Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/190
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juni 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit herroepen,
en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2021. Partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] in de vorm van een maatschap. Eén van de maten, [naam] , heeft sinds 1 januari 2015 knieklachten en heeft in mei 2015 een nieuwe knie gekregen.
2.2
Aan appellante is op 14 juli 2011 een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van een rundveestal. Appellante heeft op 23 september 2011 een melding gedaan op grond van het Besluit landbouw milieubeheer voor het houden van 200 melkkoeien en 130 stuks jongvee. Op 1 juli 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 190 melkkoeien en 130 stuks jongvee.
2.3
Appellante heeft op 12 november 2011 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de onderbouw van een nieuwe stal. In december 2011 heeft appellante ruim 23 ha grond gekocht. Voor de bovenbouw van de stal heeft appellante op 5 april 2013 een
aannemingsovereenkomst gesloten. Zij heeft in november 2014 een melkrobot en een melkkoeltank gekocht. Op 12 januari 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst ondertekend. De totale financiering bedroeg € 3.155.000,-. Hiervan was € 1.450.000,- een al bestaande lening en werd € 1.635.000,- geleend voor de aankoop van grond. Op 30 maart 2015 is aan deze financieringsovereenkomst nog een lening van € 375.000,- toegevoegd. De stal is in maart 2015 in gebruik genomen. Op 1 april 2015 heeft appellante 8,13 ha grond geleverd gekregen. Appellante heeft in mei 2015 7,24 ha grond, inclusief betalingsrechten, met een private overeenkomst verhuurd aan een derde.
2.4
Appellante had op 1 april 2011 110 melk- en kalfkoeien en 84 stuks jongvee. Op de peildatum, 2 juli 2015, had appellante 136 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee.
Besluit van verweerder
3.1
Verweerder heeft in het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.107 kg. Hij is daarbij uitgegaan van het aantal dieren dat op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezig was en heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In het bestreden besluit heeft verweerder, uitgaande van een hogere melkproductie in 2015, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.117 kg en het primaire besluit herroepen. Verweerder heeft het verzoek om toepassing van de knelgevallenregeling afgewezen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt (samengevat) dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van Pro het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn.
4.2
Volgens appellante volgt uit alles dat het fosfaatrechtenstelsel een last op haar legt die door de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf disproportioneel uitpakt. Appellante is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan gericht op uitbouw van haar bedrijf. Al in 2011 heeft appellante besloten om uit te breiden. Aanpassing en enige schaalvergroting van het bedrijf om de aanpassingen haalbaar te maken waren noodzakelijk vanwege de vervanging van verouderde en versleten bedrijfsbebouwing, onvoldoende stalruimte, het in overeenstemming brengen van de huisvesting van het vee met de welzijnseisen, het duurzaam en toekomstbestendig maken van het bedrijf en verbetering van de bedrijfsresultaten. De veestapel van appellante was op de peildatum 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil. De investeringen waren gericht op het houden van 190
melkkoeien en 130 stuks jongvee. Die bedrijfsomvang is nodig om de gedane investeringen
te kunnen terugverdienen. In 2015 heeft [naam] een nieuwe knie gekregen. Dat heeft er toe geleid dat de stalbezetting niet op het beoogde niveau kon worden gebracht en ruim 7 ha bedrijfsgronden éénmalig uit gebruik is gegeven. De tijdelijk uit gebruik gegeven grond is niet meegeteld bij de fosfaatruimte van appellante, waardoor verweerder de generieke korting in plaats van een lagere korting heeft opgelegd. Verweerder had appellante moeten compenseren voor het fosfaatrecht dat zij door de knieklachten en het tijdelijk uit gebruik geven van grond is misgelopen. Appellante verwijst naar de uitspraken van het College van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389). Verweerder stelt in het bestreden besluit ten onrechte dat de opbrengst van de grond hoger zou zijn dan de investering die nodig is om het misgelopen fosfaatrecht aan te kopen. De opbrengst van de grond is slechts de mais die zij anders ook zou hebben gehad. Er is wel degelijk sprake van een niet te voorzien nadeel. Daar is geen rekening mee gehouden. Appellante verwijst verder naar de uitspraak van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123). De last die appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel heeft is volgens het rapport van 3 juli 2018 van Accon avm € 50.000,- per jaar.
4.3
Appellante heeft tenslotte aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
Standpunt van verweerder
5.1.
Volgens verweerder is het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP en wel noodzakelijk op grond van de Nitraatrichtlijn. Verweerder heeft verwezen naar vaste rechtspraak van het College daarover.
5.2.1
Dat er bij appellante sprake was van een bijzondere omstandigheid en dat zij niet onder de knelgevallenregeling valt omdat de 5%-drempel niet wordt gehaald, maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het fosfaatrechtenstelsel was voorzienbaar toen zij met haar uitbreidingsplannen begon. Appellante is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Zij heeft een groot risico genomen door in 2015 de financieringsovereenkomsten te ondertekenen. De gevolgen daarvan zijn voor haar rekening. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding is niet gebleken.
De uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123) betreft niet een aan de situatie van appellante vergelijkbaar geval, al omdat haar investeringsbeslissingen veel later zijn genomen (eind 2011) dan in die uitspraak het geval was (2009).
5.2.2
De tijdelijk verhuurde grond en de als gevolg daarvan toegepaste generieke korting
maakt volgens verweerder evenmin dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De verhuur van de 7,24 ha grond lijkt niet het gevolg te zijn van de knieklachten van [naam] . Uit de overgelegde stukken blijkt dat appellante op 1 april 2015 8.12.75 ha grond heeft aangekocht. Vervolgens zou zij een maand later - op 5 mei 2015 - 7,24 ha grond hebben verhuurd door de knieklachten van [naam] . De knieklachten speelden echter ook al op 1 april 2015 toen nog ruim 8 ha grond werd aangekocht. Verweerder overweegt verder dat appellante zich op 27 januari 2015 heeft aangemeld voor derogatie over kalenderjaar 2015. Verweerder gaat ervan uit dat appellante de grond heeft verhuurd om in 2015 voor derogatie in aanmerking te komen. Ingevolge de Uitvoeringsregeling Msw kan derogatie alleen worden verkregen als minimaal 80% van het land van de landbouwer grasland betreft. Pas na verhuur voldeed appellante aan die voorwaarde, daarvoor niet. Dit is dus een bewuste keuze geweest. Appellante ondervindt bovendien geen nadeel van de verhuur. Met het meerekenen van de tijdelijk verhuurde grond zou het bedrijf van appellante deels grondgebonden zijn en zou de korting op het fosfaatrecht 39 kg kleiner zijn dan wanneer de tijdelijk verhuurde grond niet meegerekend zou worden. Rekening houdende met een marktwaarde van € 139,- per kg fosfaat, zou er € 5.421 geïnvesteerd moeten worden om dit gat op te vullen. Appellante heeft aangegeven dat zij mondeling met de huurder heeft afgesproken dat hij voor de oppervlakte van de verhuurde gronden eenzelfde oppervlakte aan mais op stam teruglevert en dat de waarde van mais op stam € 1700,- per ha bedroeg. In totaal is de opbrengst dan € 12.308,- (7,24 ha x € 1700,-). De waarde van de geleverde mais op stam is hoger dan de investering in aankoop van fosfaatrecht. Appellante lijkt verder te stellen dat zij - behalve de mais - niets voor de verhuur van de grond heeft ontvangen. Uit de stukken blijkt dat niet en volgens verweerder zou het ook niet logisch zijn als appellante haar grond om niet verhuurt.
Beoordeling
6.1.
De beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van Pro het EP, onder meer omdat het stelsel niet noodzakelijk is op grond van de Nitraatrichtlijn, slaagt niet. Het College verwijst voor de motivering van dit oordeel kortheidshalve naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:29).
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario MC van het rapport van Accon avm van 3 juli 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 190 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee (zijnde de vergunde situatie) en de vastgestelde 7.117 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (136 melk- en kalfkoeien en 114 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel fors financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat appellante weliswaar relatief vroeg is begonnen met het uitvoeren van haar uitbreidingsplannen, gelet op de aanneemovereenkomst voor de onderbouw van een nieuwe stal en de aankoop van grond in 2011, maar die uitvoering niet voortvarend heeft doorgezet. Appellante heeft pas in 2013 een aanneemovereenkomst voor de bovenbouw van de nieuwe stal gesloten, in 2014 een melkrobot en melkkoeltank gekocht en in 2015 de financiering geregeld. Ook is de nieuwe stal in maart 2015 pas in gebruik genomen. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van het doorzetten van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat het noodzakelijk was dat haar bedrijf werd aangepast aan de eisen van deze tijd, volgt daaruit niet dat er ook een bedrijfseconomische noodzaak was voor een uitbreiding van deze omvang. Dat er overigens een noodzaak was of dwingende redenen waren voor uitbreiding is niet gesteld of gebleken. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat, zoals appellante heeft gesteld, de ziekte van [naam] de oorzaak is geweest van het niet op peil zijn van de dieraantallen op 2 juli 2015 acht het College niet aannemelijk. De knieklachten van [naam] dateren van 1 januari 2015 en de stal was pas in maart 2015 gereed. Appellante heeft bovendien gesteld dat zij uit eigen aanwas wilde groeien. De verwijzing door appellante naar de uitspraak van het College van 3 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:123) baat haar daarom niet, ook niet omdat, anders dan in het geval waarop die uitspraak betrekking heeft, niet is gebleken dat appellante haar plannen tot uitbreiding van de melkveehouderij nog onder het regiem van het melkquotum wilde realiseren.
6.3.7
Met verweerder acht het College het aannemelijk dat de keuze van appellante om 7,24 ha grond te verhuren niet is ingegeven door de ziekte van [naam] maar door haar wens om gebruik te maken van derogatie. Het betoog van appellante (onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2020:123) dat in dit geval als bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt dat het slechts gaat om een eenmalige en tijdelijke situatie, volgt het College niet. Daargelaten of appellante de grond om niet heeft verhuurd, wat het College niet heeft kunnen vaststellen, kan niet worden gesproken van een tijdelijke situatie die door bijvoorbeeld onvoorziene omstandigheden buiten de macht van appellante lag (zie ook de uitspraak van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:455, en van 26 januari 2021, ECLI:NL:CBB:2021:64). Appellante heeft immers welbewust gekozen voor deze (tijdelijke) verpachting van een deel van haar grond met oog op de voordelen die haar ten deel vallen als gevolg van derogatie. Gelet daarop is het College van oordeel dat niet is gebleken dat appellante door de korting op het fosfaatrecht als gevolg van de tijdelijke en eenmalige verhuur van 7,24 ha grond een individuele en buitensporige last draagt.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van Pro het EP.
6.3.9
Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt niet deugdelijk is gemotiveerd of onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juni 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.