Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1784
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 september 2023 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [woonplaats] , (de firma),
(gemachtigde: ir. [naam 2] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels).
Procesverloop
Met het besluit van 17 mei 2022 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting vastgesteld van 20% op alle door de firma voor het jaar 2021 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
Met het besluit van 18 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de firma ongegrond verklaard.
De firma heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 9 augustus 2023. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Voor de firma was ook aanwezig [naam 1] .
Overwegingen
Samenvatting van de zaak
1. Deze zaak gaat over de randvoorwaardenkorting die de minister heeft vastgesteld op de steun die de firma in het kader van het GLB ontvangt in 2021. De minister heeft deze randvoorwaardenkorting opgelegd vanwege het niet-emissiearm aanwenden van drijfmest op een perceel beteeld bouwland van de firma. Omdat volgens de minister sprake is van (voorwaardelijk) opzet, heeft hij de randvoorwaardenkorting vastgesteld op 20%. De firma is het daarmee niet eens. Het College is van oordeel dat de minister de randvoorwaardenkorting terecht heeft vastgesteld en legt hierna uit waarom.
Het regelgevend kader
2. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende, beheerseisen in acht te nemen. In bijlage II wordt (onder meer) verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). Artikelen 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn staan vermeld in bijlage 3 bij artikel 3.1a, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling, waarin weer wordt verwezen naar (onder meer) artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm).
3. Op grond van artikel 5, eerste lid, van het Bgm is het – zoals deze ten tijde van de door de minister gestelde niet-naleving luidde en voor zover hier van belang – verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen worden gebruikt overeenkomstig bij ministeriële regeling aangewezen methoden die de ammoniakemissie beperken doordat de dierlijke meststoffen of in de grond worden gebracht of op de grond worden gebracht en aansluitend in de grond worden gewerkt. Op grond van het vierde lid van voornoemd artikel kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden gesteld betreffende het gebruik van de aangewezen methoden en de wijze waarop de emissiebeperking wordt gecontroleerd. Deze voorschriften zijn opgenomen in artikel 4d van Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen (Ugm) waarin – zoals deze ten tijde van de door verweerder gestelde niet-naleving luidde en voor zover hier van belang – is bepaald dat het aanwenden van drijfmest op bouwland slechts is toegestaan, indien gebruik wordt gemaakt van een bemester die volledig tot de grond gesloten is en waarmee de drijfmest in één werkgang en met dezelfde machine op of in de grond wordt gebracht en, indien sprake is van aanwending in de grond, de drijfmest uitsluitend in sleufjes in de grond wordt gebracht waarbij de sleufjes niet breder mogen zijn dan 5 centimeter (sub a onder i).
4. Op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen is de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van de randvoorwaarden. Bij niet-naleving daarvan wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
Is de besluitvorming zorgvuldig geweest ?
5.1
De firma voert aan dat de wijze waarop het bestreden besluit tot stand is gekomen zich niet verhoudt tot het op de minister rustende zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De firma heeft op 9 mei 2022 digitaal en per brief een zienswijze ingediend. De minister heeft deze zienswijze in strijd met artikel 4:8 van de Awb en het zorgvuldigheidsbeginsel ten onrechte niet betrokken bij zijn besluitvorming, wat ertoe leidt dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
5.2
Dit betoog slaagt niet. De minister erkent dat sprake is van een gebrek in het besluit van 17 mei 2022, omdat hij de zienswijze van de firma ten onrechte niet in die besluitvorming heeft betrokken. In bezwaar is de firma voldoende gelegenheid geboden om alsnog haar standpunt uiteen te zetten; zij heeft dit gedaan in de gronden van bezwaar en tijdens de hoorzitting. Daarmee is het gebrek hersteld in het bestreden besluit. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Is er sprake van (voorwaardelijk) opzet ?
6.1
De firma voert aan dat de minister ten onrechte ervan uitgaat dat zij de niet-naleving opzettelijk heeft begaan. Zij erkent dat het werkresultaat onvoldoende was, maar dit betekent niet dat sprake was van voorwaardelijk opzet. Door draai en keerbewegingen trad op de kopakkers enige versmering op die bij het uitvoeren van de werkzaamheden niet is opgevallen. Bij de beoordeling van het werkresultaat kwam de firma tot de conclusie dat achteraf beschouwd het werkresultaat onvoldoende was en besloot zij daarop de mest alsnog onder te werken. Toen zij de daarvoor benodigde apparatuur ging halen kwam de mededeling dat een dier door de roostervloer was gevallen. Daaraan werd toen prioriteit gegeven. Vanwege de destijds geldende avondklok is de firma daarna het jongvee gaan melken en kon de mest niet meer op dezelfde dag worden ondergewerkt.
6.2
In bijlage 1 bij het proces-verbaal van 25 maart 2021 staat het volgende:
“(…) Ik zag dat het perceel was ingezaaid met een groenbemester. Ik zag dat op dit perceel bouwland rundveedrijfmest was aangewend. Ik zag dat de rundveedrijfmest niet emissiearm was aangewend. (…) Het werkresultaat van de aanwending was niet akkoord. Ik zag onder andere dat de aangewende rundveedrijfmest in brede stroken op het bouwland lagen waarbij de stroken beduidend breder dan 5 cm waren. (…) Ik zag dat er sporen waren getrokken met een mestinjecteur maar dat de rundveedrijfmest niet in de grond was gebracht maar er duidelijk bovenop lag. Ik zag op verschillende locaties op het perceel nog plassen met rundveedrijfmest liggen ook al was het een dag geleden al uitgereden. Doordat deze dierlijke meststoffen onvoldoende in de grond waren gebracht zag ik dat er veel dierlijke meststoffen op dit bouwland lagen welke niet waren onder gewerkt dan wel in strookjes van 5 cm in de grond waren gebracht. (…) van voornoemde feiten heb ik foto’s gemaakt, bijgevoegd als bijlage 5. (…) ”.
6.3
Met de minister is het College van oordeel dat sprake is van een opzettelijke
niet-naleving van de randvoorwaarde. Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122), is, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), ook sprake van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden indien de steunontvanger zich zodanig gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat zich daardoor een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden voordoet. Uit bijlage 1 bij het proces-verbaal en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat de mest niet emissiearm is uitgereden; de firma erkent zelf ook dat het werkresultaat onvoldoende was. Verder blijkt daaruit dat dit werkresultaat niet alleen op de kopakkers onvoldoende was; ook op de rechte delen van het perceel was sprake van te brede stroken mest op het land, terwijl ook op verschillende plaatsen plassen mest op het land lagen. Met de minister is het College van oordeel dat het slechte werkresultaat al tijdens het uitrijden zichtbaar moet zijn geweest. Door niet bij aanvang van de werkzaamheden of tussentijds de werkzaamheden te (laten) controleren heeft de firma de mogelijkheid van een niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden aanvaard. Dat de firma materieel wilde halen om de dierlijke meststoffen alsnog op een juiste wijze te verwerken en zij daar door onvoorziene omstandigheden niet dezelfde dag aan toe is gekomen, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt dient de mest in één werkgang en met dezelfde machine op of in de grond te worden gebracht.
niet-naleving van de randvoorwaarde. Zoals het College eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122), is, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), ook sprake van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden indien de steunontvanger zich zodanig gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat zich daardoor een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden voordoet. Uit bijlage 1 bij het proces-verbaal en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat de mest niet emissiearm is uitgereden; de firma erkent zelf ook dat het werkresultaat onvoldoende was. Verder blijkt daaruit dat dit werkresultaat niet alleen op de kopakkers onvoldoende was; ook op de rechte delen van het perceel was sprake van te brede stroken mest op het land, terwijl ook op verschillende plaatsen plassen mest op het land lagen. Met de minister is het College van oordeel dat het slechte werkresultaat al tijdens het uitrijden zichtbaar moet zijn geweest. Door niet bij aanvang van de werkzaamheden of tussentijds de werkzaamheden te (laten) controleren heeft de firma de mogelijkheid van een niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden aanvaard. Dat de firma materieel wilde halen om de dierlijke meststoffen alsnog op een juiste wijze te verwerken en zij daar door onvoorziene omstandigheden niet dezelfde dag aan toe is gekomen, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt dient de mest in één werkgang en met dezelfde machine op of in de grond te worden gebracht.
6.4
Ook dit betoog van de firma slaagt dus niet.
Heeft de minister de randvoorwaardenkorting terecht vastgesteld op 20% ?
7.1
De firma voert tot slot aan dat de randvoorwaardenkorting te hoog is in verhouding tot de ernst, aard en omvang van verwijtbaarheid van de overtreding, ook gelet op wat de firma verder heeft aangevoerd. Het gaat om een relatief klein perceel en de niet-naleving is beperkt tot een zeer beperkt dele van de oppervlakte van het perceel en is mede ontstaan door de specifieke vormen van het perceel. Daarnaast is sprake van een eerste en eenmalige overtreding die de firma zo snel als mogelijk heeft hersteld.
7.2
Dit betoog slaagt evenmin. Uit artikel 40 van de Gedelegeerde Verordening (EU)
nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 volgt dat deze in de regel 20% bedraagt indien sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van de niet-naleving. De minister heeft terecht erop gewezen dat de oppervlakte waarop de niet-naleving plaatsvond niet dusdanig klein is dat dit aanleiding geeft de vastgestelde korting wegens geringe ernst te matigen. Verder heeft de minister terecht erop gewezen dat de gevolgen van het niet-emissiearm uitrijden van de mest in omvang niet zijn beperkt tot het bedrijf zelf en dat de opgetreden emissie niet ongedaan gemaakt kan worden en de niet-naleving aldus een permanent karakter heeft. Voor zover de firma verder beoogt te betogen dat geen sprake is van herhaling van de niet-naleving, heeft de minister hierin terecht geen grond gezien om de vastgestelde korting van 20% te verlagen naar 15% gezien de ernst, omvang en het karakter van de niet-naleving. De minister heeft de korting terecht vastgesteld op 20%.
nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 volgt dat deze in de regel 20% bedraagt indien sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van de niet-naleving. De minister heeft terecht erop gewezen dat de oppervlakte waarop de niet-naleving plaatsvond niet dusdanig klein is dat dit aanleiding geeft de vastgestelde korting wegens geringe ernst te matigen. Verder heeft de minister terecht erop gewezen dat de gevolgen van het niet-emissiearm uitrijden van de mest in omvang niet zijn beperkt tot het bedrijf zelf en dat de opgetreden emissie niet ongedaan gemaakt kan worden en de niet-naleving aldus een permanent karakter heeft. Voor zover de firma verder beoogt te betogen dat geen sprake is van herhaling van de niet-naleving, heeft de minister hierin terecht geen grond gezien om de vastgestelde korting van 20% te verlagen naar 15% gezien de ernst, omvang en het karakter van de niet-naleving. De minister heeft de korting terecht vastgesteld op 20%.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 september 2023.
w.g. A. Venekamp w.g. T. Kuiper