Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1560
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 maart 2021 in de zaak tussen
de maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Wullink).
Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van betalingsrechten (basisbetaling), de vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 11 september 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en de basis- en vergroeningsbetaling en de betaling voor jonge landbouwers gewijzigd vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft de gronden van het beroep aangevuld en aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellante heeft op 23 mei 2018 haar Gecombineerde opgave 2018 ingediend, waarin zij heeft verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling voor jonge landbouwers. Hierbij heeft zij 105,32 hectare opgegeven.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante een bedrag van € 13.205,43 als basis- en vergroeningsbetaling toegekend. Van de opgegeven hectares heeft verweerder 69,40 hectare in aanmerking genomen. Het resterende deel kan volgens verweerder niet worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Omdat het verschil tussen de door appellante aangevraagde oppervlakte en de goedgekeurde oppervlakte 39,582% is, heeft verweerder daarnaast een korting toegepast van € 9.468,22. Tot slot heeft verweerder de aanvraag om toekenning van de extra betaling voor jonge landbouwers afgewezen.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en beslist dat appellante alsnog de extra betaling voor jonge landbouwers krijgt. Daarbij heeft verweerder het bedrag dat appellante ontvangt gewijzigd vastgesteld op € 14.689,44. Het bezwaar tegen de sanctie voor te hoge areaalaangifte heeft verweerder ongegrond verklaard.
De subsidiabele oppervlakte van de percelen 31, 43, 44, 45 en 64
3.1
Appellante heeft in beroep gronden aangevoerd tegen de vaststelling door verweerder van de subsidiabele oppervlakte van de percelen 31, 43, 44, 45 en 64. In dat verband wijst zij op de door haar ingebrachte foto’s van augustus 2018, waarop volgens haar te zien is dat de vegetatie niet overwegend uit ruigte en pitrus bestaat. Volgens appellante worden op de percelen koeien geweid en worden deze percelen tweemaal per jaar gefaseerd gemaaid, waarbij de maaier overal vlekken gras laat staan om de biodiversiteit te bevorderen en zodat de dieren daar kunnen weiden. Op het perceel waar pitrus te zien is, is ook in de winter gemaaid. Verder stelt appellante dat verweerder ten onrechte enkel uitgaat van luchtfoto’s die in maart en mei 2018 zijn gemaakt. Deze luchtfoto’s zijn slechts momentopnamen. De wijze waarop de percelen worden gemaaid en beweid valt niet op te maken uit deze foto’s.
3.2
Verweerder merkt allereerst op dat hij perceel 64 conform de door appellante opgegeven oppervlakte heeft geconstateerd. De percelen 31, 43, 44 en 45 heeft verweerder in het geheel niet subsidiabel geacht. Verweerder stelt dat hij uit de luchtfoto’s van deze percelen afleidt dat, gelet op de kleur en structuur en de aanwezige bosschages, de percelen dusdanig zijn verruigd en verstruikt dat er geen sprake is van overheersende grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Daarnaast hebben de percelen duidelijk een andere kleur en structuur dan de omringende graspercelen. Dergelijke ruigte valt niet aan te merken als subsidiabele landbouwgrond. Verder stelt verweerder dat de door hem gehanteerde werkwijze van het beoordelen van de perceelsoppervlakten door middel van luchtfoto’s als de technisch beste methode te duiden is die bij voorkeur gehanteerd dient te worden bij het identificeren van landbouwpercelen.
3.3
Ter zitting heeft appellante haar beroep voor zover dit betrekking heeft op perceel 64 ingetrokken. Derhalve is nog in geschil of verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 31, 43, 44 en 45 juist heeft vastgesteld.
3.4
Het College overweegt als volgt over de door verweerder gehanteerde werkwijze bij de beoordeling van de subsidiabiliteit van percelen. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 30 juni 2017, ECLI:NL:CBB:2017:236), is in Nederland het systeem voor identificatie van landbouwpercelen gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Samen vormen zij de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Daarbij wordt gebruik gemaakt van een landsdekkende luchtfoto met een schaal van 1:2.500. Voorts heeft het College geoordeeld dat de functie van het systeem van referentiepercelen is om informatie te leveren wat betreft de maximale subsidiabele oppervlakte, en dat verweerder de AAN-laag mag gebruiken om te controleren of, en zo ja, in hoeverre de door de landbouwer opgegeven landbouwpercelen de maximale subsidiabele oppervlakte overschrijden.
3.5
In hetgeen appellante heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling of de percelen 31, 43, 44 en 45 subsidiabele landbouwgrond zijn niet mocht uitgaan van de door verweerder gehanteerde luchtfoto’s van die percelen. Deze op 20 maart 2018 en 28 mei 2018 genomen luchtfoto’s zijn voldoende nauwkeurig. Appellante heeft geen concrete argumenten aangedragen die een duidelijke aanwijzing zouden kunnen opleveren dat de beoordeling van de subsidiabiliteit van de percelen 31, 43, 44 en 45 op basis van deze luchtfoto’s tot onjuiste of in ieder geval onbetrouwbare resultaten heeft geleid en dat een controle ter plaatse het geëigende middel zou zijn om tot een betere beoordeling te komen. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat de methode waarmee verweerder de geconstateerde oppervlakte heeft vastgesteld, niet onjuist te achten is.
3.6
Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). Onder ‘landbouwareaal’ wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel in de zin van artikel 67, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1306/2013 (artikel 6 van Pro Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013).
3.7
De oppervlakte moet derhalve, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439, punt 54). Voorts worden arealen enkel als subsidiabele hectaren beschouwd indien zij gedurende het gehele kalenderjaar voldoen aan de definitie van subsidiabele hectare, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden (artikel 32, vierde lid, van Verordening 1307/2013).
3.8
Het College is van oordeel dat de beide door appellante ingebrachte op maaiveldniveau genomen foto’s en de daarbij gegeven toelichting onvoldoende aanknopingspunten bieden voor het oordeel dat de percelen 31, 43, 44 en 45 niet zijn verruigd en verstruikt. Daarbij acht het College van belang dat op de door verweerder ingebrachte luchtfoto’s de afgekeurde percelen er in vergaande mate verruigd uitzien, gelet op de afwijkende kleur (bruinachtig) en structuur (veel reliëf) van deze percelen. Vergeleken met de percelen die wel subsidiabel zijn geacht, zijn op de afgekeurde percelen hogere elementen van begroeiing te zien. Dat deze kleur- en structuurverschillen mogelijk zijn ontstaan door het gefaseerd maaien van de percelen, doet niet eraan af dat deze percelen er op de luchtfoto’s verruigd uitzien. De door verweerder ingebrachte foto’s op maaiveldniveau bevestigen het beeld van de luchtfoto’s.
3.9
Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder de afgekeurde percelen terecht niet heeft aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. De stelling van appellante dat de percelen 31, 43, 44 en 45 door koeien worden beweid en worden gemaaid, doet aan het voorgaande niet af. Een perceel moet immers, zoals onder 3.7 reeds is overwogen, ook aangemerkt kunnen worden als subsidiabel landbouwareaal.
De korting wegens te hoge areaalaangifte
4.1
Verweerder heeft, gelet op het verschil tussen de door appellant aangevraagde en de door verweerder geconstateerde oppervlakte van meer dan 2 ha, op grond van artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) een korting toegepast door de steun te berekenen op basis van de geconstateerde oppervlakte verminderd met anderhalf maal het verschil tussen de aangegeven en de geconstateerde oppervlakte.
4.2
Appellante heeft deze korting bestreden met een beroep op het vertrouwensbeginsel, het ontbreken van schuld, de stelling dat sprake is van een voortgezette handeling ten opzichte van de Gecombineerde opgave over 2017 en een beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel. Het College overweegt over deze beroepsgronden als volgt.
Vertrouwensbeginsel
5.1
Appellante voert in het kader van haar beroep op het vertrouwensbeginsel aan dat zij de door verweerder afgekeurde percelen 31, 43, 44 en 45, die ten tijde van het doen van de Gecombineerde opgave 2018 nog onderwerp van discussie waren in de beslissing over 2017, heeft opgegeven nadat zij hierover advies had ingewonnen bij medewerkers van verweerder. Volgens appellante hebben medewerkers van verweerder appellante desgevraagd meerdere malen telefonisch overeenkomstig de vaste gedragslijn van de minister medegedeeld dat zij de percelen 31, 43, 44 en 45, gelet op de ten tijde van de Gecombineerde opgave 2018 nog bestaande onzekerheid over de subsidiabiliteit van die percelen over het jaar 2017, moest meenemen in haar Gecombineerde opgave 2018 omdat wat niet wordt opgegeven later niet kan worden hersteld. Appellante verwijst in dit verband naar de conclusie van advocaat-generaal Ettema van 17 juni 2020 (ECLI:NL:PHR:2020:615), waaruit volgens appellante volgt dat het bieden van aanvullende bescherming op grond van het nationaalrechtelijk vertrouwensbeginsel soms geoorloofd kan zijn. Dat is hier het geval, aldus appellante. Bovendien volgt uit de vaste gedragslijn van verweerder dat de percelen waarover enige twijfel zou kunnen bestaan, kunnen worden opgegeven. Verweerder had aldus moeten afzien van het toepassen van een korting, omdat appellante naar de informatie van verweerder heeft gehandeld.
5.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen, omdat er geen aanwijzingen zijn dat door een medewerker van verweerder is gezegd dat de genoemde percelen voor 2018 ook opgegeven dienden te worden, dan wel dat deze subsidiabel zouden zijn. Daarnaast volgt uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (arresten van 20 juni 2013, C-568/11, Agroferm, ECLI:EU:C:2013:407, en van 26 april 1988, 316/86, Krücken, ECLI:EU:C:1988:201) dat er geen beroep kan worden gedaan op het vertrouwensbeginsel tegen een duidelijke bepaling van het Unierecht. Dit is ongeacht of appellante te goeder trouw was.
5.3
Het College is van oordeel dat appellante haar onder 5.1 weergegeven stelling over de mededelingen die medewerkers van verweerder haar zouden hebben gedaan tegenover de gemotiveerde betwisting van die stelling door verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt. Verweerder heeft verwezen naar de door hem overgelegde telefoonnotities van telefoongesprekken tussen appellante en medewerkers van verweerder. Uit deze telefoonnotities valt een mededeling als door appellante gesteld naar het oordeel van het College niet af te leiden. Appellante heeft hiertegenover geen stukken of andere bewijsmiddelen overgelegd die aannemelijk maken dat de door haar gestelde mededelingen voorafgaand aan de indiening van de Gecombineerde opgave 2018 door appellante zijn gedaan. Gelet op het voorgaande mist het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel feitelijke grondslag.
Schuld
6.1
Verder voert appellante, onder verwijzing naar artikel 77, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013), aan dat zij geen schuld heeft aan de niet-naleving van de subsidiabiliteitscriteria. Zoals blijkt uit de beslissing op bezwaar van 23 november 2018 – die gaat over de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling over het jaar 2017 – heeft verweerder pas in november 2018 de subsidiabiliteit van meergenoemde percelen in 2017 beoordeeld. Appellante kon dus, toen zij in mei 2018 haar aanvraag om uitbetaling van betalingsrechten en vergroeningsbetaling moest indienen, niet weten dat de genoemde percelen afgekeurd zouden worden.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante meerdere indicaties heeft gekregen dat de percelen 31, 43, 44 en 45 niet subsidiabel zijn. In dat verband heeft verweerder gewezen op de controlebrieven die aan appellante zijn gestuurd over de Gecombineerde opgaven 2017 en 2018. Deze brieven worden gestuurd als bepaalde percelen als niet subsidiabel in het systeem van verweerder staan. Bovendien bestaat de mogelijkheid om, na indiening van een Gecombineerde opgave, de opgegeven percelen in te trekken. Dit had appellante – gelet op haar twijfels - ook nog na 15 oktober schriftelijk kunnen doen tot het moment dat het primaire besluit was genomen, in mei 2019. Het risico voor overdeclaratie ligt bij de landbouwer.
6.3
Het College overweegt als volgt. Voor zover appellante heeft willen betogen dat haar geen schuld treft en de korting daarom op grond van artikel 77, tweede lid, aanhef en onder d, van Verordening 1306/2013 achterwege zou moeten blijven, kan dit niet slagen. Afgezet tegen haar eigen verantwoordelijkheid om de Gecombineerde opgave juist in te vullen (artikel 17, vijfde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014)), bestaat in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat haar geen schuld treft. De landbouwer kent de toestand van zijn percelen en weet welke percelen moeten worden opgegeven. Dat appellante ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2018 nog niet bekend was met de uitkomst van de beoordeling door verweerder van de subsidiabiliteit van de afgekeurde percelen in de beslissing op bezwaar over het jaar 2017, is onvoldoende voor het oordeel dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van het ten onrechte verzoeken om uitbetaling van de door haar opgegeven percelen, nu de aanvraag om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling per jaar wordt beoordeeld en niet in alle gevallen vergelijkbaar is. Daarnaast is, zoals volgt uit hetgeen hierboven onder 5.3 is overwogen, niet komen vast te staan dat verweerder bepaalde toezeggingen aan appellante heeft gedaan.
6.4
Verder acht het College hier nog van belang dat een steunaanvraag te allen tijde geheel of gedeeltelijk schriftelijk kan worden ingetrokken, tenzij de bevoegde autoriteit de begunstigde reeds in kennis heeft gesteld van gevallen van niet-naleving of indien zij hem heeft geïnformeerd over haar voornemen een controle ter plaatse te verrichten of indien een controle ter plaatse een niet-naleving aan het licht brengt. Dit volgt uit artikel 3, tweede lid, van Verordening 809/2014. Indien appellante, zoals zij stelt, niet op de hoogte was van de mogelijkheid haar steunaanvraag voor de percelen 31, 43, 44 en 45 in te trekken, kan haar dat niet baten. Van appellante als professionele marktdeelnemer mag immers worden verwacht dat zij zich op de hoogte stelt van de op steunaanvragen toepasselijke regels.
Voortgezette handeling
7.1
Voorts voert appellante aan dat in haar geval sprake is van een voortgezette handeling als bedoeld in artikel 56 van Pro het Wetboek van Strafrecht. De Gecombineerde opgave 2018 moest al worden ingediend terwijl de procedure over 2017 nog niet onherroepelijk was, waardoor de handeling ten aanzien van de Gecombineerde opgave 2018 niet als afzonderlijk verwijt kan worden aangemerkt.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het begrip ‘voortgezette handeling’ afkomstig is uit het Wetboek van Strafrecht en dat dit begrip geenszins ziet op het indienen van de Gecombineerde opgave in het kader van beschikbaar gestelde steun vanuit het gemeenschapsrecht en de mogelijke gevolgen daarvan. De aanvraag die door middel van de Gecombineerde opgave wordt gedaan, wordt ieder jaar op basis van de beschikbare informatie van datzelfde jaar beoordeeld. De landbouwer maakt daarbij elk jaar een keuze om bepaalde percelen op te geven.
7.3
Nu de aan appellante opgelegde korting wegens te hoge areaalaangifte niet van strafrechtelijke aard is, berust het betoog van appellante op een onjuist uitgangspunt. Hierbij komt nog dat de aanvraag om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling per jaar wordt beoordeeld en niet in alle gevallen vergelijkbaar is.
Zorgvuldigheidsbeginsel
8.1
Appellante voert tot slot aan dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is genomen, omdat een korting in het licht van de feiten en omstandigheden in deze zaak niet opgelegd had mogen worden.
8.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit zorgvuldig is genomen. Zo heeft verweerder bij de voorbereiding ervan contact opgenomen met appellante en zijn de percelen waartegen appellante bezwaar heeft gemaakt opnieuw beoordeeld aan de hand van de luchtfoto’s.
8.3
Appellante heeft haar beroep op strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel alleen gebaseerd op feiten en omstandigheden die hiervoor al aan de orde zijn gekomen. Het College ziet in deze feiten en omstandigheden geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. K. Naganathar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2021.
De voorzitter is buiten staat De griffier is buiten staat
deze uitspraak te ondertekenen deze uitspraak te ondertekenen