Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/231
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2022 in de zaak tussen
Klimaatgarant B.V., te Schiedam, appellante
(gemachtigden: mr. M.H.W. Bodelier en mr. A.B.B. Wilmink),
en
de minister voor Klimaat en Energie, verweerder
(gemachtigde: mr. R.A. van der Voort).
Procesverloop
Met het besluit van 5 augustus 2020 (vaststellingsbesluit) heeft verweerder de subsidie ingetrokken die op grond van de Investeringssubsidie duurzame energie (ISDE) met het besluit van 20 augustus 2018 (verleningsbesluit) is verleend.
Met het besluit van 7 januari 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het vaststellingsbesluit kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 mei 2022. Hieraan hebben namens appellante haar gemachtigden, [naam 1] en [naam 2] deelgenomen. Namens verweerder heeft zijn gemachtigde deelgenomen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Appellante realiseert duurzame woningen. [naam 1] is haar financieel directeur. Op 4 mei 2018 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een subsidie op grond van de ISDE voor het realiseren van een warmtepompinstallatie (productie-installatie).
1.2
Met het verleningsbesluit heeft verweerder de subsidie aan appellante verleend voor een bedrag van € 560.000,-.
1.3
Met het vaststellingsbesluit heeft verweerder de subsidie van appellante ambtshalve vastgesteld op nihil.
1.4
Op 1 oktober 2020 heeft appellante verweerder gebeld. Over dit telefoongesprek staat in de telefoonnotitie van verweerder het volgende vermeld:
“(…) Klant heeft op 09-06-2020 een brief gehad waarvoor hij 6 weken had om in bezwaar te gaan. Deze termijn is verstreken en klant wil alsnog in bezwaar gaan. (…) Ik heb contact opgenomen met JZ om na te gaan of klant nog bezwaar mag maken. Zij gaf aan dat dit mag ondanks de termijn en dat het van belang is dat klant dit goed onderbouwd en indien mogelijk aanvullende stukken aanlevert. Ik heb klant alleen het advies heb gegeven om bezwaar in te dienen en geen toezegging gedaan of dat hij deze ook gaat krijgen. Klant uitgelegd en stappen doorgenomen hoe hij bezwaar kan maken van via het eloket’.
1.5
Op 7 oktober 2020 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het vaststellingsbesluit ontvangen.
1.6
Verweerder heeft appellante per brief op 21 oktober 2020 verzocht om opgaaf van redenen voor het niet-tijdig indienen van het bezwaar. Telefonisch heeft verweerder op 3 november 2020 toegelicht dat het voor hem niet duidelijk is wat de (zwaarwegende) redenen zijn waardoor het bezwaar te laat was. Vervolgens heeft appellante dit nader toegelicht en als reden gegeven dat door de landelijke thuiswerkmaatregelen rondom COVID-19 het per post verzonden vaststellingsbesluit niet op tijd bij de juiste personen binnen de onderneming van appellante terecht is gekomen.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het vaststellingsbesluit kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift door appellante te laat is ingediend.
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Standpunten van partijen
4.1
Appellante voert aan dat verweerder haar bezwaar tegen het vaststellingsbesluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Allereerst is de termijnoverschrijding verschoonbaar. Tijdens de bezwaartermijn voor het vaststellingsbesluit was er namelijk niemand van de afdeling administratie fysiek op kantoor aanwezig vanwege de thuiswerkmaatregelen rondom COVID-19. Hierdoor heeft appellante pas later kennis genomen van het per post verzonden vaststellingsbesluit, waardoor zij niet op tijd bezwaar kon maken. Ten tweede heeft appellante uit het telefonisch contact op 1 oktober 2020 met een ambtenaar van verweerder afgeleid dat zij, ondanks het verstrijken van de bezwaartermijn, alsnog een bezwaarschrift mocht indienen en dat de gronden van het bezwaar inhoudelijk zouden worden beoordeeld. Omdat de ambtenaar deze mededelingen heeft gedaan na overleg met de afdeling Juridische zaken van verweerder en daarmee dus bevoegd was om dergelijke toezeggingen te doen, mocht appellante er redelijkerwijs op vertrouwen dat haar bezwaarschrift ook buiten de daarvoor geldende termijn mocht worden ingediend en inhoudelijk zou worden behandeld. Hier speelt ook nog een rol dat de rechtsmiddelenclausule in het vaststellingsbesluit weliswaar aangeeft dat bezwaar kan worden gemaakt binnen zes weken, maar dat daar niet bij vermeld staat wat het gevolg is van het later indienen van het bezwaar. De combinatie van de telefonische toezegging en de rechtsmiddelenclausule wekte volgens appellante de gerechtvaardigde verwachting dat het bezwaar inhoudelijk zou worden beoordeeld. Ten derde houdt verweerder ten onrechte vast aan de bezwaartermijn, nu het in het geval van appellante gaat om een groot financieel belang en er verder geen derde-belanghebbenden in het geding zijn. Verweerder heeft aldus in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel, met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 3:46 van Pro de Awb.
4.2
Volgens verweerder staat niet ter discussie dat het bezwaarschrift van appellante te laat, dat wil zeggen na afloop van de bezwaartermijn, is ingediend. Wel gaat het om de vraag of verweerder in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs aan de bezwaartermijn mocht vasthouden. Bestuursorganen mogen alleen afwijken van de termijn in geval van een verschoonbare termijnoverschrijding. Daarvan is in het geval van appellante geen sprake, omdat de door haar genoemde omstandigheden in haar invloeds- en risicosfeer liggen. Van appellante mag namelijk worden verwacht dat zij regelt hoe de postverwerking verloopt, ook wanneer er thuiswerkmaatregelen zijn als gevolg van COVID-19, die op het betreffende moment, augustus 2020, al circa vijf maanden van kracht waren. Verder kan appellante volgens verweerder geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Uit de telefoonnotitie blijkt slechts dat haar is medegedeeld dat zij alsnog bezwaar kan indienen. Dit wordt door verweerder zo geadviseerd, omdat hij op basis van telefonisch contact niet kan beoordelen of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Er is in ieder geval geenszins een toezegging gedaan dat het bezwaar van appellante ook inhoudelijk zou worden behandeld, wat tijdens een later telefoongesprek met appellante nog eens duidelijk is gemaakt. Appellante heeft volgens verweerder aldus niet aangetoond dat een bevoegd persoon de concrete, ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan dat het bezwaarschrift van appellante inhoudelijk zou worden behandeld. Indien dat wel het geval zou zijn, dan zou de toezegging zijn gedaan door een persoon zonder mandaat in de bezwaarprocedure en heeft die geen gerechtvaardigde verwachting kunnen wekken.
Beoordeling
5.1
Het College geeft verweerder gelijk. Verweerder heeft juist geconcludeerd dat het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk is. Het oordeel van het College wordt hieronder toegelicht.
Termijnoverschrijding bezwaar
5.2
Vaststaat dat het bezwaarschrift niet is ingediend binnen de bezwaartermijn van zes weken. In beginsel leidt dat ertoe dat het bezwaar niet-ontvankelijk wordt verklaard, tenzij blijkt dat betrokkene er niets aan kon doen dat het bezwaar te laat is ingediend (artikel 6:11 van Pro de Awb). In zo’n geval wordt de termijnoverschrijding ‘verschoonbaar’ genoemd.
5.3
Het College moet dus beoordelen of verweerder op goede gronden heeft geconcludeerd dat er geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding.
Het enkele feit dat het personeel van de afdeling administratie in de zomer van 2020 vanwege COVID-19 maatregelen niet fysiek op kantoor was, is onvoldoende om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. Van een ondernemer als appellante mag worden verwacht dat zij rekening houdt met de overheidsmaatregelen in verband met COVID-19 en voorzieningen treft voor haar postverwerking. Dit zeker nu de coronathuiswerkmaatregelen al geruime tijd van kracht waren. Nu appellante dit niet heeft gedaan, komt het verstrijken van de bezwaartermijn voor haar rekening.
Vertrouwensbeginsel
5.4.1
Volgens appellante zou verweerder een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar hebben toegezegd en mocht zij op deze toezegging vertrouwen. Het College is van oordeel dat dit beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Er is namelijk geen sprake van een toezegging, terwijl dit wel de eerste noodzakelijke stap is voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 17 november 2020, ECLI:NL:CBB:2020:852, en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Hierna zal het College uitleggen waarom hij vindt dat geen sprake is van een toezegging.
5.4.2
Uit de telefoonnotitie van verweerder blijkt allereerst dat verweerder niet heeft bedoeld een toezegging te doen met betrekking tot de inhoudelijke behandeling van een eventueel bezwaar. Zoals verweerder heeft toegelicht, wordt vanwege een eventueel verschoonbare termijnoverschrijding niet telefonisch al afgeraden om een te laat bezwaar in te dienen. Ook uit het latere verzoek van verweerder om nadere toelichting van de redenen van het te late indienen, kan worden afgeleid dat verweerder zijn standpunt over de verschoonbaarheid nog niet had bepaald.
5.4.3
Dit neemt niet weg dat toch sprake kan zijn van een toezegging. Zoals appellante ter zitting terecht heeft gesteld, moet bij de beoordeling of sprake is van een toezegging namelijk meer de nadruk worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op hoe een bestuursorgaan een uitlating heeft bedoeld. Appellante dient hierbij echter wel aannemelijk te maken dat sprake is van een uitlating die bij haar als professionele ondernemer redelijkerwijs de indruk heeft mogen wekken dat sprake is van een welbewuste standpuntbepaling van verweerder over de manier waarop hij de ontvankelijkheid van het bezwaar zou beoordelen. Hierbij is ook van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet, een onderzoeksplicht rust (uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694).
5.4.4
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij de uitlating van de ambtenaar van verweerder redelijkerwijs had mogen opvatten als een toezegging dat de termijnoverschrijding verschoonbaar werd geacht en het bezwaar derhalve inhoudelijk zou worden behandeld. Met name had zij dit als professioneel ondernemer niet mogen afleiden uit het telefoongesprek waarin enkel is gezegd dat een bezwaarschrift kon worden ingediend en er geen uitspraken zijn gedaan over de inhoudelijke behandeling ervan. Dat geen sprake was van een toezegging omtrent de ontvankelijkheid had appellante ook moeten begrijpen uit het feit dat in het telefoongesprek niet ter sprake is geweest waarom zij te laat was met haar bezwaar. Gezien het belang dat appellante hechtte aan het telefoongesprek, had het bovendien op haar weg gelegen om te verifiëren of zij de boodschap juist heeft opgevat. Het feit dat de rechtsmiddelenclausule in het vaststellingsbesluit niet aangeeft wat de gevolgen zijn van het indienen van bezwaar na de termijn van zes weken, maakt evenmin dat appellante de uitlating van de ambtenaar had mogen opvatten als een toezegging dat het bezwaar ontvankelijk zou zijn.
5.4.5
Het College is aldus van oordeel dat in het telefoongesprek met de ambtenaar van verweerder en/of in de rechtsmiddelenclausule op het vaststellingsbesluit geen toezegging besloten ligt. Nu het bestaan van een toezegging de eerste noodzakelijke stap is voor een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel, slaagt deze beroepsgrond niet.
Evenredigheidsbeginsel
5.5
Appellante heeft ook naar voren gebracht dat verweerder haar ontvankelijk had moeten verklaren op grond van het grote financiële belang en het feit dat er geen derde-belanghebbenden in het geding zijn. Het College stelt voorop dat de bepaling waarin de bezwaartermijn is opgenomen – artikel 6:7 van Pro de Awb – dwingendrechtelijk van aard is. Bij de toepassing ervan vindt geen belangenafweging plaats. Er is daarom in beginsel geen ruimte voor toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken.
6. Nu het College van oordeel is dat verweerder het bezwaar van appellante terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard en appellante geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel, is volgens het College evenmin sprake van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel ingevolge artikel 3:2 van Pro de Awb en het motiveringsbeginsel op grond van artikel 3:46 van Pro de Awb. Deze beroepsgronden slagen evenmin.
7. Het College zal het beroep ongegrond verklaren. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. I.M. Ludwig en mr. M. de Mol, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2022.
w.g. M. van Duuren w.g. E.D.H. Nanninga
Bijlage regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:5 Awb Pro
1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
d. de gronden van het bezwaar of beroep.
2. Bij het beroepschrift wordt zo mogelijk een afschrift van het besluit waarop het
geschil betrekking heeft, overgelegd.
3. Indien het bezwaar- of beroepschrift in een vreemde taal is gesteld en een
vertaling voor een goede behandeling van het bezwaar of beroep noodzakelijk is,
dient de indiener zorg te dragen voor een vertaling.
Artikel 6:6 Awb Pro, voor zover hier van belang
Het bezwaar kan niet-ontvankelijk worden verklaard indien:
a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste
voor het in behandeling nemen van het bezwaar, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
Artikel 6:7 Awb Pro
De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken.
Artikel 6:8 Awb Pro
De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de
voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Artikel 6:9 Awb Pro
1. Een bezwaarschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn
is ontvangen.
2. Bij verzending per post is een bezwaarschrift tijdig ingediend indien het voor
het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na
afloop van de termijn is ontvangen.
Artikel 6:11 Awb Pro
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.