Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2147G
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. J. Pot),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 13 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 22 juni 2020. De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 30 november 2020. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn toenmalige gemachtigden [naam 4] en [naam 5] .
Het College heeft op 23 februari 2021 het beroep van appellante gegrond verklaard en heeft bepaald dat ter voorbereiding van een nadere uitspraak over het verzoek om schadevergoeding het onderzoek wordt heropend.
Appellante heeft aanvullende stukken ingediend in verband met het verzoek om schadevergoeding.
Verweerder heeft naar aanleiding hiervan een nader verweerschrift ingediend.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere behandeling ter zitting, waarna het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
1.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.820 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op bedrijf van appellante aanwezig waren, een gemiddelde melkproductie over 2015 van 7.389 kg en een excretieforfait van 39,1 kg. Appellante heeft bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld tegen de vaststelling van het fosfaatrecht. Appellante voert in beroep onder meer aan dat verweerder het fosfaatrecht aan haar dient toe te kennen conform de feitelijke melkproductie in 2015. Dat betekent dat naast de aan de fabriek geleverde kilogrammen melk ook de vervoederde en weggegooide melk meegenomen dient te worden. Per koe moet dan van een melkproductie van 7.657 kg worden uitgegaan. In het primaire besluit zou er dan 53 kg te weinig fosfaatrecht zijn toegekend.
1.2
Verweerder heeft zijn verweer tegen de vaststelling van het fosfaatrecht niet langer gehandhaafd en ingestemd met het verzoek van appellante om de totale hoeveelheid geproduceerde melk in 2015 te verhogen en het fosfaatrecht vast te stellen op 3.873 kg. Gelet hierop heeft het College in de uitspraak van 23 februari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:166) het beroep gegrond verklaard. Het College heeft zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen, het bestreden besluit te vernietigen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 3.873 kg.
Verzoek om schadevergoeding
2. In geschil is enkel nog of appellante als gevolg van onrechtmatige besluitvorming schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking komt. Volgens appellante heeft zij schade geleden doordat in het primaire en bestreden besluit 53 kg fosfaatrecht te weinig is toegekend. Appellante kon zodoende in de jaren 2018 tot en met 2020 niet over de juiste hoeveelheid fosfaatrecht beschikken. Appellante heeft er in 2018 voor gekozen om haar overschot aan fosfaatrecht te verhandelen om in 2019 over meer fosfaatrecht te beschikken. Dit heeft zij gedaan door in 2018 haar benutbare overschot van 139 kg fosfaatrecht te verkopen en 168 kg onbenutbare fosfaatrecht te kopen. Appellante stelt dat als zij in 2018 al had kunnen beschikken over de bij de uitspraak van het College toegekende 53 kg fosfaatrecht, zij 20 kg fosfaatrecht extra zou hebben verkocht. Vervolgens had appellante in 2019 minder fosfaatrecht terug hoeven kopen als zij had kunnen beschikken over het juiste aantal kg fosfaatrecht in 2018. Deze schade komt volgens appellante neer op € 2.320,- in 2018, € 2.962,- in 2019 en betaalde leges ter hoogte ven € 100,-. De schade heeft appellante onderbouwd met een schaderapport. Volgens appellante komen ook de kosten voor het opstellen van het schaderapport voor vergoeding in aanmerking. Appellante stelt zich op het standpunt dat deskundigenkosten niet onder de proceskosten vallen. De kosten voor het opstellen van het schaderapport bedragen € 750,-. De totale schade bedraagt zodoende € 6.132,-. Appellante merkt verder op dat haar niet kan worden aangerekend dat zij niet eerder heeft aangevoerd dat de melkproductie onjuist was geregistreerd bij verweerder. Volgens appellante was lange tijd onbekend dat de totale melkproductie niet alleen werd bepaald aan de hand van de geleverde melk aan de fabriek maar ook bestond uit de vervoederde en weggegooide melk. Daarnaast heeft appellante immateriële schade geleden door de overschrijding van de redelijke termijn voor het behandelen van het bezwaar en beroep.
Standpunt van verweerder
3.1
Het verzoek om schadevergoeding moet volgens verweerder worden afgewezen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de besluitvorming weliswaar onrechtmatig was, maar dat appellante niet heeft aangetoond dat zij werkelijk schade heeft geleden en niet heeft aangetoond dat er een causaal verband is tussen de omvang van de verkoop van het fosfaatrecht en het onrechtmatige besluit. Verweerder acht het onaannemelijk dat appellante extra fosfaatrecht zou hebben verkocht als zij tijdig zou hebben beschikt over het juiste aantal fosfaatrecht. Appellante heeft immers in 2018 fosfaatrecht gekocht omdat zij verwachtte in 2019 over meer dieren te beschikken en dus meer fosfaatrecht nodig zou hebben. Bovendien heeft appellante niet aangetoond al te beschikken over een koper voor de gestelde misgelopen verkoop. De gestelde geleden schade is slechts een hypothetische schade. Ook na toekenning heeft appellante het fosfaatrecht niet verkocht. De geleden schade als gevolg van de betaalde leges komen volgens verweerder niet voor vergoeding in aanmerking omdat ze geen gevolg zijn van het onrechtmatige besluit. Appellante heeft in juli 2018 250 kg fosfaatrecht gekocht. Zou zij in januari 2018 direct 53 kg fosfaatrecht meer hebben ontvangen, dan ligt het voor de hand dat zij in juli 2018 in plaats van 250 kg fosfaatrecht slechts 197 kg fosfaatrecht had gekocht. Hiervoor zou appellante ook leges moeten betalen. De kosten voor het schaderapport komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat dit volgens verweerder geen kosten zijn van een deskundige anders dan de gemachtigde zelf. In het Besluit proceskosten bestuursrecht is geen ruimte om de vergoeding van de gemachtigde te verhogen met andere bedragen dan de forfaitaire vergoeding.
3.2
Voor zover het College van oordeel zou zijn dat er wel sprake is van geleden schade als gevolg van de onrechtmatige besluiten van verweerder, stelt verweerder dat deze schade niet aan verweerder toerekenbaar is. Dat de melkproductie niet correct berekend was omdat de melkproductie verhoogd moest worden met vervoederde en weggegooide melk, betreft informatie die niet bij verweerder bekend was en ook niet had kunnen zijn. Zodra deze informatie op 25 maart 2020 bekend was bij verweerder heeft verweerder in het aanvullende verweerschrift van 14 mei 2020 laten weten dat het aantal kg fosfaatrecht verhoogd moest worden. Indien appellante naar aanleiding van de servicemelding van 22 november 2016 zou hebben laten weten dat er melk vervoederd en weggegooid was, dan zou al bij het primaire besluit van 5 januari 2018 het correcte aantal kg fosfaatrecht vastgesteld zijn. Bij de behandeling van het bezwaarschrift is de melkproductie ook niet aan de orde geweest. Het was de eigen keuze van appellante om de onjuiste melkproductie pas in beroep op te werpen en verweerder toen pas van de juiste informatie te voorzien. Eventueel geleden schade als gevolg hiervan komt voor risico van appellante.
3.3
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat de gestelde schade op grond van het relativiteitsvereiste niet voor vergoeding in aanmerking komt, aangezien deze schade niet valt binnen het beschermingsbereik van de Msw.
Beoordeling
Schadevergoeding
4.1
Het ligt gelet op artikel 8:92, eerste lid, onder c, van de Awb op de weg van de verzoeker om schadevergoeding om duidelijk te maken welke besluiten of andere in artikel 8:88 van Pro de Awb genoemde handelingen als onrechtmatige daad ten grondslag liggen aan het verzoek. In dit geval is volgens appellante sprake van een onrechtmatige daad, omdat haar fosfaatrecht ten onrechte te laag is vastgesteld in het primaire en bestreden besluit.
4.2
Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
4.3
Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen, staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een besluit heeft genomen waarbij aan de melkveehouder een hoger aantal kg fosfaatrecht is toegekend, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit, althans voor zover daarbij een lager aantal kg fosfaatrecht was toegekend. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de melkveehouder; die dient aan te tonen dat hij schade heeft geleden ten gevolge van de onrechtmatige besluitvorming.
4.4
Hier doet zich de situatie voor dat het College in de uitspraak van 23 februari 2021 (hiervoor aangehaald) het primaire besluit heeft herroepen, het fosfaatrecht hoger heeft vastgesteld op 3.873 kg, het bestreden besluit heeft vernietigd en heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Met deze herroeping en vernietiging staat de onrechtmatigheid van de besluitvorming van verweerder, voor zover daarbij een lager fosfaatrecht was toegekend (3.820 kg fosfaatrecht), vast.
4.5
In dit geval is het College echter van oordeel dat de onrechtmatigheid niet valt toe te rekenen aan verweerder. In dit geval moet worden afgeweken van het uitgangspunt dat de onrechtmatigheid van het herroepen besluit in beginsel wordt toegerekend aan verweerder. Verweerder heeft bij het voorbereiden van het primaire besluit appellante een servicemelding toegestuurd. Daarop had appellante kunnen reageren met het aan verweerder toesturen van de juiste melkproductie. Vervolgens had appellante een kans in bezwaar om verweerder van de juiste gegevens over de melkproductie te voorzien. Het College volgt de stelling van verweerder dat het op de weg lag van appellante om na de servicemelding dan wel in bezwaar aan te voeren dat de melkproductie onjuist was. Anders dan appellante stelt, was het wel degelijk mogelijk naar aanleiding van de servicemelding al opgave te doen van vervoederde en weggegooide melk waarmee al direct bij de toekenningsbeschikking door verweerder rekening kon worden gehouden. Nu appellante pas in beroep heeft aangevoerd dat verweerder in het primaire en bestreden besluit de onjuiste gemiddelde melkproductie in 2015 heeft gehanteerd bij de toekenning van het aantal kg fosfaatrecht was verweerder niet in staat om de melkproductie eerder aan te passen, terwijl verweerder aan zijn onderzoeksplicht als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Awb heeft voldaan en eveneens heeft voldaan aan zijn uit artikel 3:2 van Pro de Awb voortvloeiende verplichting aan appellante duidelijk te maken welke informatie van hem werd gevraagd.
4.6
Het College wijst daarom het verzoek om schadevergoeding af. Aan het relativiteitsverweer en de vragen of de schade voldoende is aangetoond en er causaal verband bestaat tussen de onrechtmatige besluitvorming en de gestelde schade, komt het College niet toe.
Redelijke termijn
5.1
Het College stelt verder vast dat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar en beroep, die in dit geval op twee jaar moet worden gesteld, is overschreden. Gegeven het tijdsverloop tussen de datum van ontvangst van het bezwaarschrift op 15 februari 2018 en het moment van het doen van de uitspraak (23 februari 2021) heeft appellante recht op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandelingsduur van het beroep is overschreden. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van Pro de Awb de Staat veroordelen tot betaling van de schadevergoeding.
Slotsom
6.1
Het verzoek om vergoeding van de door appellante gestelde schade als gevolg van het primaire en bestreden besluit wordt afgewezen.
6.2
Het College zal het verzoek om (immateriële) schadevergoeding toewijzen. Gelet hierop bestaat wel aanleiding voor een proceskostenveroordeling voor de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze wordt vastgesteld op € 374,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 748,- en wegingsfactor 0,5). Nu de overschrijding van de redelijke termijn aan de Staat is toe te rekenen, zal de Staat in de proceskosten van appellante worden veroordeeld.
Beslissing
Het College:
- wijst het verzoek om vergoeding van schade als gevolg van het primaire en bestreden besluit af;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een immateriële schadevergoeding van € 500,-;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 374,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. W.C.E. Winfield en mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
De voorzitter is verhinderd De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. de uitspraak te ondertekenen.