Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/262
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 juli 2021 op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, appellant (de minister)(gemachtigde: mr. M.M. de Vries),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 januari 2020, kenmerk ROT 17/6243, in het geding tussen
[naam maatschap] , te [plaats] (de maatschap) (gemachtigde: mr. J. Zwiers)ende minister.
Procesverloop in hoger beroep
De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 29 januari 2020 (aangevallen uitspraak) (niet gepubliceerd).
De minister heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2021. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Van de kant van de minister zijn ook verschenen C. de Bruin en drs. R. Visser, respectievelijk senior inspecteur en senior toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De maatschap is met bericht niet verschenen.
Grondslag van het geschil
1. Op 7 december 2016 heeft een toezichthouder van de NVWA bij een slachthuis te Kornhorn een inspectie uitgevoerd bij een koppel aangevoerde vleeskuikens. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 9 december 2016 (rapport van bevindingen). Dit rapport vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende.
"Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoerhal en vervolgens in de panklaar-afdeling van bovengenoemd bedrijf voor de antemortem- en postmortem-keuring.
Tijdens de AM-screening omstreeks 12:05 uur in de aanvoerhal zag ik dat de containers op aanvoerlijn 2 erg vol geladen waren. In sommige lades zaten de kuikens noodgedwongen op elkaar omdat er niet voldoende vloeroppervlak was voor elk dier om te staan of zitten. Er heerste veel stress wat zichtbaar was aan onrust en het ademen met open bek. Ik zag 1 container welke niet goed afgesloten was. De schuif van het plafond stond half open waardoor de kuikens over de rand hingen. Ik zag 1 rugligger en 1 kuiken met een fractuur van de heup. Volgens de aanvoerplanning en na verificatie bij de chef panklaar van het betreffende pluimveeslachthuis, betroffen het vleeskuikens van koppel ' [naam maatschap] ' uit stal 1.
Bij hetzelfde koppel geslachte dieren zag ik in de panklaar-afdeling tijdens de PM-screening bij 625 karkassen 15 fracturen met forse donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm2 van de vleugels en 7 karkassen met omvangrijk letsel bestaande uit forse donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm2 van de rug en vleugels. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal middels een vangploeg.
In totaal heb ik van bovengenoemde koppels 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd. Beide controles duurden 2 minuten. Tussen de controles zat ongeveer een half uur. De bandsnelheid tijdens de controle was 125 kuikens per minuut. Tijdens de eerste controle heb ik 15 letsels geteld en tijdens de tweede controle 6.
Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 4,2% letselschade naar voren. De letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen en fracturen van voornamelijk de vleugels. Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis.
Deze ernstige fracturen en kneuzingen met bloedingen hebben ertoe geleid dat deze dieren vanaf het ontstaan van het letsel en vervolgens tijdens het vervoer tot aan de slacht, hevige pijn en stress hebben ervaren. Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik daarom uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel.
De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van de dieren nageleefd werden, omdat door de vangploeg onnodige pijn en ernstig lijden bij de dieren is veroorzaakt.
Hieruit bleek mij dat gehandeld werd in strijd met artikelen 2.5 en 6.2 lid 1 van de Wet dieren jº artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, jº aanhef artikel 3 en Pro artikel 3 onder Pro e en artikel 8, lid 1, bijlage I, Hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d van Verordening (EG) nr. 1/2005.
Deze bevindingen worden [naam maatschap] aangerekend."
Tijdens de AM-screening omstreeks 12:05 uur in de aanvoerhal zag ik dat de containers op aanvoerlijn 2 erg vol geladen waren. In sommige lades zaten de kuikens noodgedwongen op elkaar omdat er niet voldoende vloeroppervlak was voor elk dier om te staan of zitten. Er heerste veel stress wat zichtbaar was aan onrust en het ademen met open bek. Ik zag 1 container welke niet goed afgesloten was. De schuif van het plafond stond half open waardoor de kuikens over de rand hingen. Ik zag 1 rugligger en 1 kuiken met een fractuur van de heup. Volgens de aanvoerplanning en na verificatie bij de chef panklaar van het betreffende pluimveeslachthuis, betroffen het vleeskuikens van koppel ' [naam maatschap] ' uit stal 1.
Bij hetzelfde koppel geslachte dieren zag ik in de panklaar-afdeling tijdens de PM-screening bij 625 karkassen 15 fracturen met forse donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm2 van de vleugels en 7 karkassen met omvangrijk letsel bestaande uit forse donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm2 van de rug en vleugels. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal middels een vangploeg.
In totaal heb ik van bovengenoemde koppels 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd. Beide controles duurden 2 minuten. Tussen de controles zat ongeveer een half uur. De bandsnelheid tijdens de controle was 125 kuikens per minuut. Tijdens de eerste controle heb ik 15 letsels geteld en tijdens de tweede controle 6.
Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 4,2% letselschade naar voren. De letsels bestonden uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen en fracturen van voornamelijk de vleugels. Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA; Bijlage 2 bij WLZVL – 030 NVWA: bijlage bij registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis.
Deze ernstige fracturen en kneuzingen met bloedingen hebben ertoe geleid dat deze dieren vanaf het ontstaan van het letsel en vervolgens tijdens het vervoer tot aan de slacht, hevige pijn en stress hebben ervaren. Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik daarom uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel.
De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van de dieren nageleefd werden, omdat door de vangploeg onnodige pijn en ernstig lijden bij de dieren is veroorzaakt.
Hieruit bleek mij dat gehandeld werd in strijd met artikelen 2.5 en 6.2 lid 1 van de Wet dieren jº artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, jº aanhef artikel 3 en Pro artikel 3 onder Pro e en artikel 8, lid 1, bijlage I, Hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d van Verordening (EG) nr. 1/2005.
Deze bevindingen worden [naam maatschap] aangerekend."
2. Naar aanleiding van deze bevindingen heeft de minister op 23 februari 2017 aan de maatschap het voornemen meegedeeld om een boete op te leggen. Bij besluit van 24 maart 2017 (het primaire besluit) heeft de minister vervolgens aan de maatschap een boete opgelegd van € 1.500,-. Volgens de minister is sprake van overtreding van de artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en de artikelen 3, aanhef en onder e, en 8, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1.8, aanhef en onder d, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). Het bezwaar tegen het primaire besluit heeft de minister bij besluit van 25 september 2017 (het besluit op bezwaar) ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep van de maatschap gegrond verklaard. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar vernietigd, het primaire besluit herroepen, bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit en de minister veroordeeld tot vergoeding van het door de maatschap betaalde griffierecht en de door de maatschap gemaakte proceskosten.
4. De rechtbank heeft daartoe, kort samengevat, overwogen dat de door de minister gehanteerde handhavingsnorm van vangletsel bij meer dan 2% van de kuikens niet toelaatbaar is. Volgens de rechtbank is al bij vangletsel bij één kuiken sprake van handelen in strijd met de Transportverordening. Door pas bij vangletsel bij meer dan 2% van de kuikens over te gaan tot handhaving, handelt de minister volgens de rechtbank niet conform de Transportverordening. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en onderbouwd dat de toezichthouder alleen letsel dat is ontstaan bij het vangen heeft meegeteld. Omdat bij de beoordeling van de ouderdom van de bloedingen gebruik wordt gemaakt van een glijdende kleurschaal en de kleur niet eenduidig is vastgesteld, is er – bij gebreke van verdere feitelijke waarnemingen of foto's – te veel onzekerheid over de ouderdom van de meegetelde bloedingen. Ook heeft de rechtbank overwogen dat uit het dossier niet blijkt dat alleen de vaststelling van de grootte van de bloeding (3 cm) al voldoende zou zijn om te kunnen concluderen dat sprake is van vangletsel, en dat de minister niet heeft onderbouwd waarom letsel opgelopen bij het slachtproces nooit groter is dan 3 cm. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gestelde overtreding onvoldoende is bewezen, zodat de minister niet bevoegd was een boete aan de maatschap op te leggen.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
5. De minister richt zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat het hanteren van een handhavingsnorm in strijd is met de Transportverordening. Ook richt de minister zich tegen het oordeel dat onvoldoende is bewezen dat het geconstateerde letsel bij de kuikens is ontstaan bij het vangen op het bedrijf van de maatschap.
6. De Transportverordening is van toepassing op het vervoer van levende gewervelde dieren binnen de Europese Unie, alsmede op de door ambtenaren te verrichten speciale controles op partijen dieren die het douanegebied van de Europese Unie binnenkomen of verlaten (artikel 1, eerste lid, van de Transportverordening). De Transportverordening is, anders dan de maatschap heeft betoogd, ook van toepassing op het vangen van kuikens om ze vervolgens te kunnen vervoeren naar een slachthuis. Vervoer wordt in artikel 2, aanhef en onder w, van de Transportverordening namelijk gedefinieerd als de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen. Het vangen van de kuikens is een met de verplaatsing samenhangende activiteit waarop de Transportverordening van toepassing is.
7. De bepaling die hier aan de orde is, is artikel 3 van Pro de Transportverordening. Daarin is bepaald dat het verboden is dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Voorts moet, voor zover hier van belang, aan de voorwaarde onder e worden voldaan: het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt. In artikel 8, eerste lid, van de Transportverordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat de houders van dieren op de plaats van vertrek ervoor zorgen dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden. In deze afdeling 1 (met het opschrift 'Laden, lossen en behandeling van de dieren') is in punt 1.8, aanhef en onder d, bepaald dat het verboden is de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent.
8. De maatschap heeft in de procedure bij de rechtbank betoogd dat de nationale bepalingen die de minister aan de boete ten grondslag heeft gelegd, niet van toepassing zijn. Het College begrijpt dit betoog zo dat de maatschap meent dat de minister niet op basis van deze nationale bepalingen een boete kon opleggen. Het College volgt het betoog niet. Nu het vangen van de kuikens onder de werking van de Transportverordening valt, zijn de ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wet dieren bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels ter uitvoering van de Transportverordening ook van toepassing op het vangen. Omdat de artikelen 3 en 8, eerste lid, van de Transportverordening in artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren zijn aangewezen als bepaling waarmee ingevolge artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren niet in strijd mag worden gehandeld, is de minister bevoegd bij overtreding ervan een bestuurlijke boete op te leggen, op grond van de artikelen 8.6, eerste lid, en 8.7 van de Wet dieren.
9. Het College zal eerst de hogerberoepsgrond behandelen over de vaststelling van de overtreding.
10. Of bij het vangen in de stal van het pluimveebedrijf een overtreding is begaan, wordt achteraf in het slachthuis vastgesteld. Daarbij paste de toezichthoudend dierenarts destijds het werkvoorschrift met code WLZVL-030 toe, met daarbij in bijlage 2 de methode om een vangletseltelling uit te voeren. In het werkvoorschrift is bepaald dat de toezichthoudend dierenarts in twee situaties onderzoekt of sprake is van vangletsel: bij een periodieke basisinspectie of – zoals in dit geval – als de toezichthouder aanwijzingen voor een verhoogd percentage letsel ziet bij de in het slachthuis aangevoerde levende dieren. Voor de constatering van vangletsel wordt uitgegaan van de bevindingen van de toezichthouder bij de ontvederde karkassen. Daarbij wordt gekeken naar bloedingen die donkerrood of paars van kleur zijn en een grootte hebben van 3 cm of groter, op vleugel, poot of lichaam/borst.
11. Het is deze methode die volgens de rechtbank niet deugdelijk is. De rechtbank betwijfelt namelijk of een toezichthouder aan de hand van de grootte en de kleur van de bloeding kan vaststellen wanneer het letsel is ontstaan. Ook betwijfelt de rechtbank of het verplaatsen en kantelen in het slachthuis geen bloedingen van 3 cm of groter veroorzaakt. Met dit oordeel is de rechtbank afgeweken van haar oordelen in eerdere en latere uitspraken over vangletselschade.
12. Dezelfde methode is, kort voordat de aangevallen uitspraak is gedaan, in hoger beroep bij het College aan de orde geweest. Het College heeft in overweging 5.2.1 van zijn uitspraak van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:688) geoordeeld dat er geen aanknopingspunt is voor het oordeel dat de door de minister gehanteerde methode van het vaststellen van het vangletsel niet deugdelijk is. Daarbij zijn dezelfde argumenten en dezelfde rapporten betrokken als in de procedure bij de rechtbank in deze zaak. Een van die rapporten is een rapport van Wageningen Livestock Research, getiteld ‘Letsel en schade bij vleeskuikens als gevolg van vangen, transport en handelingen aan de slachtlijn’ en gedateerd januari 2019 (hierna: WURrapport), dat is opgesteld in opdracht van de PPS Poultry4Food en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het kader van het project 'Follow-up WQ Vleeskuikens'. Het College ziet in hetgeen in de procedure bij de rechtbank en in hoger beroep naar voren is gebracht, geen aanleiding om af te wijken van zijn uitspraak van 17 december 2019 en overweegt daartoe het volgende.
13. Voorop moet worden gesteld dat de minister ter zitting desgevraagd heeft bevestigd dat de constatering van de overtreding is gebaseerd op alle waarnemingen van de toezichthoudend dierenarts in het rapport van bevindingen en dat de vangletseltelling uitsluitend is verricht met het oog op de handhavingsnorm van 2%. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, is de constatering van de overtreding dus niet alleen gebaseerd op de uitkomst van de vangletseltelling.
14. Tussen partijen is niet in geschil dat bloedingen bij geslachte vleeskuikens kunnen zijn veroorzaakt op drie momenten: bij het vangen op de pluimveehouderij, tijdens het transport en tijdens het slachtproces in het slachthuis. Voorts is tussen partijen niet in geschil dat de kleur van de bloeding een indicatie is voor het tijdsverloop sinds het letsel werd veroorzaakt. Een bloeding van twee minuten oud heeft een helderrode kleur, en een bloeding van 12 uur oud is donkerrood of paars. Dat sprake is van een grofmazige, glijdende schaal van verkleuring maakt de vaststelling van het tijdsverloop sinds het letsel werd veroorzaakt op zichzelf niet onbruikbaar. Daaruit kan namelijk wel worden afgeleid dat als een bloeding donkerrood of paars is, deze niet recent is veroorzaakt. Het tijdstip waarop de kleur van een bloeding van rood zal overgaan naar donkerrood of paars is – zoals de senior toezichthoudend dierenarts van de NVWA ter zitting naar voren heeft gebracht – afhankelijk van de aard, ernst en plaats van het letsel, maar na een uur of vijf – in dit geval het tijdsverloop tussen vangen en slachten – zal een bloeding niet helderrood maar donkerrood of paars zijn. Het College acht dit voldoende aannemelijk.
15. Ter zitting heeft de senior toezichthoudend dierenarts van de NVWA verklaard dat de ervaring leert dat tijdens het transport en in het slachthuis weinig letsel wordt veroorzaakt. Dit wordt bevestigd door het nadere stuk dat de minister in hoger beroep heeft ingediend. Daarin heeft een van de opstellers van het WUR-rapport verklaard dat uit het onderzoek dat aan het WUR-rapport ten grondslag lag, bleek dat er nagenoeg geen letsel bij de dieren ontstaat tijdens het transport, tenzij er een duidelijk incident of ongeval is geweest. Ter zitting heeft de minister erop gewezen dat bij een incident of ongeval sprake is van een opvallend groot percentage letsels, namelijk 30 tot 40%. In het nadere stuk bevestigt de mede-opsteller van het WUR-rapport ook dat tijdens het slachtproces nagenoeg geen letsel optreedt met een bloeding die groter is dan 1 cm. Reden daarvoor is, zoals de minister naar voren heeft gebracht, dat de kuikens aan het begin van het slachtproces worden bedwelmd terwijl ze nog in de containers zitten. Door de bedwelming vertraagt de hartslag waardoor bloedingen klein blijven. Bloedingen van 3 cm of groter moeten dan ook bij de kuikens zijn ontstaan in de periode dat zij nog bij bewustzijn waren.
16. De vangletseltelling houdt concreet in dat de toezichthouder twee keer twee minuten aan de slachtlijn het aantal karkassen met bloedingen telt. De maatschap stelt dat er geen wetenschappelijke onderbouwing is dat met een telling van twee maal twee minuten kan worden vastgesteld dat voor het hele koppel sprake is van meer dan 2% vangletsel. Het College stelt vast dat aan dit betoog de stelling ten grondslag ligt dat de uitkomst van de vangletseltelling representatief moet zijn voor het hele koppel. Het College heeft echter in overweging 5.4 van zijn uitspraak van 10 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:664) overwogen dat die stelling niet juist is: de minister hoeft zich niet ervan te vergewissen of de vangletseltelling representatief is voor het gehele koppel. De vangletseltelling hoeft dus geen correcte statistische analyse te zijn. Dat het feitelijk onmogelijk zou zijn om een foutloze telling te doen vanwege de snelheid van de band, is het College, ook gelet op de toelichting van verweerder ter zitting, mede aan de hand van de in de hogerberoepsgronden en in de brief van de griffier van het College van 3 februari 2021 aangekondigde, ter zitting vertoonde filmbeelden, niet gebleken. De bandsnelheid in het slachthuis bedroeg 125 dieren per minuut. De beoordeelde karkassen waren alle in één lijn en op dezelfde wijze opgehangen, met de borst aan de voorkant. De ruimte in het slachthuis waar de telling werd verricht, was helder verlicht. Daarnaast is van belang dat een vangletseltelling als de onderhavige plaatsvindt door getrainde dierenartsen, met een steekproefsgewijze controle door een senior toezichthoudend dierenarts die erop is gericht de subjectiviteit van het oordeel over grootte en kleur van de bloedingen tot een minimum te beperken. Hierbij komt nog dat de minister een handhavingsnorm van 2% hanteert omdat incidenteel fouten kunnen worden gemaakt (zie hierna onder 19).
17. Het College is op grond van het onder 10 tot en met 16 overwogene van oordeel dat voldoende aannemelijk is dat als een bloeding donkerrood of paars is en een grootte heeft van 3 cm of meer, die bloeding is ontstaan tijdens het vangen van de kuikens en het laden in de containers. Er is dan ook geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de door de minister gehanteerde methode van het vaststellen van vangletsel niet deugdelijk is. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, mocht de minister daarom bij de vaststelling van de overtreding door de maatschap van deze methode uitgaan. De hogerberoepsgrond van de minister over de methode om vangletsel vast te stellen slaagt.
18. Met betrekking tot de hogerberoepsgrond van de minister tegen het oordeel van de rechtbank dat het hanteren van een handhavingsnorm in strijd is met de Transportverordening overweegt het College als volgt. Omdat er incidenteel fouten kunnen worden gemaakt, handhaaft de minister alleen als de toezichthouder bij een vangletseltelling vangletsel constateert bij 2% of meer van de kuikens waarop de telling betrekking heeft. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het hanteren van een handhavingsnorm niet in strijd met de Transportverordening. Met de rechtbank stelt het College vast dat op grond van de Transportverordening aan geen enkel kuiken door het vangen letsel mag worden toegebracht. Daaruit volgt echter niet dat het onrechtmatig is dat de minister handhavend optreedt zodra het percentage vangletsel boven de 2% uitkomt (zoals in de onderhavige zaak, waarin het gemiddelde vangletselpercentage 4,2% bedraagt). Het College acht de handhavingsnorm van 2% niet onredelijk of anderszins onjuist (zie de uitspraak van 10 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:664). Ook de hogerberoepsgrond over de handhavingsnorm van 2% slaagt daarom.
19. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Dit betekent dat het College, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, een oordeel moet geven over de beroepsgronden die de maatschap in de procedure bij de rechtbank heeft aangevoerd tegen de beslissing tot ongegrondverklaring van het bezwaar tegen het primaire besluit, voor zover deze hiervoor nog niet aan de orde zijn gekomen.
20. Over de vaststelling van het percentage vangletsel in het geval van de maatschap overweegt het College het volgende. Voorop gesteld wordt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een rapport van bevindingen van een bevoegde toezichthouder, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
21. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthoudend dierenarts heeft gehandeld volgens de door de minister vastgestelde methode om vangletsel te constateren. De enkele stelling van de maatschap dat onduidelijk is of de toezichthouder voldoende pathologische ervaring heeft, roept geen twijfel op aan de juistheid van het rapport. Ook de suggestie van de maatschap dat de toezichthouder uitlatingen heeft gedaan die afbreuk zouden doen aan de objectiviteit van de toezichthouder – daarmee kennelijk doelend op schending van artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat voorschrijft dat een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid vervult – heeft de maatschap niet onderbouwd met feiten of op een andere manier geconcretiseerd. Blijkens het rapport heeft de toezichthouder de herkomst van de kuikens gebaseerd op de aanvoerplanning en geverifieerd bij de chef panklaar van het pluimveeslachthuis. Van een van de karkassen heeft de toezichthouder een foto gemaakt die bij het rapport is gevoegd. Het betoog van de maatschap dat niet zeker is dat het karkas tot haar koppel behoorde, nu op de foto niet is te zien op welke datum deze is genomen en tot welk koppel het karkas behoorde, is zonder verdere onderbouwing onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport. De maatschap heeft verder betoogd dat in het rapport niet is vermeld dat aan de borstzijde is geteld en dat er voldoende licht was. In het ontbreken van een expliciete vermelding hiervan ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de constateringen in het rapport niet juist zouden zijn. Zoals hiervoor vermeld, heeft de toezichthouder bij de post mortem-screening 625 karkassen gezien, waarvan in totaal 22 karkassen met donkerrode tot paarse bloedingen groter dan 3 cm, en kwam uit de twee vangletseltellingen een vangletselpercentage van 4,2%. Het betoog van de maatschap dat in het rapport van bevindingen nergens melding is gemaakt van de verkleuring van de bloedingen, mist dus feitelijke grondslag. Bovendien is op het door de toezichthouder ingevulde 'Registratieformulier letseltelling pluimveeslachthuis' vermeld dat bloedingen die meegeteld worden als vangletsel donkerrood zijn van kleur en grote (diffuse) bloedingen zijn vanaf 3 cm. Dat bij het invullen van het formulier de kleur en grootte – naast de vermelding in het rapport van bevindingen – niet nader zijn geconcretiseerd, geeft het College geen aanleiding tot twijfel aan de juistheid van het rapport van bevindingen. Het betoog van de maatschap dat er een discrepantie zit tussen de constateringen van deze toezichthouder en de constateringen van andere toezichthouders van de NVWA en van het slachthuis, volgt het College niet. Waar de maatschap op doelt is allereerst het voedselketeninformatieformulier (VKI-formulier), dat de pluimveehouder voorafgaand aan het transport naar het slachthuis heeft opgemaakt, en dat onder meer informatie bevat over het aantal en de herkomst van de dieren, en de gebruikte medicijnen en vaccins, met daarbij vermeld de wettelijke wachttermijn. Het VKI-formulier vormde de basis voor het slachthuis om toestemming te geven voor aanvoer van de dieren en de goedkeuring van die aanvoer door een toezichthoudend dierenarts van de NVWA, zonder fysieke beoordeling van het koppel op de pluimveehouderij. Al daarom kan het VKIformulier geen twijfel oproepen over de juistheid van het rapport van bevindingen. Het tweede waar de maatschap op doelt is het bewijs van afkeuring waarop een toezichthoudend dierenarts van de NVWA heeft vermeld welke afwijkingen zijn vastgesteld bij de post mortem-keuring. Ter zitting heeft de minister erop gewezen dat een bewijs van afkeuring betrekking heeft op ziekelijke afwijkingen als gevolg waarvan het vlees moet worden afgekeurd, en geen betrekking heeft op aspecten van dierenwelzijn waartoe vangletsel behoort. Ten derde is er het zogeheten paspoort dat het slachthuis na de slacht van het koppel afgeeft aan de pluimveehouder, met daarop onder meer het afrekengewicht en een kopje 'Kwaliteit'. Dit paspoort geeft evenmin aanleiding voor twijfel aan de juistheid van het rapport van bevindingen, nu het slachthuis bij de afgifte van het paspoort andere normen hanteert dan de toezichthoudend dierenarts van de NVWA bij het constateren van vangletsel. De conclusie is dat het College in hetgeen de maatschap naar voren heeft gebracht geen aanleiding ziet om aan de juistheid van het rapport te twijfelen.
22. Het College volgt de maatschap niet in het standpunt dat zij ten onrechte niet in staat is gesteld een contra-expertise te laten uitvoeren. Daartoe stelt het College allereerst vast dat het toepasselijke rechtskader niet voorziet in contra-expertise en evenmin in de verplichting om een pluimveehouder daartoe zonder meer de mogelijkheid te bieden. Anders dan de maatschap heeft betoogd, bestond er dus niet de verplichting van de toezichthouder om de kuikens waarbij vangletsel werd geconstateerd, dan wel het gehele koppel kuikens, uit het productieproces te halen en te bewaren voor contra-expertise. Daarbij plaatst het College de kanttekening dat de eis van een eerlijke procesvoering kan meebrengen dat aan een verzoek tot het doen verrichten van een contra-expertise gevolg behoort te worden gegeven. Of zich zo een geval voordoet is afhankelijk van de omstandigheden van de desbetreffende zaak, waaronder de omstandigheid dat het verzoek wordt gedaan op een zodanig tijdstip dat een dergelijk onderzoek nog mogelijk is (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 8 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI5746). In dit geval is het koppel kuikens in het slachthuis verwerkt voor consumptie en was contra-expertise dus niet meer mogelijk. Nu de maatschap de totstandkoming van het rapport van bevindingen en de constateringen daarin heeft kunnen toetsen en betwisten, is het recht op een eerlijk proces niet geschonden.
23. Uit het voorgaande volgt dat het College van oordeel is dat de minister terecht heeft geconstateerd dat sprake is van een overtreding van de artikelen 2.5 en 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en de artikelen 3, aanhef en onder e, en 8, eerste lid, in samenhang gelezen met bijlage I, hoofdstuk III, afdeling 1, punt 1.8, aanhef en onder d, van de Transportverordening. De maatschap heeft betoogd dat niet is aangetoond of aannemelijk gemaakt dat het vangletsel aan haar is toe te rekenen. Uit het voorgaande volgt echter dat de overtreding, gelet op de kleur en grootte van de bloedingen die de toezichthouder heeft geconstateerd, moet zijn begaan bij het vangen van de kuikens. De minister heeft dan ook terecht de overtreding aan de maatschap toegerekend.
24. Hieruit volgt dat de minister bevoegd was de maatschap een boete op te leggen. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, zoals in dit geval, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, zo luidt artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De maatschap heeft betoogd dat de minister de boete had moeten matigen dan wel had moeten volstaan met een waarschuwing vanwege bijzondere omstandigheden. De maatschap heeft niet geconcretiseerd wat die bijzondere omstandigheden inhouden, zodat voor toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb geen aanleiding bestaat. Het College stelt vast dat de hoogte van de door de minister opgelegde boete van € 1.500,- in overeenstemming is met artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, en met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren. Evenmin is sprake van een situatie als bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, op basis waarvan het bedrag wordt gehalveerd indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Het College is van oordeel dat de opgelegde boete evenredig is.
25. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van de maatschap tegen het besluit van 25 september 2017 alsnog ongegrond verklaren.
26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [naam maatschap] tegen het besluit van 25 september 2017 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. W.A.J. van Lierop en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2021.
w.g. T. Pavićević w.g. M.B.L. van der Weele