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7. Het beroep is gegrond, gelet op rechtsoverweging 6.1. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht – conform de door verweerder als bijlage bij het verweerschrift overgelegde berekening – vast te stellen op 7.043 kg.
Proceskosten
8.1
Het College ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt het College die kosten voor de aan appellante verleende rechtsbijstand vast op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten bestaat geen grond nu daar pas in de beroepsfase om is verzocht. Hiermee is niet voldaan aan de in artikel 7:15, derde lid, van de Awb gestelde voorwaarde dat het verzoek moet zijn gedaan voordat op het bezwaar is beslist.
8.2
Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van € 7.757,60 aan in bezwaar en beroep gemaakte deskundigenkosten, overweegt het College dat een urenspecificatie ontbreekt, net zoals facturen waaruit blijkt dat deze kosten daadwerkelijk bij appellante in rekening zijn gebracht. Mede gelet op de betwisting daarvan door verweerder betekent dit dat de opgevoerde deskundigenkosten onvoldoende zijn onderbouwd en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen. Voor zover appellante ter zitting heeft aangeboden alsnog een urenspecificatie en facturen over te leggen, gaat het College hier als tardief aan voorbij.
8.3
Wel wordt ook aanleiding gezien om verweerder en de Staat te veroordelen in de kosten van appellante in verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze worden vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn zowel aan verweerder als aan het College is toe te rekenen, zullen verweerder en de Staat ieder voor de helft in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 7.043 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 666,66;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 333,34;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.201,50;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 133,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.