Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/540
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 augustus 2021 in de zaak tussen
[naam maatschap], te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. H. Sikkema en mr. D. Bakker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. H.S. de Lint).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 2 november 2018 heeft appellante verzocht om herziening van het besluit van 5 januari 2018.
Bij besluit van 20 december 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellante tot herziening van het vaststellingsbesluit afgewezen.
Bij besluit van 22 april 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 juni 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de aanvrager, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een gemengd agrarisch bedrijf. Op de peildatum van 2 juli 2015 hield appellante 453 melk- en kalfkoeien, 195 vrouwelijke pinken en 222 vrouwelijke kalveren.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
In het vaststellingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 22.148 kg. Hij is daarbij uitgegaan van die dieraantallen die appellante op de peildatum op zijn bedrijf had. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
3.2
Op 2 november 2018 heeft appellante verweerder gevraagd om terug te komen van het besluit van 5 januari 2018. Verweerder heeft in het primaire besluit dat verzoek om herziening afgewezen. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte haar verzoek om herziening van het besluit van 5 januari 2018 heeft afgewezen. Anders dan verweerder overweegt is er wel degelijk sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden. Verweerder heeft ten onrechte het aan- en afvoerverbod van 8 februari 2018 en de naar aanleiding daarvan gewijzigde I&R-registratie niet aangemerkt als nieuw feit of veranderde omstandigheid die een herziening van het besluit van 5 januari 2018 rechtvaardigt. Appellante heeft in 2014 en 2015 melkvee uit Duitsland gehaald dat ten onrechte is geregistreerd in categorie 102 in plaats van in categorie 100 terwijl het al wel had afgekalfd. Het aantal fosfaatrechten is bij besluit van 5 januari 2018 vastgesteld op 22.418 kg. Deze vaststelling heeft plaatsgevonden op basis van de I&R-registratie op de peildatum. Appellante verkeerde in de veronderstelling dat de registratie niet met terugwerkende kracht gewijzigd kon worden. De registratie van de dieren is alsnog gecorrigeerd naar aanleiding van het feit dat appellante op 8 februari 2018 een besluit aan- en afvoerverbod runderen heeft ontvangen. Door dit besluit werd duidelijk dat de dieren niet in de juiste categorie geregistreerd stonden. Dit verbod is vervolgens op 14 februari 2018 opgeheven. Toen was de bezwaartermijn al verlopen. Aan appellante is toegezegd dat het besluit van 5 januari 2018 herzien zou worden. Onder verwijzing naar de CRV rundveestaat van 2 juli 2015 merkt appellante op dat verweerder is uitgegaan van te lage dieraantallen.
4.2
Verder meent appellante dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat in de regeling Fosfaatreductieplan uit is gegaan van andere dieraantallen dan in de onderhavige regeling. Hierdoor heeft verweerder niet consequent gehandeld ten opzicht van appellante. Appellante heeft zich pas na het wijzigen van de gegevens in het l&R systeem in februari 2018 gerealiseerd dat verweerder in de Regeling fosfaatreductieplan van een ander referentieaantal uitgaat dan in het fosfaatrechtenstelsel. Het bestreden besluit is verder onvoldoende gemotiveerd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het aan- en afvoerverbod van 8 februari 2018 en de gewijzigde I&R-registratie terecht niet heeft aangemerkt als nieuw feit of veranderde omstandigheid. Tussen de aankoop van de dieren en het herstellen van de registratie is circa 3 jaar verstreken. Appellante geeft aan dat de dieren, op het moment dat ze gekocht werden, al gekalfd hadden en geschikt waren voor de productie van melk. Dat het appellante in de 3 jaar tussen aankoop van de dieren en het bekend worden van de onjuiste registratie niet is opgevallen dat de dieren onjuist geregistreerd stonden in l&R, komt voor haar rekening. Appellante had immers van de onjuiste registratie op de hoogte kunnen zijn, omdat deze dieren al melk gaven. Het is bovendien de eigen verantwoordelijkheid van appellante om zorg te dragen voor een deugdelijke I&R-registratie van de door haar gehouden dieren. In dit verband merkt verweerder op dat de bezwaartermijn van 6 weken na het besluit van 5 januari 2018 op 8 februari 2018 (besluit aan- en afvoerverbod runderen) nog niet was verstreken. Het feit was bekend binnen de bezwaartermijn. Het komt voor rekening en risico van appellante dat desondanks geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid op grond hiervan alsnog bezwaar aan te tekenen. Het rechtsmiddel van herziening is niet bedoeld om een te laat bezwaar alsnog inhoudelijk te toetsen als het feit al bekend was binnen de bezwaartermijn. Ook is het voor verweerder onduidelijk waarom appellante tot november 2018 heeft gewacht met het vragen om herziening van een besluit van 5 januari 2018. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het College van 6 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:683). Het is vaste praktijk van verweerder om in beginsel onherroepelijke besluiten niet te herzien. Er wordt zeer terughoudend beleid gevoerd ten aanzien van besluiten met formele rechtskracht in het kader van de Meststoffenwet. Het afwijzen van het verzoek om terug te komen op het besluit van 5 januari 2018 is niet evident onredelijk. In dit kader is onvoldoende dat de beoordeling naar huidig recht anders zou zijn. Verweerder verwijst naar de uitspraak van 7 juni 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2017:1507). Ook na hetgeen verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen, heeft appellante geen bijzondere feiten of omstandigheden aangedragen die voor verweerder tot een ander standpunt nopen. Verweerder verwijst tot slot naar de uitspraak van het College in het kader van het fosfaatreductieplan van 22 december 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1014) en de uitspraak van het College van 9 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2020:246).
5.2
Het stelsel van fosfaatrechten in de Msw is een geheel andere regeling dan de Regeling Fosfaatreductieplan. Verder hanteert de Regeling Fosfaatreductieplan andere definities dan het stelsel van fosfaatrechten. Ook gaat de Regeling Fosfaatreductieplan anders dan het stelsel van fosfaatrechten uit van grootvee eenheid (GVE) en niet zoals in de Msw van het aanwezige en geregistreerde melkvee. Een vergelijking voor wat betreft de dieraantallen gaat volgens verweerder niet op. Verder is het de verantwoordelijkheid van appellante zelf de beschikkingen uit hoofde van diverse regelingen op een juiste wijze te lezen en eventueel bij onduidelijkheid verweerder om duidelijkheid vragen. Van strijd met de rechtszekerheid is dan ook geen sprake. Tot slot meent verweerder dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd.
Beoordeling
6. Het College overweegt als volgt.
6.1
Bij een verzoek om terug te komen op een onherroepelijk geworden besluit is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Echter, het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende of belastende besluit af te wijzen. Voorwaarde is dan wel dat niet gebleken mag zijn van een relevante wijziging van het recht, dan wel een nieuw feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Heeft het bestuursorgaan (analoog) aan deze bepaling toepassing gegeven, dan zal de bestuursrechter vervolgens toetsen of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd, op het standpunt heeft gesteld dat zich geen relevante wijziging van het recht, nieuw feit of veranderde omstandigheid heeft voorgedaan. Als dat het geval is, heeft het bestuursorgaan het verzoek terecht afgewezen, tenzij sprake is van een evidente onredelijkheid (vergelijk de uitspraak van het College van 3 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:781).
6.2
Volgens vaste rechtspraak is, voor zover hier van belang, sprake van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb als deze feiten en omstandigheden na het eerdere besluit zijn voorgevallen of niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante geen nieuwe feiten of omstandigheden in deze zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb heeft aangevoerd. Daartoe acht het College van belang dat appellante zelf heeft aangegeven al in 2014 en 2015 rundvee te hebben geïmporteerd vanuit Duitsland. Doordat het Duitse I&R-systeem niet gelijk loopt met het Nederlandse I&R-systeem, waren de dieren op de peildatum volgens appellante per abuis geregistreerd in categorie 102 in plaats van in categorie 100. Appellante heeft hierover ter zitting verklaard dat zij al snel bekend was met de omstandigheid dat de I&R-registratie niet klopte. Ook heeft appellante ter zitting verklaard dat zij pogingen heeft ondernomen om de onjuiste I&R-registratie te herstellen. Gelet op het vorenstaande is het College dan ook van oordeel dat de onjuiste registratie van het rundvee van appellante niet aangemerkt kan worden als een nieuw feit in de zin van artikel 4:6, eerste lid, van de Awb, nu appellante dit feit vóór het primaire besluit had kunnen en moeten aanvoeren. Dat had gekund naar aanleiding van de servicemelding die haar in augustus 2016 is toegestuurd. Dat appellante, naar eigen zeggen, pas op 8 februari 2018 bekend is geworden met de mogelijkheid om de dieren juist te registreren in het I&R-systeem, mede doordat aan haar een aan- en afvoerverbod runderen is opgelegd, doet daar niet aan af.
6.3
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat haar op basis van de na het besluit van 5 januari 2018 geregistreerde dieraantallen meer fosfaatrechten zouden zijn toegekend. Voor zover zij zich daarmee op het standpunt heeft willen stellen dat het verzoek om terug te komen op het besluit van 5 januari 2018 evident onredelijk is volgt het College haar daarin niet. Het College merkt op dat de termijn van 6 weken om bezwaar te maken tegen het besluit van 5 januari 2018 op 8 februari 2018 dan wel op 14 februari 2018 nog niet was verstreken zodat zij tijdig bezwaar had kunnen maken tegen het besluit van 5 januari 2018. Niet valt verder in te zien waarom appellante tot 2 november 2018 heeft gewacht met haar verzoek om terug te komen van het besluit van 5 januari 2018. Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat zij zich pas na het wijzigen van de gegevens in het l&R systeem in februari 2018 heeft gerealiseerd dat verweerder in de Regeling fosfaatreductieplan van een ander referentieaantal uitgaat dan in het fosfaatrechtenstelsel en dat zij om die reden niet eerder heeft verzocht om terug te komen van het besluit van 5 januari 2018 is dat geen aanleiding voor een ander oordeel. De regeling Fosfaatreductieplan hanteert andere definities dan het stelsel van fosfaatrechten en gaat uit van grootvee eenheid (GVE) en niet zoals in de Msw van het aanwezige en geregistreerde melkvee. Het was aan appellante om zich daarover te informeren. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake. Dat, zoals appellante heeft gesteld, haar is toegezegd dat het besluit van 5 januari 2018 zou worden herzien heeft zij niet onderbouwd.
6.4
Voor het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd ziet het College geen aanleiding.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 augustus 2021.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.