Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1843
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 april 2021 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: ing. J. Pot)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 27 maart 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 augustus 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit opnieuw beoordeeld en het bezwaar wederom ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 maart 2021. Appellant en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met het verzoek tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Op 24 november 2009 is een oprichtingsvergunning aan appellant verleend voor het houden van 382 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee. Op 1 februari 2011 is een veranderingsvergunning aan appellant verleend voor het uitbreiden van het aantal melk- en kalfkoeien met 175 stuks en het staken van het houden van jongvee. Op 4 maart 2013 is een Natuurbeschermingswetvergunning (Nbw-vergunning) aan appellant verleend. Op 23 mei 2013 is een omgevingsvergunning aan appellant verleend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal. De ligboxenstal moest ruimte gaan bieden aan 745 melk- en kalfkoeien en 138 stuks jongvee en appellant zou daarnaast nog 14 stuks jongvee in de bestaande stal gaan huisvesten. Ten behoeve van de bouw van de ligboxenstal hebben er in de periode juni 2012 tot en met juni 2015 diverse voorbereidende werkzaamheden plaatsgevonden, maar tot een daadwerkelijke bouw van de ligboxenstal is het nimmer gekomen. Op 27 december 2018 heeft appellant 80 kg fosfaatrecht (inclusief afroming) aangekocht.
2.2
Op 1 april 2013 hield appellant 333 melk- en kalfkoeien en 88 stuks jongvee. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellant 409 melk- en kalfkoeien en 32 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.1
In het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 17.852 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat appellant op de peildatum 409 melk- en kalfkoeien en 28 stuks jongvee hield en heeft hij het bedrijf van appellant aangemerkt als niet-grondgebonden, als gevolg waarvan het berekende fosfaatrecht van appellant is gekort met 8,3% (de generieke korting).
3.2
In het besluit van 27 maart 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
3.3
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit opnieuw beoordeeld. Daarbij heeft verweerder de berekeningen van appellant, zoals overgelegd na het besluit van 27 maart 2019 en ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last, meegenomen en is hij wederom tot een ongegrondverklaring van het bezwaar gekomen.
Beroepsgronden
4.1
Appellant stelt zich op het standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat de geplande uitbreiding van appellant naar 745 melkkoeien en 152 stuks jongvee, die reeds in gang was gezet, geen verdere doorgang meer kan vinden, terwijl appellant voor die aantallen wel investeringen is aangegaan. Meer concreet gaat het om voorbereidende werkzaamheden voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal, waaronder teken- en advieswerkzaamheden, voor een bedrag van ongeveer € 50.000,- en de aankoop van een sleufsilo voor een bedrag van ongeveer
€ 100.000,-. Dat appellant deze investeringen nu niet meer kan terugverdienen, ervaart hij als een individuele en buitensporige last. Nog daargelaten dat appellant het ook als een individuele en buitensporige last ervaart dat hij, vanwege het toepassen van de generieke korting, de daadwerkelijk op de peildatum gehouden dieren ook niet eens meer mag houden.
4.2
Appellant verzoekt verder, nu redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden, om een immateriële schadevergoeding.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder merkt allereerst op dat hij bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellant is uitgegaan van onjuiste dieraantallen. Hoewel duidelijk is dat appellant op 2 juli 2015 vier stuks jongvee van zijn bedrijf heeft afgevoerd, heeft verweerder deze dieren ten onrechte niet meegenomen in het berekende fosfaatrecht van appellant. Verweerder verzoekt dan ook het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 17.888 kg, in plaats van op 17.852 kg zoals hij dat nu heeft gedaan.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Er doen zich in het geval van appellant geen bijzondere omstandigheden voor. Appellant wilde zijn bedrijf laten groeien van 321 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee naar 745 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee, zijnde een verdubbeling van de dieraantallen. Ten behoeve van de uitbreiding heeft appellant investeringen gedaan voor een totaalbedrag van ongeveer € 150.000,-, maar een deel van die investeringen (zijnde de aankoop van een sleufsilo voor een bedrag van € 100.000,-) heeft plaatsgevonden na de peildatum, als gevolg waarvan deze investering voor rekening van appellant dient te komen. De rest van de investeringen (bestaande uit voorbereidende werkzaamheden voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor bedrag van ongeveer € 50.000,-) hebben weliswaar plaatsgevonden voor de peildatum – namelijk in de periode van 2012 tot en met 2015 – maar gelet op het tijdstip daarvan kunnen deze investeringsbeslissingen niet navolgbaar worden geacht, omdat het fosfaatrechtenstelsel toen voorzienbaar was. Daarbij komt dat appellant ook geen inzage heeft verschaft of, en zo ja waarom, de uitbreiding bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Tot slot heeft appellant weliswaar door middel van een tweetal berekeningen geprobeerd inzage te geven in de gestelde financiële last, maar deze berekeningen heeft verweerder niet verder onderzocht dan zoals reeds is gebeurd in het bestreden besluit, omdat de situatie van appellant niet individueel afwijkt van de situatie van andere melkveehouders. Nog daargelaten dat voor een deel van de uitbreiding, namelijk 88 melk- en kalfkoeien, wel fosfaatrechten aan appellant zijn toegekend met de daaraan verbonden economische waarde.
Beoordeling
6.1
Het College merkt allereerst op dat de besluitvorming niet is verlopen zoals moest. Immers, na het primaire besluit heeft verweerder een beslissing op bezwaar genomen (besluit van 27 maart 2019), waarna nogmaals een beslissing op bezwaar is genomen (bestreden besluit). Het bestreden besluit heeft verweerder aangemerkt als een nieuwe beslissing op bezwaar zonder daarbij het besluit van 27 maart 2019 in te trekken, terwijl dit wel had gemoeten. Het College zal dit herstellen door zelf in de zaak te voorzien, nu het beroep gegrond moet worden verklaard reeds omdat verweerder, naar hij heeft erkend, te weinig fosfaatrechten heeft toegekend.
6.2.1
Met betrekking tot de inhoudelijke beoordeling van het beroep heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.5
In het geval van appellant is de last niet precies vast te stellen, nu de beoogde stalcapaciteit niet is gerealiseerd door de bouw van de nieuwe ligboxenstal achterwege te laten. Uiteindelijk zou de last, indien de stal wel zou zijn gerealiseerd, zijn neergekomen op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten zoals benodigd voor 745 melk- en kalfkoeien en 152 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering) en de nog nader vast te stellen 17.888 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (409 melk- en kalfkoeien en 32 stuks jongvee). Appellant heeft in dit verband ongeveer € 150.000,- geïnvesteerd in de door hem beoogde uitbreiding en heeft hierdoor reeds kunnen uitbreiden 409 melkkoeien. Het College wil wel aannemen dat appellant, nu hij een begin had gemaakt met investeren, financieel wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.4 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat tussen partijen niet ter discussie staat dat appellant, ten behoeve van de door hem beoogde uitbreiding en zoals reeds onder 6.2.5 opgemerkt, investeringen heeft gedaan voor een totaalbedrag van ongeveer € 150.000,-. Ook staat niet ter discussie dat een deel van die investeringen is gedaan voor de peildatum (namelijk de voorbereidende werkzaamheden voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een bedrag van ongeveer € 50.000,-) en een deel van de investeringen is gedaan na de peildatum (namelijk de aankoop van een sleufsilo voor een bedrag van € 100.000,-). Voor wat betreft investeringen die zijn gedaan na de peildatum, geldt als uitgangspunt dat deze voor rekening van de melkveehouder dienen te komen (zie de uitspraak van het College van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:413, onder 4.3.1). Omdat appellant geen redenen heeft aangevoerd waarom in zijn geval van dit uitgangspunt moet worden afgeweken, kan het College niet anders oordelen dan dat, zoals terecht door verweerder opgemerkt, de investering van € 100.000,- voor de aankoop van een sleufsilo dus voor rekening van appellant komt. Voor wat betreft de investeringen die zijn gedaan voor de peildatum – zijnde de voorbereidende werkzaamheden voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor een bedrag van € 50.000,- – stelt het College vast dat deze investeringen meer concreet zijn gedaan in de periode juni 2012 tot en met juni 2015. Gelet op het tijdstip van het doen van deze investeringen en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of een andere dwingende reden daartoe, acht College die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing vanaf 2009 te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Immers het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen, en hiermee dus ook ten tijde van het doen van de voorbereidende werkzaamheden, een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Het College concludeert dan ook dat, nu enerzijds een deel van de investeringen voor rekening van appellant komt en anderzijds een deel van de investeringen niet navolgbaar wordt geacht, van een individuele en buitensporige last geen sprake kan zijn. Deze beroepsgrond faalt.
6.2.7
Appellant merkt nog op dat hij door het toepassen van de generieke korting alle daadwerkelijk op de peildatum gehouden dieren niet meer mag houden, wat hij eveneens als een individuele en buitensporige last ervaart. Wat daar ook van zij, ook deze omstandigheid kan er niet toe leiden dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellant onderscheidt zich met deze omstandigheid namelijk niet van iedere andere melkveehouder die niet-grondgebonden is (zie de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). Ook deze beroepsgrond faalt.
6.2.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
6.3
Met betrekking tot de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het EVRM en het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding daarvan overweegt het College als volgt. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat bekend is gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna veertien maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 1.500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen en dat de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is dus zowel aan verweerder als aan het College toe te rekenen. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder en van de Staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252) en ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). Van de overschrijding is na afronden een periode van dertien maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Het restant, een periode van één maand, wordt toegerekend aan de beroepsfase. Het College zal daarom, op grond van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van
€ 1.393,- (13/14 x € 1.500,-) en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 107,- (1/14 x € 1.500,-).
Slotsom
7. Zoals overwogen onder 5.1, is verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellant van een verkeerd dieraantal uitgegaan. Het fosfaatrecht had op basis van 409 melk- en kalfkoeien en 32 stuks jongvee moeten worden vastgesteld op 17.888 kg (na toepassing van de generieke korting). Het beroep van appellant zal daarom gegrond worden verklaard, waarbij opgemerkt wordt dat appellant zich niet tegen de berekening van verweerder heeft verzet. Zowel het bestreden besluit als het besluit van 27 maart 2019 wordt vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 17.888 kg.
Proceskosten
8. Het College ziet verder aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellant voor het bezwaar en het beroep heeft moeten maken. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.602,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indien van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 534,-).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en het besluit van 27 maart 2019;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 17.888 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding aan appellant van € 1.393,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling van een schadevergoeding aan appellant van € 107,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant voor een bedrag van € 1.602,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.R. Broeze, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 april 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.