ECLI:NL:CBB:2022:425 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke toetsing hygiënevoorschriften magazij...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/576

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 juli 2022 op het hoger beroep van:

[naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellante

(gemachtigde: S. de Boer),

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van

16 april 2021, kenmerk ROT 21/1575 en ROT 21/831, in het geding tussen

appellante

en

de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (voorheen: de minister voor Medische Zorg), staatssecretaris

(gemachtigde: mr. M.A.D. Klein-Pietersen).

Samenvatting

De staatssecretaris heeft aan appellante een boete opgelegd, omdat de bedrijfsruimte van appellante niet voldoet aan de hygiënevoorschriften opgenomen in artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, van Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees parlement en de raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004). De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam heeft, in de hoofdzaak, geoordeeld dat de boete terecht is opgelegd.

Appellante stelt, in de kern, dat de inspectie heeft plaatsgevonden op basis van de verkeerde hygiënevoorschriften. Zij meent dat zij niet hoeft te voldoen aan de eisen opgenomen in hoofdstuk I in bijlage II van Verordening 852/2004, maar dat de voorschriften van hoofdstuk III van diezelfde bijlage op haar van toepassing zijn.

Het College volgt dit standpunt niet. Voor het bepalen van het hoofdstuk dat op de bedrijfsruimte van appellante van toepassing is, is relevant in welk type bedrijfsruimte appellante haar werkzaamheden uitvoert. De bedrijfsruimte van appellante kan, anders dan appellante stelt, niet als mobiel en/of tijdelijk in de zin van hoofdstuk III worden aangemerkt. Het gaat om een magazijnruimte in een bedrijfspand. De magazijnruimte kan niet worden verplaatst en is dus niet mobiel. Daarnaast is het geen tijdelijke bedrijfsruimte, omdat de (niet te verplaatsen) magazijnruimte gedurende een lange periode (2016 tot en met 2020) op regelmatige basis is gebruikt voor de bereiding van voedsel. Dat betekent dat hoofdstuk III niet van toepassing is. In plaats daarvan is hoofdstuk I van toepassing, omdat hoofdstuk I ziet op alle bedrijfsruimten voor levensmiddelen met uitzondering van de bedrijfsruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is.

Procesverloop in hoger beroep

Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 16 april 2021 (aangevallen uitspraak) (ECLI:NL:RBROT:2021:3328).

De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juni 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Grondslag van het geschil

1.1

Appellante had een Aziatische winkel met achterin een magazijnruimte waar appellante kookte. De bestemming van het pand was detailhandel en de gemeente was niet bereid de bestemming om te zetten naar horeca. In de magazijnruimte stond een losse roestvrijstalen tafel met daarop een wokbrander en daaronder een gasfles. Verder was er een restje staalplaat aan de muur en een koelcel.

1.2

Op 13 oktober 2020 heeft een inspecteur van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) de magazijnruimte geïnspecteerd en van dit bezoek een rapport van bevindingen (rapport) opgemaakt. In dit rapport staat dat de bedrijfsruimte voor levensmiddelen niet voldeed aan de eisen van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004. In punt 1 van hoofdstuk I van bijlage II van Verordening 852/2004 is bepaald dat bedrijfsruimten voor levensmiddelen schoon moeten zijn en goed moeten worden onderhouden. De inspecteur heeft geconstateerd dat de bedrijfsruimte niet schoon was. Daardoor is artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen (Warenwetbesluit) overtreden.

1.3

Voor deze overtreding heeft de staatssecretaris, na het sturen van een waarschuwing en een voornemen tot oplegging van een boete, bij besluit van 20 november 2020 aan appellante een boete opgelegd van € 1.050,00 (boetebesluit). Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 januari 2021 heeft de staatssecretaris dit bezwaar ongegrond verklaard en de boete in stand gelaten (bestreden besluit). Appellante heeft tegen dit besluit beroep bij de rechtbank ingesteld en daarnaast verzocht een aantal voorlopige voorzieningen te treffen.

Uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank

2.1

De voorzieningenrechter heeft met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht het beroep van appellante ongegrond verklaard. Verder heeft de voorzieningenrechter zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het verzoek om een verklaring voor recht dat de staatssecretaris onrechtmatig handelt door te handhaven in overeenstemming met hoofdstuk I van de bijlage II bij Verordening 852/2004 en de overige verzoeken om voorlopige voorzieningen niet-ontvankelijk verklaard.

2.2

De voorzieningenrechter heeft onder 9 van de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de magazijnruimte geen tijdelijke bedrijfsruimte is in de zin van hoofdstuk III van bijlage II bij Verordening 852/2004. De voorzieningenrechter heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, als volgt overwogen:

“(…)

9.1.

De titel van hoofdstuk III van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 852/2004 luidt: “VOORSCHRIFTEN VOOR MOBIELE EN/OF TIJDELIJKE BEDRIJFSRUIMTEN (B.V. TENTEN, MARKTKRAMEN, WINKELWAGENS), RUIMTEN DIE VOORNAMELIJK ALS PARTICULIERE WONING WORDEN GEBRUIKT MAAR WAAR REGELMATIG LEVENSMIDDELEN WORDEN BEREID VOOR HET IN DE HANDEL BRENGEN, EN AUTOMATEN.” Het magazijn van eiseres betreft geen woning of automaten en evenmin is sprake van een mobiele bedrijfsruimte, zodat ook het genoemde voorbeeld winkelwagen afvalt. In het geval van eiseres zou het dus moeten gaan om een tijdelijke bedrijfsruimte.

9.2.

Eiseres kan weliswaar worden nagegeven dat tussen haakjes is vermeld dat het bijvoorbeeld kan gaan om tenten, marktkramen of winkelwagens, zodat die categorie niet hoeft te zijn beperkt tot die voorbeelden. Dit betekent echter niet dat het magazijn van eiseres, enkel omdat zij dit beoogt tijdelijk te gebruiken, ook onder dit hoofdstuk valt. Hoofdstuk III ziet op uitzonderingen op hoofdstuk I, die in het algemeen geldt, zodat het niet in de rede ligt die uitzonderingen ruim op te vatten. Gelet ook op de gebruikte terminologie en de voorbeelden in de kop van hoofdstuk III, volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat het magazijn van eiseres alleen onder dit hoofdstuk valt indien de bedrijfsruimte in ieder geval wat betreft tijdelijkheid vergelijkbaar is met een tent of marktkraam. Dit zou het eenmalige of incidentele gebruik kunnen behelzen van een ruimte die normaliter voor andere doelen wordt gebruikt. Daarnaast is van de zijde van verweerder ter zitting opgemerkt dat het bij tijdelijke of mobiele bedrijfsruimten normaliter niet zal gaan om de plaats waar de volledige voedselbereiding (inclusief al het voorbereidende werk) plaatsheeft. Het magazijn van eiseres voldoet daar niet aan, want dit wordt als sinds 2016 duurzaam gebruikt als plek om voedsel te bereiden (inclusief het voorbereidende werk). De omstandigheid dat eiseres – naar zij stelt – op kleine schaal maaltijden voor catering en haar toko/minisupermarkt maakt in het bijbehorende magazijn, maakt niet dat sprake is van een tijdelijke bedrijfsruimte als bedoeld in hoofdstuk III. Ook de omstandigheid dat de bestemming van de locatie detailhandel is en de gemeente de bestemming niet wil wijzigen in detailhandel, zodat eiseres op zoek is naar een andere locatie, maakt dit niet anders. Evenmin kan de omstandigheid dat het magazijn niet is voorzien van een geschikte keuken, zoals in de horeca wel het geval is, met zich brengen dat het magazijn een tijdelijke bedrijfsruimte is. Hoofdstuk II van bijlage II ziet op bedrijfsruimten waar wel levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt, maar die geen restauratieruimten zijn en evenmin vallen onder hoofdstuk III. Overigens geldt ook dan hoofdstuk I. Indien de redenering van eiseres zou worden gevolgd komt aan hoofdstuk II geen betekenis meer toe omdat dan ofwel sprake is van horeca met een geschikte keuken, waarop volgens eiseres hoofdstuk I ziet, ofwel hoofdstuk III van toepassing is.

9.3.

De stelling in het verzoekschrift van eiseres dat de wetgever nergens een plicht in de wet heeft opgenomen om te werken volgens hoofdstuk I is een misvatting. Dit volgt namelijk uit artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in verbinding met artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, onderdeel 1, van Verordening (EG) 852/2004. De toezichthouder van NVWA heeft tijdens de inspectie dan ook terecht met inachtneming van hoofdstuk I beoordeeld of de bedrijfsruimte voor levensmiddelen schoon was.
(…)”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Is de magazijnruimte een mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimte?4. Appellante voert aan dat de voorzieningenrechter artikel 4 en Pro bijlage II bij Verordening 852/2004 verkeerd heeft uitgelegd, omdat hoofdstuk I en niet hoofdstuk III op haar bedrijfsruimte van toepassing is. Appellante kookte ten tijde van de inspectie in de magazijnruimte. Deze bedrijfsruimte is mobiel, omdat het bestaat uit een losse roestvrijstalen tafel met daarop een wokbrander en daaronder een gasfles. De opstelling wordt bij catering op locatie ook meegenomen. De bedrijfsruimte is daarnaast tijdelijk, omdat de magazijnruimte een multifunctionele ruimte is waar op andere momenten fietsen, pallets en kratten worden gestald en er geen horeca gerelateerde werkzaamheden plaatsvinden. Verder bestaat het voornemen om te verhuizen naar een locatie met een horecakeuken. Het begrip ‘tijdelijk’ ziet op het onderscheid tussen een horecakeuken en andere vormen van kookopstellingen, omdat iedere horecaondernemer andere vormen van koopopstellingen als tijdelijk beschouwt. Het gaat niet om een maximale gebruikstermijn. Het is ook niet zo dat bij tijdelijke of mobiele bedrijfsruimten normaliter niet de volledige voedselbereiding daar plaats zal vinden, zoals de staatssecretaris stelt. Koken in een particuliere woning is niet beperkt qua termijn, dus dat geldt ook voor het koken in een magazijn. Daarnaast wordt in de Duitse taalversie van Verordening 852/2004 gesproken over ‘niet-permanente inrichtingen’. Dat betekent dat de ruimte op een ander moment weer voor andere doeleinden kan en mag worden gebruikt. Aangezien in een magazijn veel voorzieningen die in hoofdstuk I en II worden genoemd niet aanwezig zijn, moet volgens hoofdstuk III worden gewerkt. Appellante past niet onder een ander hoofdstuk, dus moet zij onder hoofdstuk III worden geplaatst. Ten slotte merkt appellante op dat, anders dan de voorzieningenrechter heeft geoordeeld, er geen gat bestaat tussen veilig kunnen en veilig mogen koken, en dat wanneer sprake is van voedselveilig werken, dat nooit mag leiden tot een boete en een openbare vermelding van onvoldoende hygiëne.

5. De staatssecretaris sluit zich aan bij de overwegingen van de voorzieningenrechter. Volgens hem is hoofdstuk III van Verordening 852/2004 niet van toepassing op appellante. Het begrip ‘tijdelijk’ ziet niet op permanente bedrijfsruimten qua tijd en plaats. Appellante is in 2016 gestart met koken in de magazijnruimte en de inspectie heeft in 2020 plaatsgevonden. Uit dat tijdsbestek blijkt dat het niet gaat om een tijdelijke bedrijfsruimte. Ook is de magazijnruimte niet mobiel, omdat het een bedrijfspand op een vaste plaats betreft.

6. In artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit is bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met onder andere artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004. In artikel 4, tweede lid, van Verordening 852/2004 is bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, zich houden aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening 853/2004. In deze zaak ziet het College zich voor de vraag gesteld welk hoofdstuk van bijlage II van Verordening 852/2004 van toepassing is op de bedrijfsruimte van appellante. Hoofdstuk I is, zo volgt uit de inleiding bij bijlage II, van toepassing op “alle bedrijfsruimten voor levensmiddelen, behalve de ruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is” en hoofdstuk III is van toepassing op de ruimten “die worden opgesomd in de titel van dat hoofdstuk”. De titel van hoofdstuk III luidt als volgt: “Voorschriften voor mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimten (bv. tenten, marktkramen, winkelwagens), ruimten die voornamelijk als particuliere woning worden gebruikt maar waar regelmatig levensmiddelen worden bereid voor het in de handel brengen, en automaten”.

7. In de kern komt het betoog van appellante er op neer dat zij de hygiënevoorschriften niet heeft overtreden, omdat hoofdstuk III van toepassing was op haar bedrijfsruimte en zij voldeed aan de voorschriften die daarvoor gelden. Dat betoog slaagt niet. Voor het bepalen van het hoofdstuk dat op de bedrijfsruimte van appellante van toepassing is, is relevant in welk type bedrijfsruimte appellante haar werkzaamheden uitvoert. De bedrijfsruimte van appellante valt, anders dan zij stelt, niet onder de categorie mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimten opgesomd in de titel van hoofdstuk III. De magazijnruimte bevindt zich in een bedrijfspand en kan niet worden verplaatst. De magazijnruimte is dus niet mobiel. Dat zij (een gedeelte van) de inventaris meeneemt bij een catering op locatie, betekent niet dat de bedrijfsruimte mobiel is. Daarnaast is de bedrijfsruimte niet tijdelijk van aard, reeds omdat appellante gedurende een lange periode (2016 tot en met 2020) op regelmatige basis de (niet te verplaatsen) magazijnruimte heeft gebruikt voor het bereiden van voedsel. Dat appellante het voornemen had om de werkzaamheden op termijn voort te zetten op een andere locatie met andere voorzieningen en dus de magazijnruimte slechts tijdelijk wenste te gebruiken, maakt niet dat sprake is van een tijdelijke bedrijfsruimte. De gewenste duur van gebruik van de magazijnruimte is immers niet bepalend voor de vraag of de magazijnruimte naar zijn aard tijdelijk is. Dat in tijdelijke of mobiele bedrijfsruimten ook wel volledige voedselbereiding plaatsvindt, zegt niets over het gebruik van de magazijnruimte en kan dus niet tot een ander oordeel leiden. De vergelijking tussen de magazijnruimte en een particuliere woning slaagt evenmin, want het betreft hier een bedrijfspand. Verder is in dit verband ook niet gebleken van een discrepantie tussen de Nederlandse en Duitse taalversie van Verordening 852/2004. Aangezien de magazijnruimte niet kan worden aangemerkt als mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimte, valt de magazijnruimte van appellante niet onder de reikwijdte van hoofdstuk III. Dat betekent dat hoofdstuk I van toepassing is, welk hoofdstuk niet slechts ziet op een bedrijfsruimte met een horecakeuken, maar op
allebedrijfsruimten voor levensmiddelen met uitzondering van de bedrijfsruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is. Dat, zoals appellante stelt, zij niet voldoet aan de karakteristieken van de bedrijfsruimten genoemd in hoofdstuk I, neemt niet weg dat zij aan de in dat hoofdstuk bepaalde eisen dient te voldoen en kan zij niet volstaan met het voldoen aan eisen opgenomen in een ander hoofdstuk. Voor de stellingen van appellante ten aanzien van veilig koken en voedselveilig werken ziet het College geen aanknopingspunten in de uitspraak van de voorzieningenrechter of het wettelijke kader, zodat deze stellingen niet tot een ander oordeel kunnen leiden.

Heeft de staatssecretaris in strijd gehandeld met algemene beginselen van behoorlijk bestuur?

8. Appellante stelt verder dat de staatssecretaris in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld, omdat hij nooit heeft aangegeven dat een einde moest komen aan de situatie of daarvoor een plausibele reden heeft opgegeven. De staatssecretaris heeft namelijk niet onderzocht of appellante conform hoofdstuk III voedselveilig werkt. De staatssecretaris heeft ten onrechte enkel aan hoofdstuk I getoetst.

9. Het College is van oordeel dat de staatssecretaris niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld. De staatssecretaris heeft in zijn besluiten duidelijk gemaakt dat en waarom de bedrijfsruimte van appellante niet voldeed aan de eisen van artikel 4, tweede lid, en bijlage II, hoofdstuk I, punt 1, van Verordening 852/2004. Appellante bestrijdt dat niet. Omdat, zoals uit het voorgaande volgt, de uitzondering van hoofdstuk III hier niet van toepassing is, was de staatssecretaris niet gehouden te onderzoeken of appellante wel aan de eisen van dat hoofdstuk voldeed.

Verzoeken over andere boetebesluiten en openbaarmaking gegevens

10. Appellante verzoekt het College verder om de staatssecretaris (te adviseren) twee andere boetebesluiten te laten intrekken en geen negatieve gegevens openbaar te maken zolang sprake is van voedselveilig werken.

11. De staatssecretaris heeft ter zitting toegelicht dat de NVWA appellante blijft controleren op voedselveiligheid. Dat heeft geleid tot nog een tweetal boetes waarbij dezelfde discussie speelt.

12. De omvang van dit hoger beroep is beperkt tot de aangevallen uitspraak die ziet op het bestreden besluit. De verzoeken van appellante hebben betrekking op andere besluiten en vallen dus buiten de omvang van dit geding.

Slotsom

13. Het hoger beroep is ongegrond.

14. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. R.W.L. Koopmans en

mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 juli 2022.

w.g. M. van Duuren w.g. P.E.A. Chao

BIJLAGE

Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne:

Artikel 4, tweede lid:

2 Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004.

BIJLAGE II:

Inleiding

De hoofdstukken V tot en met XII zijn van toepassing op alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, en zijn de overige hoofdstukken als volgt van toepassing:

 hoofdstuk I is van toepassing op alle bedrijfsruimten voor levensmiddelen, behalve de ruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is;

 hoofdstuk II is van toepassing op alle ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt, behalve restauratieruimten en de ruimten waarop hoofdstuk III van toepassing is;

 hoofdstuk III is van toepassing op de ruimten die worden opgesomd in de titel van het hoofdstuk;

 hoofdstuk IV is van toepassing op alle vormen van vervoer.

Hoofdstuk I algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen (andere dan vermeld in hoofdstuk III), eerste lid:

1 Bedrijfsruimten voor levensmiddelen moeten schoon zijn en goed worden onderhouden.

Hoofdstuk III voorschriften voor mobiele en/of tijdelijke bedrijfsruimten (b.v. tenten, marktkramen, winkelwagens), ruimten die voornamelijk als particuliere woning worden gebruikt maar waar regelmatig levensmiddelen worden bereid voor het in de handel brengen, en automaten, eerste lid:

1 Bedrijfsruimten en automaten moeten voor zover dit redelijkerwijs haalbaar is, zo zijn gelegen, ontworpen en geconstrueerd en zo worden schoongehouden en onderhouden dat de risico’s in verband met verontreiniging van levensmiddelen door dieren en schadelijke organismen zoveel mogelijk worden voorkomen.

Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen

Artikel 2, eerste lid:

1 Het is verboden te handelen in strijd met de artikelen 3, 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid en derde lid, onderdelen a, b, en c, van verordening (EG) 852/2004 en de krachtens artikel 4, vierde lid, van verordening (EG) 852/2004 vastgestelde bepalingen.