Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/256
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 mei 2023 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats]
(gemachtigde: mr. M. Kashyap),
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat
(gemachtigde: mr. H.G.M. Wammes).
Procesverloop
De minister heeft de aanvraag van [naam 1] voor een subsidie op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten startende MKB-ondernemingen COVID-19 (SVL) afgewezen.
[naam 1] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft de minister met zijn besluit van 29 december 2021 ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
[naam 1] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 16 januari 2023. Aan de zitting hebben deelgenenomen J [naam 2] , namens [naam 1] , bijgestaan door mr. M. Kashyap en mr. C.L. Heijnen, en mr. H.G. M. Wammes en mr. M.P. Beudeker, beiden namens de minister.
Overwegingen
1. [naam 1] heeft een restaurant, waarvoor zij op 3 juni 2021 een SVL-subsidie heeft aangevraagd voor het eerste kwartaal van 2021. De minister heeft de aanvraag afgewezen, omdat niet is voldoet aan de eis dat de inschrijfdatum in het handelsregister moet liggen in de periode van 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020 (de inschrijvingseis). [naam 1] bestrijdt niet dat zij pas op 4 september 2019 is ingeschreven in het handelsregister. Zij heeft echter haar restaurant pas begin maart 2020 kunnen openen, omdat het pand eerst verbouwd moest worden en de benodigde vergunningen nog verleend moesten worden. [naam 1] stelt dat zij daarom behoort tot de doelgroep van de SVL. De afwijzing van haar aanvraag voor SVL-subsidie is volgens haar in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het College is van oordeel dat de door [naam 1] aangevoerde gronden niet slagen en dat de minister de aanvraag terecht heeft afgewezen. Het College legt hierna uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
De inschrijvingseis
2.1
De SVL-subsidie is een bijdrage in de vaste lasten van een startende MKB-onderneming in het eerste kwartaal van 2021. Dit staat in artikel 2.1.1, eerste lid, van de SVL. Een van de eisen om voor deze subsidie in aanmerking te komen is dat de inschrijfdatum in het handelsregister moet liggen in de periode van 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020. Deze eis staat in artikel 2.1.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de SVL.
2.2
De hiervoor genoemde bepalingen staan voluit in de bijlage bij deze uitspraak.
Standpunt van [naam 1]
3.1
voert aan dat de inschrijvingseis in de SVL in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en daarom onverbindend is of buiten toepassing gelaten moet worden. De minister heeft de structureel onevenredige gevolgen van een strikte toepassing van de SVL niet onder ogen gezien, waardoor een grote groep ondernemingen die voor het eerst tussen 1 juli 2019 en 1 oktober 2019 zijn ingeschreven in het handelsregister en in de daaropvolgende opstartperiode van zes maanden geen omzet hebben kunnen draaien, net als [naam 1] , buiten de boot valt zonder dat rekening kan worden gehouden met hun persoonlijke omstandigheden. Daarvoor biedt de SVL onvoldoende ruimte voor maatwerk. Terwijl uit de brief aan de Tweede Kamer van 26 februari 2021 blijkt dat het bieden van maatwerk mogelijk is. In deze brief worden voorbeelden gegeven van omstandigheden waardoor de betreffende ondernemer geen omzet heeft kunnen behalen in de referentieperiode. Bij de genoemde voorbeelden (brand, ernstige ziekte of overlijden) gaat het volgens [naam 1] uitdrukkelijk niet om een limitatieve lijst van gevallen op grond waarvan een uitzondering op de TVL en de SVL kan worden gemaakt.
3.2
Daarnaast stelt [naam 1] dat zij niet alleen voor de SVL buiten de boot valt, maar ook steeds voor de TVL-subsidies. Zij heeft geen enkel recht op een TVL-subsidie gehad, omdat zij in de van toepassing zijnde referentieperiodes steeds geen omzet had. Dit terwijl ook zij een onderneming is die hard geraakt is door de verplichte coronasluitingen. Dit druist in tegen de doelstelling die alle TVL-regelingen gemeen hebben, ook de SVL, namelijk het zoveel mogelijk ondersteunen van ondernemers waarvan vaststaat dat zij daadwerkelijk door de maatregelen ter bestrijding van het coronavirus zijn getroffen. De minister stelt de uitvoerbaarheid van de SVL ten onrechte voorop, want de uitvoerbaarheid is niet het doel van de SVL, maar het tegemoetkomen in de vaste lasten voor de hardst geraakte sectoren in het MKB.
3.3
Voor starters die in 2019 geen omzet hadden is de TVL wel verruimd met de SVL, maar de strikte toepassing van de SVL leidt ertoe dat dat zij weer buiten de boot valt, omdat zij enkele weken eerder dan in de in de SVL voorgeschreven periode in het handelsregister is ingeschreven. Haar omstandigheden zijn dezelfde zijn als die van de doelgroep waarvoor de SVL is bedoeld, namelijk een ondernemer die in 2019 in het handelsregister is ingeschreven en gedurende daaropvolgende zes maanden geen omzet heeft gedraad in verband met verbouwing en het vergunningentraject, zodat het niet gerechtvaardigd is dat zij niet in aanmerking komt voor SVL. De minister had moeten zoeken naar een aanvaardbaar resultaat, ook als dat afwijking van een strakke regel betekent. Dit volgt uit de conclusie Widdershoven en Wattel, die een meer indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel voorstaat, de kritiek van de Algemene Rekenkamer en de Ombudsman in de Knelpuntenanalyse coronasteunmaatregelen van 6 juli 2021 en uit de rechtspraak van het College.
3.4
[naam 1] stelt dat het niet te rechtvaardigen valt dat een groep ondernemers die hun onderneming na 15 maart 2020 hebben ingeschreven, en dus bekend waren met de volle impact van het coronavirus en de lockdown, wel in aanmerking komt voor een SVL-subsidie. Deze groep ondernemers namen juist een welbewust risico, wat niet gezegd kan worden van [naam 1] , omdat zij die impact niet kon voorzien op het moment van inschrijving in het handelsregister en zelfs niet op het moment waarop haar restaurant officieel openging.
3.5
[naam 1] stelt verder dat haar situatie anders is dan de situaties in de uitspraken van 11 oktober 2022 en 31 augustus 2021, want in die uitspraken hadden betrokkenen mogelijk recht op TVL-subsidie voor het eerste kwartaal van 2021, terwijl in haar geval vaststaat dat zij daarop geen recht heeft. Haar aanvraag voor een reguliere TVL-subsidie voor dit kwartaal is namelijk afgewezen met een besluit van 13 april 2021, omdat voor [naam 1] het vierde kwartaal van 2019 als referentieperiode gold en zij dit kwartaal nog geen omzet had. [naam 1] heeft na de uitspraak van het College van 31 augustus 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:854) verzocht om herziening van het afwijzingsbesluit van 13 april 2021, maar de minister heeft dit verzoek met zijn besluit van 9 januari 2023 afgewezen, omdat de uitspraak van 31 augustus 2021 dateert van na het afwijzingsbesluit en geen nieuw feit bevat, omdat het nieuwe jurisprudentie is. Dit ondanks het feit dat de minister op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) op 3 november 2021 heeft laten weten dat naar aanleiding van deze uitspraak opnieuw zou worden gekeken naar de lopende zaken voor TVL in het eerste kwartaal van 2021, juist voor degenen die geen gebruik konden maken van de SVL.
Standpunt van de minister
De minister stelt zich op het standpunt dat de aanvraag moet worden afgewezen, omdat niet is voldaan aan de eis dat de inschrijfdatum in het handelsregister moet liggen in de periode van 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020 (de inschrijvingseis).
Beoordeling door het College
4.1
Het College stelt vast dat [naam 1] niet voldoet aan de inschrijvingseis. De inschrijfdatum van [naam 1] in het handelsregister ligt niet in de vereiste periode van 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020. Het College heeft eerder in de uitspraak van 11 oktober 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:700) overwogen dat deze aangewezen periode in de SVL bedoeld is om de doelgroep van de SVL af te bakenen en dat deze afbakening niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [naam 1] valt dus buiten de doelgroep van de SVL.
4.2
Het standpunt van [naam 1] dat de strikte toepassing van de inschrijvingseis in strijd is met het evenredigheidsbeginsel beoordeelt het College aan de hand van een zogenoemde exceptieve toetsing. Deze vorm van toetsing houdt kort gezegd in dat algemeen verbindende voorschriften, die geen wet in formele zijn zijn, zoals de SVL, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter is ook bevoegd om te beoordelen of het algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Daarbij vormen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de algemene rechtsbeginselen een belangrijk richtsnoer (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 15 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:116)).
4.3
Het College is van oordeel dat de SVL een deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. In de toelichting op de SVL (Stcrt. 2021, 27418) is uiteengezet waarom de regelgever ervoor gekozen heeft om alleen ondernemers die voor het eerst een onderneming hebben ingeschreven in het handelsregister vanaf 1 oktober 2019 in aanmerking te laten komen voor de SVL. In deze toelichting staat dat de SVL zich richt op startende ondernemers in het MKB, die door omzetverlies in liquiditeitsproblemen komen en daardoor niet altijd hun (vaak hoge) vaste lasten kunnen betalen. Deze ondernemingen hebben maar beperkt toegang tot andere faciliteiten om liquiditeit te genereren, zoals bancaire leningen en andere steunmaatregelen. De omzetgroei in de opstartfase is vaak groot, vanwege het toenemen van bekendheid, goodwill en klantenbinding, waardoor het omzetverlies dat redelijkerwijs verwacht mag worden veel groter is dan het omzetverlies dat op grond van de TVL geldende referentieperiode kan worden gemeten. De problematiek speelt vooral tot een half jaar na de start van de onderneming. Omdat de referentieomzet (in de reguliere TVL) wordt bepaald op basis van de omzet vlak na de start van de onderneming, die regelmatig maar enkele weken voor de start van de coronamaatregelen is geweest, heeft de regelgever ervoor gekozen om ondernemers die voor het eerst een onderneming hebben ingeschreven in het handelsregister vanaf 1 oktober 2019 in aanmerking te laten komen voor de SVL. Zoals hiervoor onder 4.1 is al is overwogen is de keuze van de regelgever om de doelgroep van de SVL af te bakenen op basis van de inschrijving in het handelsregister in de periode van 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020 verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel. Het College ziet daarom geen reden voor om de inschrijvingseis onverbindend te achten op grond van het evenredigheidsbeginsel.
4.4
Het betoog van [naam 1] dat het samenstel van SVL en TVL-regelingen voor haar onevenredig uitpakt, omdat zij buiten elke regeling valt, maar wel zwaar benadeeld is door de corona-maatregelen, slaagt niet. De regelgever heeft namelijk in de SVL geen hardheidsclausule opgenomen. Dat wil zeggen dat in de SVL geen bepaling staat dat in bijzondere gevallen kan worden afgeweken van wat de SVL voorschrijft. Om te zorgen dat de regeling uitvoerbaar blijft, maakt de minister alleen in zeer bijzondere gevallen een uitzondering. De door [naam 1] aangevoerde omstandigheden van verbouwing en het doorlopen van het vergunningtraject zijn in het kader van de TVL aangemerkt als omstandigheden die ertoe kunnen leiden om van een andere referentieperiode uit te gaan dan die op grond van de TVL van toepassing is (zie de onder 3.5 door [naam 1] aangehaalde uitspraak van het College van 31 augustus 2021). Deze omstandigheden leiden er echter niet toe dat ook van de inschrijvingseis in de SVL afgeweken zou moeten worden. De SVL is namelijk een vangnetregeling voor starters die niet behoren tot de doelgroep van de startersregelingen in de TVL. Dat de afbakening van de doelgroep tot gevolg heeft dat [naam 1] niet in aanmerking komt voor de SVL-subsidie, maakt niet dat er sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. De enkele omstandigheid dat [naam 1] buiten de TVL-regelingen valt, is onvoldoende om een uitzondering te maken.
4.5
Het College concludeert dat de beroepsgronden niet slagen. Het College zal het beroep daarom ongegrond verklaren. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 mei 2023.
De rechter is verhinderd de uitspraak w.g. M.B. van Zantvoort
te ondertekenen
Bijlage
Artikel 2.1.1, eerste en tweede lid, onder c, van de SVL
De minister verstrekt op aanvraag eenmalig een subsidie aan een getroffen startende MKB-onderneming om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de maanden januari, februari en maart van 2021.
De subsidie wordt enkel verstrekt aan een MKB-onderneming:
[...]
c. waarvan de inschrijfdatum in het handelsregister ligt in de periode van 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020;
[...]
[...]
c. waarvan de inschrijfdatum in het handelsregister ligt in de periode van 1 oktober 2019 tot en met 30 juni 2020;
[...]