Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1369
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 februari 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J. Cortet),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Samenvatting
Volgens appellante is sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft moeten investeren in een nieuwe stal, maar door het fosfaatrechtenstelsel kan zij haar investeringen niet terugverdienen en wordt zij financieel geraakt. Het College geeft haar hierin geen gelijk. Dit komt – kort gezegd – omdat de keuze om uit te breiden met het bouwen van de nieuwe stal niet navolgbaar is. Op het moment dat appellante is gaan investeren waren er al nadere productiebeperkende maatregelen te voorzien, terwijl de omstandigheden waardoor appellante heeft besloten te investeren niet als bedrijfseconomisch noodzakelijk worden gezien. Dat een van de maten van appellante in 2014 te maken heeft gekregen met gezondheidsklachten, maakt dat niet anders, omdat zij al op een eerder moment heeft besloten te investeren. Dat haar fosfaatreferentie op nul is vastgesteld, betekent verder ook niet dat er geen andere productiebeperkende maatregelen van toepassing kunnen zijn. Het College verklaart het beroep ongegrond, maar kent appellante wel in totaal € 1.000,- toe wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar en beroep.
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 21 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 december 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Tot 2016 werd de melkveehouderij geëxploiteerd in de vorm van een eenmanszaak door [naam 3] . De melkveestal die op het bedrijf van appellante stond en de melkinstallatie dateren uit 1982. Appellante heeft van 2013 tot 1 juli 2014 stalruimte gehuurd voor de huisvesting van het jongvee. Op 31 mei 2013 heeft appellante in totaal € 1.420.000,- geleend bij de bank. In augustus 2013 is de bouw van een nieuwe stal begonnen, die in juli 2014 in gebruik is genomen. [naam 3] heeft sinds 2014 gezondheidsklachten gehad en in 2016 een hartinfarct.
2.2
Aan appellante is op 2 november 2012 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend, op basis waarvan zij 190 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee mag houden. Op 18 september 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit vastgesteld op 4.714 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 4.788 kg, omdat appellante heeft aangetoond dat haar melkproductie in 2015 hoger was.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast en dat zij sprake heeft van een individuele en buitensporige last. Zij heeft weloverwogen geïnvesteerd in een nieuwe melkveestal en een uitbreiding van het grondareaal van 10,2 hectare. Appellante had een oude stal uit 1982 die te klein was haar gemiddelde veebezetting en niet meer voldeed aan de huidige eisen. Zij hield gemiddeld 75 melkkoeien, terwijl zij maar stalcapaciteit had voor 65 melkkoeien. Praktisch en wettelijk was dat niet acceptabel. Er was geen ruimte over om het jongvee te huisvesten, waardoor appellante een stalruimte moest huren voor de huisvesting van het jongvee. Appellante kon de bestaande stal niet zo aanpassen dat meer capaciteit was om het vee te huisvesten, waardoor zij een nieuwe stal moest bouwen. Ook haar melkinstallatie was oud en aan vervanging toe en de melktank was te klein. Zij kon de stal op dit punt weliswaar aanpassen, maar dat zou geen extra verdiencapaciteit opleveren en het capaciteitsprobleem niet verhelpen. Daarnaast heeft appellante ook moeten uitbreiden omdat er zich een opvolger aandiende, [naam 2] . De problematiek van de stal en de aankomende bedrijfsopvolging maakten het voor appellante bedrijfseconomisch noodzakelijk om uit te breiden.
4.2
Appellante heeft in 2010 de eerste stap gezet om de nieuwe stal te gaan bouwen door het aanvragen van de benodigde vergunningen. Op dat moment was het melkquotum nog in werking en bestond er geen aanleiding om te veronderstellen dat er andere beperkende maatregelen zouden worden ingevoerd. Bovendien was al eerder dan in 2015 een fosfaatreferentie toegekend aan appellante. Deze fosfaatreferentie is voor appellante als grondgebonden bedrijf vastgesteld op 0 en is tot op heden niet ingetrokken.
4.3
In het geval van appellante speelden ook bijzondere omstandigheden een rol. [naam 3] heeft in 2014 te maken gehad met gezondheidsklachten, welke achteraf een voorbode zijn geweest van een hartinfarct welke in 2016 is opgetreden. Door deze gezondheidsklachten heeft appellante de opschaling moeten vertragen. Omdat de gezondheidsklachten niet gediagnosticeerd konden worden, heeft appellante geen aanspraak kunnen maken op de verzekering om bedrijfshulp in te schakelen. Appellante kon de bedrijfshulp ook niet op eigen kosten inschakelen, omdat dit te veel lasten met zich zou brengen. Ook de andere twee maten konden op dat moment nog niet toetreden tot het bedrijf, omdat [naam 2] (de zoon en tevens beoogde opvolger) nog op school zat en [naam 4] (de partner van [naam 3] ) om fiscale redenen. Appellante werd hierdoor genoodzaakt de opschaling uit te stellen totdat vervangende arbeid beschikbaar kwam.
4.4
Appellant heeft een rapport van Alan accountants en adviseurs van 5 april 2019 overgelegd ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last.
4.5
Ter zitting heeft appellant verzocht om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de behandeling van bezwaar en beroep.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van Pro het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Gelet op het moment van investeren in de bouw van de nieuwe ligboxenstal vanaf mei 2013, had appellante volgens verweerder voorzichtigheid moeten betrachten. Appellante heeft een risico genomen met de bouw van de nieuwe stal terwijl op dat moment nadere productiebeperkende maatregelen te waren verwachten. Zij heeft verder niet aangetoond dat sprake is van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding. De aankomende bedrijfsopvolging levert volgens verweerder onder verwijzing naar diverse uitspraken van het College geen dergelijke noodzaak op. Verweerder wijst er verder op dat appellante, gelet op de verleende vergunningen en dat de nieuwe stal in juli 2014 in gebruik is genomen, voldoende de tijd had om de beoogde groei te realiseren. Dat appellante er voor heeft gekozen om de daadwerkelijke uitbreiding uit te stellen is een omstandigheid die voor haar ondernemersrisico komt. De ondernemersbeslissingen van appellante zijn om die redenen volgens verweerder niet navolgbaar.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Alan accountants en adviseurs van 5 april 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op 1.000 kg fosfaatrechten die zij stelt nodig te hebben om een lonende exploitatie op haar bedrijf te kunnen bewerkstellingen. Het College wil, mede gelet op het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante haar eerste concrete investeringsbeslissingen heeft genomen vanaf 31 mei 2013, met het aangaan van een financieringsovereenkomst, en in augustus 2013 met de start van het bouwen van een nieuwe stal. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat appellante een nieuwe stal heeft gebouwd omdat de oude stal te klein was voor haar veebezetting en dit probleem niet kon worden opgelost met het vernieuwen van haar melkinstallatie, maakt dit niet anders. Dit is immers een gevolg van de keuze van appellante om meer vee aan te houden dan waar zij in de stal plaats voor had en wat, zoals zij zelf zegt, ook wettelijk niet acceptabel was. Deze omstandigheid kan daardoor niet als bedrijfseconomische noodzaak worden gezien. Ook de situatie dat appellante heeft willen uitbreiden met het oog op de eventuele bedrijfsopvolging door [naam 2] kan niet worden gezien als een bedrijfseconomische noodzaak (zie de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1, onder 5.4). Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat [naam 3] in 2014 te maken heeft gehad met gezondheidsklachten en een hartinfarct heeft gehad, leidt niet tot een andere conclusie. Op dat moment waren de bouwwerkzaamheden namelijk al gestart, terwijl de naderende productiebeperkende maatregelen toen al voorzienbaar waren. Dat appellante haar opschaling heeft moeten vertragen door de gezondheidssituatie van [naam 3] , omdat vervangende arbeid niet rendabel was en de partner en zoon van [naam 3] op dat moment niet in het bedrijf konden werken, moet worden gezien als een ondernemersrisico welke voor appellantes eigen rekening en risico blijft. Tot slot had appellante uit het feit dat haar fosfaatreferentie op 0 is vastgesteld, niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat ten aanzien van hun melkvee geen productiebeperkende maatregelen als het fosfaatrechtenstelsel zouden worden getroffen. Dat betekent immers niet dat daarnaast niet ook andere maatregelen, op grond van de Msw in de vorm van productiebeperkende maatregelen, genomen mogen worden.
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
6.3.1
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 20 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met 11 maanden, 1 week en 6 dagen overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 1.000,- schadevergoeding.
6.3.2
Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 1 jaar, 3 maanden en 1 dag – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar, 6 maanden, 4 weken en 2 dagen – heeft geduurd. In zaken waarin de bestuurlijke en de rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding toe te rekenen aan zowel verweerder als het College. De veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade moet naar evenredigheid worden berekend. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van 10 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – 10 maanden – voor rekening van verweerder komt en het resterende deel – 1 maand – voor rekening van de Staat. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 909,09 (10/11 x € 1.000,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 90,91 (1/11 x €1.000,-) aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond
.
.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 90,91;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 909,09.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 februari 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.