Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 21/952
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 september 2023 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2] B.V.,waarvan de maten zijn [naam 1] en [naam 2] B.V., te [plaats] ,
(gemachtigde: mr. L.A. Pronk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
(gemachtigde: mr. P.J. Kooiman).
Procesverloop
Op 22 maart 2021 heeft de maatschap bij de minister een verzoek om schadevergoeding ingediend.
Op 23 juni 2021 heeft de minister het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Op 13 augustus 2021 heeft de maatschap bij het College een verzoekschrift als bedoeld in artikel 8:90 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingediend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 25 april 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 3] namens de maatschap, bijgestaan door de gemachtigde, de gemachtigde van de minister en [naam 4] namens de minister
.
.
Overwegingen
Samenvatting
1 In deze uitspraak beoordeelt het College of de minister een schadevergoeding verschuldigd is aan de maatschap. De maatschap stelt schade te hebben geleden door onjuiste en niet tijdige besluitvorming over haar aanvraag om subsidie op grond van de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Regeling). De minister heeft deze aanvraag volgens de maatschap met het besluit van 7 september 2020 ten onrechte afgewezen. Met de beslissing op bezwaar van 9 maart 2021 heeft de minister de subsidie weliswaar alsnog verleend, maar de maatschap kon hierdoor pas op een later moment deelnemen aan de Regeling. Op dat moment waren haar dierenverblijven minder waard waardoor de maatschap € 10.766,43 minder subsidie heeft ontvangen. Bovendien zijn beide besluiten volgens de maatschap niet binnen de geldende wettelijke beslistermijnen genomen.
De minister vindt dat hij niet voor de (eventuele) schade van de maatschap aansprakelijk is omdat de maatschap pas in bezwaar met stukken heeft onderbouwd dat zij in aanmerking kwam voor de subsidie. Verder is de termijnoverschrijding bij de besluitvorming volgens de minister gering. In de tussentijd heeft de maatschap bovendien nog varkens kunnen houden.
Het College wijst het verzoek om schadevergoeding van de maatschap af. Hieronder legt het College uit waarom.
Wat aan het schadevergoedingsverzoek is voorafgegaan
2.1
Met het besluit van 7 september 2020 heeft de minister de subsidieaanvraag afgewezen, omdat de maatschap niet voldoet aan het vereiste in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling. De maatschap heeft volgens de minister geen varkens voor productie gehouden op de varkenshouderijlocatie of de daarvoor gebruikte productiecapaciteit niet onafgebroken gedurende vijf jaren voorafgaande aan de aanvraag op bedrijfseconomisch gangbare wijze gebruikt.
2.2
Met het besluit van 9 maart 2021 heeft de minister het bezwaar van de maatschap gegrond verklaard, het besluit van 7 september 2020 herroepen en de maatschap alsnog subsidie verleend. Uit het bezwaarschrift en de in bezwaar overgelegde documenten blijkt volgens de minister dat de aanvraag ten onrechte is afgewezen, omdat in bezwaar is gebleken dat de maatschap in de relevante periode wel daadwerkelijk varkens heeft gehouden. Omdat de maatschap ook voldoet aan de overige voorwaarden komt zij alsnog in aanmerking voor de subsidie.
2.3
Op 23 juni 2021 heeft de minister het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat volgens hem niet is voldaan aan de vereisten uit de artikelen 6:162 en 6:163 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Volgens de minister betekent het herroepen van een besluit niet dat ook altijd schadevergoeding moet worden toegekend. Om voor schadevergoeding in aanmerking te komen, moet aan diverse voorwaarden worden voldaan. De maatschap voldoet niet aan deze voorwaarden. Dat de maatschap lang heeft moeten wachten op een besluit waarmee de subsidie is verleend, betekent ook niet dat sprake is van een onrechtmatige daad op grond waarvan de maatschap in aanmerking komt voor schadevergoeding. Hiervoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan onzorgvuldig heeft gehandeld. Van dergelijke omstandigheden is volgens de minister niet gebleken.
Standpunten van partijen
3.1
De maatschap verzoekt om een schadevergoeding van € 10.766,43. Deze schade is volgens de maatschap veroorzaakt door onjuiste en trage besluitvorming door de minister. Als gevolg van de handelswijze van de minister kon de maatschap pas een jaar later deelnemen aan de Regeling, namelijk pas op 9 maart 2021 in plaats van 9 maart 2020. De gecorrigeerde vervangingswaarde van de stallen is in deze periode lager geworden met een bedrag van € 10.766,43. De gecorrigeerde vervangingswaarde is namelijk afhankelijk van de leeftijd van de stallen. Als de minister binnen de wettelijke termijn van acht weken en dus uiterlijk op 9 maart 2020 (positief) op haar aanvraag had beslist, was de maatschap niet geconfronteerd met een afwaardering van de stallen in de periode van 9 maart 2020 tot en met 9 maart 2021. De schade is dan ook een rechtstreeks gevolg van de besluitvorming van de minister.
3.2
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet zodanig onzorgvuldig heeft gehandeld ten opzichte van de maatschap dat eventuele schade die uit de besluitvorming voortvloeit voor vergoeding in aanmerking moet komen. Hij wijst erop dat de situatie van de maatschap in de primaire fase niet voldoende duidelijk was om de aanvraag te kunnen honoreren. Pas in bezwaar werd de situatie over de in de aanvraag opgenomen varkensrechten in relatie tot het totale aantal varkensrechten van de maatschap duidelijk. Achteraf kan worden gezegd dat in de primaire fase onvoldoende aandacht is geweest voor de voorgeldconstructie en de aandacht te veel is gericht op alleen het aantal varkensrechten. Dit betekent echter niet dat de minister aansprakelijk is voor de gestelde schade. Indien de minister wel schadeplichtig zou zijn, moet het hele plaatje in ogenschouw worden genomen. De maatschap heeft weliswaar de beëindiging van haar bedrijf later in gang gezet, maar dit betekent dat zij ook langer inkomsten heeft kunnen genereren door een extra ronde varkens te houden. De minister gaat ervan uit dat de inkomsten hieruit de gestelde schade overschrijden. Indien de maatschap geen extra ronde varkens heeft gehouden, dient dat voor haar rekening te komen. Er is verder sprake van een betrekkelijk geringe termijnoverschrijding in de primaire fase en de bezwaarfase van ongeveer zeven en vijf weken. De maatschap is bij haar berekening van de beslistermijn in de primaire fase uitgegaan van een onjuiste beslistermijn van acht weken. Op grond van artikel 3 van Pro de Regeling in samenhang met artikel 26 van Pro het Kaderbesluit nationale EZsubsidie (lees: Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies) en artikel 13 van Pro de Regeling is de beslistermijn namelijk 13 weken. Deze termijn kan worden verlengd met 13 weken, zoals ook is gebeurd.
Beoordeling door het College
4 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
5.1
Het College kan op grond van artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Awb een verzoek om schadevergoeding alleen toewijzen als sprake is van (onder a) een onrechtmatig besluit of (onder c) het niet tijdig nemen van een besluit. Bij de beoordeling van het verzoek zoekt het College zoveel mogelijk aansluiting bij het schadevergoedingsrecht in het Burgerlijk Wetboek (BW).
5.2
De maatschap heeft aan haar verzoek zowel ten grondslag gelegd dat sprake is van een onrechtmatig besluit (te weten het besluit van 7 september 2020), als dat sprake is van het niet tijdig nemen van besluiten (zowel het besluit van 7 september 2020 als het besluit van 9 maart 2021). Voor beide schadeoorzaken bespreekt het College hierna of deze grond vormen voor veroordeling van de minister in vergoeding van de daardoor veroorzaakte schade.
Besluit van 7 september 2020
5.2.1
Wanneer een besluit door het College is vernietigd of herroepen, staat daarmee de onrechtmatigheid van het besluit vast. Datzelfde geldt in beginsel ook wanneer de minister een besluit heeft ingetrokken of herroepen en in plaats daarvan een voor de betrokkene positief besluit heeft genomen, omdat hierin een erkenning moet worden gelezen van de onrechtmatigheid van het ingetrokken of herroepen besluit. Deze onrechtmatigheid wordt in beginsel toegerekend aan de minister op basis van artikel 6:162, derde lid, van het BW. De stelplicht en bewijslast van het causaal verband tussen de onrechtmatige besluitvorming en de schade liggen vervolgens bij de maatschap; die dient aan te tonen dat zij schade heeft geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming (zie de uitspraak van het College van 7 februari 2023, ECLI:NL:CBB:2023:53).
5.2.2
Hier doet zich de situatie voor dat de minister met het besluit van 9 maart 2021 het besluit van 7 september 2020 heeft herroepen en alsnog subsidie heeft verleend aan de maatschap. Met deze herroeping staat de onrechtmatigheid van het besluit van 7 september 2020 vast. Naar het oordeel van het College kan deze onrechtmatige besluitvorming aan de minister worden toegerekend. Daartoe wordt overwogen dat volgens rechtspraak van de Hoge Raad (HR 31 mei 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0261; zie ook de hiervoor genoemde uitspraak van het College van 7 februari 2023), zelfs wanneer het bestuursorgaan geen enkel verwijt treft, de onrechtmatigheid toch in beginsel voor rekening van het bestuursorgaan komt. Dit is slechts anders in bijzondere omstandigheden. Daarvan is hier geen sprake.
Niet tijdig nemen van de besluiten van 7 september 2020 en 9 maart 2021
5.3
Het College is het met de maatschap eens dat de minister bij de besluitvorming de daarvoor geldende wettelijke beslistermijnen heeft overschreden. De mate van termijnoverschrijding is echter geringer dan de maatschap stelt. De minister heeft er terecht op gewezen dat uit artikel 3 van Pro de Regeling in samenhang met artikel 26 van Pro het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies en de artikelen 10 en 13 van de Regeling, volgt dat de minister binnen 13 weken na de laatste dag van de periode waarin aanvragen kunnen worden ingediend, zijnde 15 januari 2020, een besluit moet nemen en dat deze termijn met 13 weken kan worden verlengd. Dit betekent dat in de primaire fase de beslistermijn is overschreden met ongeveer zeven weken. In bezwaar is de wettelijke beslistermijn met ongeveer vijf weken overschreden. De totale overschrijding van de beslistermijn bij de besluitvorming bedraagt dus niet één jaar, maar is beperkt tot twaalf weken.
5.4
Uit de rechtspraak volgt dat de enkele omstandigheid dat de wettelijke beslistermijn wordt overschreden, onvoldoende is voor het oordeel dat op grond van artikel 6:162 van Pro het BW aansprakelijkheid bestaat voor schade die voortvloeit uit die termijnoverschrijding. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, met het nemen van een besluit na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn, handelt in strijd met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak of oorzaken van de termijnoverschrijding en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen van de betrokken belanghebbenden (zie het arrest van de Hoge Raad van 5 maart 2021, ECLI:NL:HR:2021:339, onder 3.1.3 en de uitspraak van het College van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1039, onder 7.2). De maatschap heeft niet gesteld dat sprake is van bijkomende omstandigheden. Ook het College is van oordeel dat van dergelijke bijkomende omstandigheden in dit geval geen sprake is. Daarbij betrekt het College dat de termijnoverschrijding gering is. Daarom leidt de overschrijding van de wettelijke beslistermijnen in dit geval niet tot aansprakelijkheid van de minister.
Schade en de verplichting tot vergoeding daarvan
6.1
Nu sprake is van een toerekenbaar onrechtmatig besluit van 7 september 2020, dient het College vervolgens te beoordelen of sprake is van schade die de minister moet vergoeden.
6.2
Op grond van artikel 6:101, eerste lid, van het BW wordt de vergoedingsplicht verminderd wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde kan worden toegerekend. De schade wordt dan over de benadeelde en de vergoedingsplichtige verdeeld in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen. Een andere verdeling van de schade vindt plaats als de billijkheid dit eist wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval.
6.3
Het College is van oordeel dat de omstandigheden die hebben geleid tot het onrechtmatige besluit van 7 september 2020 voornamelijk aan de maatschap zijn toe te rekenen, zodat de gestelde schade geheel voor rekening van de maatschap dient te blijven. Daartoe wijst het College erop dat de minister ter voorbereiding van zijn besluit van 7 september 2020 de maatschap op 13 juli 2020 heeft verzocht om meer duidelijkheid over de gehouden varkens in 2018. Volgens het aanvraagformulier heeft de maatschap 206 varkens gehouden in 2018 terwijl uit de Gecombineerde opgave van 2018 blijkt dat er geen varkens zijn gehouden. De door de maatschap overgelegde gegevens hebben voor de minister niet geleid tot duidelijkheid over het aantal gehouden varkens in 2018. De enkele mededeling van de maatschap dat er in dat jaar varkens zijn gehouden op basis van een voergeldconstructie hoefde voor de minister geen aanleiding te zijn om aan te nemen dat de maatschap in 2018 varkens heeft gehouden. Het ontbreken van een veesaldokaart, de omstandigheden dat er geen voer is aangevoerd en geen mest is afgevoerd in 2018 en dat uit de beschikbare gegevens bleek dat alle varkensrechten van de maatschap jaarlijks worden verleased, maakte dat de minister na de reactie op zijn informatieverzoek zonder nader onderzoek mocht concluderen dat de maatschap in dat jaar geen varkens had gehouden en daarom niet aan de subsidievoorwaarden voldeed. Pas in bezwaar, nadat de maatschap de voergeldovereenkomsten had overgelegd, hoefde het de minister duidelijk te zijn dat de maatschap in 2018 toch varkens heeft gehouden en dus wel aan de betreffende voorwaarde voldeed.
6.4
Tot slot merkt het College nog op dat de maatschap evenmin heeft aangetoond dat en hoeveel schade zij heeft geleden. Tijdens de zitting heeft de minister uitgelegd dat de dierverblijven naarmate de tijd voortschrijdt inderdaad minder waard worden in verband met de afschrijving hiervan. De subsidiesystematiek houdt daar rekening mee doordat – kort gezegd – voor oudere stallen een lager subsidiebedrag wordt verstrekt. Daar staat tegenover dat zo lang geen subsidie is verleend op grond van de Regeling, niet het vereiste geldt dat de exploitatie moet worden beëindigd. Dat betekent dat de maatschap haar bedrijf in die periode nog heeft kunnen voortzetten en omzet heeft kunnen maken. De maatschap heeft erop gewezen dat het juist toen een moeilijke periode was in de branche, maar heeft hiervan, wat daarvan overigens ook zij, geen gegevens overgelegd.
Slotsom
7 Het College komt tot de slotsom dat de schade waarvan de maatschap vergoeding heeft verzocht, voor zover daar al sprake van is, in zijn geheel voor rekening van de maatschap dient te blijven.
8 Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. H.S.J. Albers en mr. H.G. Rottier, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 september 2023.
w.g. D. Brugman w.g. F. Willems
BIJLAGE: WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 8:88 bepaalt Pro dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbenden zijn.
Artikel 8:90, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het verzoek schriftelijk wordt ingediend bij de bestuursrechter die bevoegd is kennis te nemen van het beroep tegen het besluit.
Artikel 8:90, tweede lid, van de Awb bepaalt dat ten minste acht weken voor het indienen van het in het eerste lid bedoelde verzoekschrift de belanghebbende het betrokken bestuursorgaan schriftelijk om vergoeding van de schade vraagt, tenzij dit redelijkerwijs niet van hem kan worden gevergd.
Burgerlijk Wetboek (BW)
Op grond van artikel 6:101, eerste lid, van het BW wordt in het geval van eigen schuld de vergoedingsplicht van de aansprakelijke partij verminderd wanneer de schade mede een gevolg is van een omstandigheid die aan de benadeelde partij kan worden toegerekend, door de schade over beide partijen te verdelen in evenredigheid met de mate waarin de aan ieder toe te rekenen omstandigheden tot de schade hebben bijgedragen. Een andere verdeling van de schade vindt plaats als de billijkheid dit wegens de uiteenlopende ernst van de gemaakte fouten of andere omstandigheden van het geval eist.
Artikel 6:162 van Pro het BW bepaalt dat:
1. Hij die jegens een ander een onrechtmatige daad pleegt, welke hem kan worden toegerekend, verplicht is de schade die de ander dientengevolge lijdt, te vergoeden.
2. Als onrechtmatige daad worden aangemerkt een inbreuk op een recht en een doen of nalaten in strijd met een wettelijke plicht of met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, een en ander behoudens de aanwezigheid van een rechtvaardigingsgrond.
3. Een onrechtmatige daad aan de dader kan worden toegerekend, indien zij te wijten is aan zijn schuld of aan een oorzaak welke krachtens de wet of de in het verkeer geldende opvattingen voor zijn rekening komt.
Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies (Kaderbesluit)
Op grond van artikel 26, eerste lid, van het Kaderbesluit geeft de minister een beschikking op een aanvraag om subsidie binnen de in onderstaande tabel aangegeven termijn of, indien geen subsidieplafond is vastgesteld, een bij ministeriële regeling bepaalde termijn.
Het tweede lid, van dit artikel bepaalt dat indien een beschikking niet binnen de in de tabel aangegeven termijn kan worden gegeven, deze termijn eenmaal met de in de tabel aangegeven termijn kan worden verlengd.
Uit de tabel volgt, voor zover hier van belang, dat indien sprake is van een wijze van verdelen op volgorde van rangschikking, de beslistermijn 13 weken bedraagt na de laatste dag van de periode waarin aanvragen kunnen worden ingediend, indien geen sprake is van publieke co-financiering.
Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Regeling)
Artikel 3 van Pro de Regeling bepaalt dat de artikelen 6, 8, 22, 23, 26, 28, 36, 36a, 41, 43, 52 van het Kaderbesluit van overeenkomstige toepassing zijn.
a. niet langer varkens op de varkenshouderijlocatie worden gehouden;
b. de meststoffen van varkens zijn verwijderd van de varkenshouderijlocatie;
c. overeenkomstig artikel 31, eerste lid, Meststoffenwet de varkenshouder een kennisgeving van het geheel of gedeeltelijk vervallen van zijn varkensrecht heeft gedaan, waarbij ten minste het gedeelte van het varkensrecht vervalt dat vereist is voor het houden van 80% van het aantal varkens, uitgedrukt in varkenseenheden, dat gemiddeld in de periode vanaf 1 januari 2018 tot 1 januari 2019 op de varkenshouderijlocatie is gehouden;
d. al naar gelang de toepasselijke verplichtingen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet milieubeheer:
1°. de varkenshouder, indien hij meldingsplichtig is voor de varkenshouderijlocatie op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer, bij het bevoegd gezag melding heeft gedaan dat hij op de varkenshouderijlocatie niet langer varkens houdt en evenmin andere diersoorten die bij intensieve veehouderij gehouden kunnen worden en, indien de varkenshouder op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht tevens dient te beschikken over een omgevingsvergunning beperkte milieutoets, het bevoegd gezag de omgevingsvergunning beperkte milieutoets heeft ingetrokken; of
2°. het bevoegd gezag de omgevingsvergunning milieu voor de varkenshouderijlocatie heeft ingetrokken of zodanig heeft aangepast dat het niet langer is toegestaan op de varkenshouderijlocatie varkens te houden en evenmin andere diersoorten die bij intensieve veehouderij gehouden kunnen worden;
e. in het geval de varkenshouder voor de varkenshouderijlocatie beschikt over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming gedeputeerde staten deze vergunning heeft ingetrokken, of, in het geval de varkenshouder andere activiteiten op de veehouderijlocatie gaat verrichten, door een wijziging van de vergunning of anderszins naar het oordeel van de minister voldoende zeker is gesteld dat de andere activiteiten geen substantiële stikstofemissie opleveren;
f. het bevoegde bestuursorgaan van de gemeente binnen de grenzen waarvan de varkenshouderijlocatie zich bevindt, een verzoek van de varkenshouder in behandeling heeft genomen om het bestemmingsplan zodanig aan te passen dat op de locatie niet langer een intensieve veehouderij kan worden gevestigd;
g. de varkenshouder zich met gebruikmaking van de in bijlage 2 opgenomen modelovereenkomst met de Staat der Nederlanden heeft verbonden om:
1°. niet langer op de varkenshouderijlocatie varkens te houden en ook geen andere diersoorten die bij intensieve veehouderij gehouden kunnen worden, noch als persoon, noch tezamen met anderen in de vorm van een rechtspersoon of samenwerkingsverband;
2°. zeker te stellen dat na al dan niet tijdelijke overdracht of ingebruikgeving van de varkenshouderijlocatie of een deel daarvan aan een verkrijger of gebruiker evenmin op die locatie varkens worden gehouden of andere diersoorten die bij intensieve veehouderij gehouden kunnen worden;
3°. geen varkens te gaan houden op een andere locatie dan waar hij ten tijde van de aanvraag reeds een varkenshouderijlocatie heeft; en
h. de voor het houden van varkens op de varkenshouderijlocatie gebruikte productiecapaciteit is afgebroken en verwijderd.
Artikel 10, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat subsidieaanvragen kunnen worden ingediend in de periode van 25 november 2019 tot en met 15 januari 2020.
Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het subsidieplafond voor de verstrekking van subsidies op aanvragen die zijn ingediend in de in het eerste lid bedoelde periode, € 450.000.000,- bedraagt.
Artikel 13, eerste lid, van de Regeling bepaalt dat de minister het in artikel 10, tweede lid, bedoelde subsidieplafond verdeeld op volgorde van rangschikking van de aanvragen.