ECLI:NL:CBB:2021:673 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Afwijzing wijziging dierentuinvergunning vanwege onvoldoe...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 19/1735

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juni 2021 in de zaak tussen

K. van der Honing B.V. h.o.d.n. Wereld Tuinen Landgraaf (Mondo Verde), te Jelsum, appellante

(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder

(gemachtigde: mr. M.W. Schilperoort),

de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Bij besluit van 15 april 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante voor het wijzigen van haar vergunning als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) afgewezen.

Bij besluit van 17 oktober 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.

Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft verweerder het bestreden besluit in die zin aangevuld dat hij daarbij heeft vastgesteld dat appellante geen recht heeft op vergoeding van een dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen het primaire besluit.

Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Bij uitspraak van 28 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:72) heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek van appellante om een voorlopige voorziening te treffen, afgewezen.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brieven van 12 januari 2021 en 15 januari 2021 heeft appellante haar beroepschrift aangevuld en stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Van de zijde van appellante zijn voorts verschenen K. van der Honing en E. Goedhart. Van de zijde van verweerder zijn voorts verschenen mr. N.N.A. Alam en J.J.J. Jansen Msc.

Overwegingen

1. Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

2. Appellante exploiteert te Landgraaf een themapark met verschillende soorten dieren, attracties en tuinen. Voor het exploiteren van een dierentuin beschikt zij over een vergunning (vergunning Dierentuin/2002/033) als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bhd (dierentuinvergunning).

3.1

Op 28 februari 2018 heeft appellante een aanvraag ingediend voor het wijzigen van haar dierentuinvergunning ten behoeve van het houden en tentoonstellen in een nieuw dierenverblijf van twee Sri Lanka panters (Panthera pardus kotiya) en twee sneeuwluipaarden (Panthera uncia).

3.2

Bij besluit van 4 juli 2018 heeft verweerder de (hierin als ‘melding’ aangeduide) aanvraag van appellante afgewezen, omdat het dierenverblijf nog niet is gerealiseerd en een fysieke inspectie van de visitatiecommissie vereist is om een beslissing te kunnen nemen nu grote katachtigen worden aangemerkt als een risicosoort.

3.3

Hangende het bezwaar tegen dit besluit heeft verweerder appellante bij brief van
13 september 2018 onder de in de brief genoemde voorschriften en beperkingen toestemming verleend voor het bouwen van een dierenverblijf voor het houden van de Sri Lanka panter en het sneeuwluipaard, zoals staat in de aanvraag, om uiteindelijk na een inspectie als bedoeld in artikel 4.4, eerste lid, van het Bhd een besluit te kunnen nemen omtrent een vergunning als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bhd.

3.4

Bij besluit van 7 november 2018 heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van
4 juli 2018 ongegrond verklaard. Volgens verweerder is geen sprake van een melding van een voorgenomen beperkte wijziging of uitbreiding van de dierentuin, waarvoor de reeds verleende vergunning geldt, en heeft appellante met de aanvraag van 28 februari 2018 dus een aanvraag tot wijziging of uitbreiding van haar dierentuinvergunning ingediend. Verweerder heeft genoemd bezwaar ongegrond verklaard, omdat de voor de vergunningverlening vereiste fysieke inspectie nog niet kon worden uitgevoerd aangezien het verblijf nog niet daadwerkelijk was gerealiseerd.

3.5

Tegen het besluit van 7 november 2018 heeft appellante geen beroep ingesteld.

4. Op 7 januari 2019 heeft de Visitatiecommissie dierentuinen (VCD) de voor de vergunningverlening vereiste inspectie uitgevoerd (op basis van de informatie die appellante bij haar aanvraag van 28 februari 2018 heeft gegeven).

5. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag van appellante van 28 februari 2018 voor wijziging of uitbreiding van de dierentuinvergunning afgewezen, omdat uit de bevindingen van de VCD is gebleken dat het inmiddels gerealiseerde verblijf niet overeenkomt met de aanvraag van appellante.

6.1

Bij het bestreden besluit van heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.

6.2

Volgens verweerder heeft appellante bij heroverweging van de beslissing op haar aanvraag van 28 februari 2018, voor zover dit het dierenverblijf betreft, geen procesbelang meer, omdat zij op 13 augustus 2019 in de bezwaarschriftprocedure tegen het primaire besluit een gewijzigde aanvraag heeft ingediend door een aangepaste bouwtekening over te leggen. Voor zover het primaire besluit op de eerdere bouwtekening en de goedkeuring van het verblijf betrekking heeft, is het bezwaar daartegen volgens verweerder niet-ontvankelijk.

6.3

Voorts wilde appellante volgens verweerder niet ingaan op het aanbod om de behandeling van het bezwaar aan te houden totdat op de gewijzigde aanvraag van 13 augustus 2019 is beslist en het bezwaar vervolgens te behandelen als zijnde gericht tegen het nieuwe besluit. Verweerder stelt dat hij de bezwaargronden, op verzoek van appellante, heeft meegenomen bij de beoordeling van de gewijzigde aanvraag van 13 augustus 2019. De op
13 augustus 2019 overgelegde, aangepaste bouwtekening is naar zijn mening echter wederom niet in overeenstemming met het gerealiseerde verblijf, zoals tijdens de visitatie is geconstateerd en op foto’s is vastgelegd. In zoverre is het bezwaar volgens verweerder ongegrond.

6.4

Verweerder stelt dat het verblijf niet voldoet aan de wettelijke voorschriften van het Bhd. Uit de aangepaste bouwtekening en de bevindingen van de VCD blijkt volgens hem dat het verblijf zowel op papier als feitelijk niet volstaat voor het houden en tentoonstellen van twee Sri Lanka panters en twee sneeuwluipaarden. Bij de inrichting van het dierenverblijf moet rekening worden gehouden met het soorteigen sociale gedrag van het dier door bij groepshuisvesting het verblijf van een rust- en schuilplaats te voorzien die het dier de mogelijkheid biedt zich van de andere dieren af te zonderen (artikel 4.4, tweede lid, aanhef en onder a, sub 3, van het Bhd). Het verblijf mist de mogelijkheid om dieren van dezelfde soort voor een langere termijn te separeren. Met name solitair levende grote katachtigen moeten kunnen beschikken over een eigen buitenverblijf, bijvoorbeeld in situaties dat dieren elkaar niet (meer) kunnen verdragen of introducties tijd vergen of mislukken. In het huidige verblijf zou een van de dieren (tijdelijk) de beschikking over het buitenverblijf ontzegd moeten worden omdat dit gedeeld moet worden met een ander dier. Door het ontbreken van deze flexibiliteit zou het dier nu moeten worden verdoofd om naar een andere verblijfplaats te worden verplaatst. Dit is een kostbare maar vooral onwenselijke ingreep. Appellante behoort als vergunninghouder hierop te anticiperen en niet pas te reageren als gedragsveranderingen van de dieren hiertoe aanleiding geven. In de ontwerp- en realisatiefase had in dit type situaties moeten worden voorzien. Ook als appellante meerdere dieren van de twee soorten wil houden die niet van hetzelfde geslacht zijn en/of niet met elkaar bekend zijn of wil gaan fokken (appellante heeft in haar beleidsprotocol vermeld dat zij voornemens is om op termijn de Sri Lanka panters deel te laten nemen aan een fokprogramma), moet een afgesloten separatiemogelijkheid gerealiseerd worden. Desondanks heeft appellante geen afgesloten separatieruimte gerealiseerd in het verblijf. Het gerealiseerde verblijf voldoet derhalve niet aan de normen voor het houden van de desbetreffende diersoorten. Voor zover appellante van mening is dat de EAZA Guidelines leidend zouden moeten zijn, merkt verweerder op dat de door hem gestelde nadere voorwaarden daarmee in overeenstemming zijn en zelfs iets minder ver gaan. Het verblijf voldoet volgens verweerder, gelet op het voorgaande, evenmin voor het houden van de twee sneeuwluipaarden naast de twee Sri Lanka panters.

6.5

Met betrekking tot de educatieve borden heeft appellante in het beleidsprotocol bij haar aanvraag van 28 februari 2018 vermeld dat er een bord van het formaat spandoek zal worden geplaatst bij het verblijf, waarop informatie wordt verstrekt over de tentoongestelde soorten en hun habitat. Het educatiemateriaal bij de panters zou als focus de menselijke bedreiging krijgen. Tijdens de visitatie heeft appellante verklaard dat zij haar volledige educatieopzet aan het veranderen is. Dit impliceert een wijziging van het educatief protocol dat een verplicht onderdeel is van de aanvraag voor een vergunning (artikel 4.4, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bhd). Een wijziging op dit punt had aan verweerder moeten worden voorgelegd, hetgeen niet is gebeurd. Tijdens de visitatie is vastgesteld dat de educatieve informatie in de dierentuin in strijd met artikel 4.4, tweede lid, in samenhang met de artikelen 4.10, tweede lid, en 4.12, aanhef en onder c en d, van het Bhd, niet zichtbaar is. Het verblijf voldoet ook ten aanzien van het educatief materiaal niet aan datgene dat in de aanvraag is vermeld en aan de voorwaarden die het Bhd hieraan stelt.

7.1

Appellante heeft naar voren gebracht dat de stelling van verweerder dat hij de aanvraag niet kan beoordelen omdat de feitelijke situatie niet overeenkomt met de tekeningen in de aanvraag, niet strookt met zijn standpunt dat de papieren aanvraag ondergeschikt is aan de fysieke beoordeling van het verblijf. Uit de informatie die via verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur is verkregen blijkt bovendien dat hij een groot aantal vergunningaanvragen voor in het wild solitair levende katachtigen heeft beoordeeld zonder dat er een plattegrond was overgelegd. Van een tijdens de bezwaarschriftprocedure tegen het primaire besluit gewijzigde aanvraag is volgens appellante geen sprake en van een nieuwe aanvraag evenmin. Er zijn uitsluitend aanvullende documenten ingediend ter completering van het dossier. De aanvraag en de gerealiseerde verblijven zijn in het primaire besluit beoordeeld. De verblijven zijn na de inspectie niet gewijzigd. Als een definitieve plattegrond noodzakelijk was voor de primaire besluitvorming, dan had deze na de inspectie moeten worden opgevraagd. Voordat het primaire besluit werd genomen zijn er overigens ook enkele adviezen van de VCD zelf uitgevoerd. Deze wijzigingen zijn wel bij verweerder bekend gemaakt maar zijn op zijn verzoek niet in een nieuw te overleggen plattegrond met materialenbeschrijving verwerkt. Volgens appellante is op 21 januari 2019, na raadpleging van de VCD, aangegeven dat er geen bezwaar bestaat tegen het gebruik van het gehele panterverblijf door de panters. Niet valt in te zien dat het verblijf nu ineens niet meer geschikt zou zijn. Er is volgens appellante geen vast beleid voor de huisvesting van in het wild solitair levende katachtigen op grond waarvan ieder dier over een eigen binnen- en buitenverblijf moet beschikken. De afgelopen jaren heeft verweerder alle varianten van binnen- en buitenverblijven goedgekeurd. Appellante vindt dat verweerder onvoorspelbaar handelt, omdat hij de aanvraag voor de Sri Lanka panters afwijst omdat mogelijk in de toekomst dieren worden gewisseld en dan bepaalde situaties zouden kunnen ontstaan waarin volgens hem niet is voorzien, maar tegelijkertijd weigert hij het verblijf (alvast) te beoordelen voor de Panthera onca (jaguar), een soort die appellante in plaats van de sneeuwluipaarden zou willen huisvesten.

7.2

Appellante wijst erop dat het op haar terrein mogelijk is dieren in een tijdelijk verblijf te separeren. De Sri Lanka panters zijn getraind om in een transportkist te gaan die direct op het binnenverblijf kan worden aangesloten. Verdoving is overbodig. De thans in het verblijf gehuisveste dieren zijn bovendien volledig aan elkaar gewend. Mocht er in de toekomst sprake zijn van fok en daadwerkelijke nakomelingen, dan kan zonder probleem in een bestaand binnenverblijf een nestkist worden geplaatst. Beperkte wijzigingen en aanpassingen, zoals de plaatsing van een nestkist, kunnen aan de hand van een melding als bedoeld in artikel 4.2, derde lid, van het Bhd worden goedgekeurd, zonder dat daarvoor wijziging van de vergunning noodzakelijk is.

7.3

Volgens appellante is het educatieve bord inmiddels bij het verblijf van de Sri Lanka panters geplaatst. Daarmee is aan de verplichtingen onder het Bhd voldaan.

8. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

9. Het College overweegt het volgende.

10. Naar het oordeel van het College heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante geen belang meer had bij beoordeling van de aanvraag van 28 februari 2018, althans de redenen voor afwijzing van deze aanvraag, omdat die aanvraag met het op
13 augustus 2019 overleggen van een aangepaste bouwtekening moet worden geacht te zijn vervangen door een nieuwe aanvraag voor het wijzigen van haar dierentuinvergunning. De stelling van appellante dat zij daarmee geen nieuwe aanvraag heeft ingediend, maar dat slechts sprake is van een aanpassing van de aanvraag van 28 februari 2018, volgt het College niet. Uit de bouwtekening die appellante heeft overgelegd blijkt dat appellante de functionaliteit van het dierenverblijf wezenlijk heeft gewijzigd, zodanig dat dit niet langer geacht kan worden binnen de reikwijdte van de aanvankelijke aanvraag te vallen. De aanvankelijke aanvraag was onder meer gericht op het realiseren van een binnenverblijf dat, voor zover hier van belang, bestond uit vier op een rij gelegen compartimenten die via in de tussenmuren geplaatste schuifhekken met elkaar konden worden verbonden of van elkaar konden worden gescheiden. Dit heeft appellante, door in de middelste binnenmuur geen opening meer te voorzien, gewijzigd in een binnenverblijf bestaande uit twee gescheiden blokken, elk bestaande uit twee compartimenten die alleen onderling met elkaar zijn verbonden. Naar het oordeel van het College heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit, waarbij de aanvankelijke aanvraag was afgewezen, in zoverre terecht niet-ontvankelijk verklaard.

11. Het College stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit zowel heeft beslist op het bezwaar tegen het primaire besluit, afwijzend heeft beslist op de nieuwe aanvraag van
13 augustus 2019 en daarnaast ook de bezwaren van appellante die tevens van toepassing zijn op de beslissing op de nieuwe aanvraag heeft “meegenomen”. Naar het oordeel van het College moet verweerder met het meenemen van genoemde bezwaren worden geacht bij het bestreden besluit tezelfdertijd ook te hebben beslist op die bezwaren in die zin dat de bezwaren tegen de afwijzing van de nieuwe aanvraag eveneens ongegrond zijn verklaard. Het College zal daarom in dit specifieke geval, in overeenstemming met de wens van partijen om het geschil nu definitief te beslechten, hierna de gronden die appellante in beroep heeft aangevoerd met betrekking tot de afwijzing van de nieuwe aanvraag inhoudelijk beoordelen en verder de door partijen gevolgde procedure in bezwaar met betrekking tot de primaire beslissing op de nieuwe aanvraag buiten beschouwing laten.

12. Het College stelt vast dat verweerder in navolging van de VCD van mening is dat het verblijf dat appellante heeft gerealiseerd met enige aanpassingen zowel binnen als buiten geschikt zou kunnen zijn voor twee grote katachtigen (van dezelfde soort). Appellante wil echter een vergunning voor een verblijf waarin vier grote katachtigen van twee verschillende soorten worden gehuisvest. Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College op goede gronden op het standpunt gesteld dat het verblijf, dat appellante op 13 augustus 2019 heeft uitgetekend en dat de VCD al had geïnspecteerd, zowel binnen (onder meer indien meerdere dieren van de twee soorten worden gehouden die niet van hetzelfde geslacht zijn en/of niet met elkaar bekend zijn of indien wordt deelgenomen aan een fokprogramma) als buiten (indien er meer dan twee dieren zijn) onvoldoende separatiemogelijkheden heeft en in zijn algemeenheid flexibiliteit en toekomstbestendigheid mist. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante bij de inrichting van het dierenverblijf onvoldoende rekening heeft gehouden met de verschillende scenario’s die zich in de toekomst redelijkerwijs zouden kunnen voordoen. Voorts abstraheert zij onvoldoende van de situatie en (karakter)eigenschappen van de twee Sri Lanka panters die zij momenteel houdt. Nu appellante vasthoudt aan een aanvraag voor een verblijf voor vier grote katachtigen van twee verschillende soorten, terwijl naar het oordeel van het College voldoende duidelijk is geworden dat het verblijf zowel binnen als buiten niet volstaat om dit aantal dieren, mede gezien het soorteigen sociale gedrag van deze diersoorten, te houden op een wijze die voldoet aan de voorschriften van het Bhd, heeft verweerder terecht geen aanleiding gezien de dierentuinvergunning van appellante in de door haar gewenste zin te wijzigen.

13. Ten aanzien van het educatieve materiaal is het College van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verblijf niet voldoet aan hetgeen appellante in de aanvraag heeft vermeld en aan de vereisten van het Bhd terzake.

14. Gelet op het voorgaande kan hetgeen appellante verder heeft aangevoerd onbesproken blijven. Verweerder heeft het bezwaar voor het overige terecht ongegrond verklaard.

Slotsom

15. Het beroep is ongegrond.

Redelijke termijn; proceskosten

16. Het College stelt – ambtshalve – vast dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL3354) en het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252), r.o. 3.13.2). Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. Gelet op vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:279) geldt in dat geval als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.

17. De redelijke termijn neemt een aanvang met de ontvangst van het bezwaarschrift door verweerder. Het bezwaarschrift van appellante is door verweerder ontvangen op

22 mei 2019. Het College stelt vast dat ten tijde van deze uitspraak op 29 juni 2021 de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met ruim een maand is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat appellante recht heeft op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, nu de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.

18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juni 2021.

De voorzitter is verhinderd de De griffier is verhinderd de

uitspraak te ondertekenen uitspraak te ondertekenen