Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1173
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2024 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] (melkveehouder)
(gemachtigde: mr. P. Sipma)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)
Procesverloop
Met het besluit van 16 mei 2022 (bestuursdwangbesluit) heeft de minister de melkveehouder een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren (Bhd) en aan de melkveehouder medegedeeld dat zijn bedrijf onder verscherpt toezicht wordt gesteld.
Met het besluit van 30 maart 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de melkveehouder tegen de maatregel waarop dit beroep ziet, onder aanpassing van de motivering, ongegrond verklaard.
De melkveehouder heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft schriftelijke vragen aan de melkveehouder gesteld.
De melkveehouder heeft een schriftelijke reactie gegeven op de vragen van het College.
De melkveehouder heeft een nader stuk ingediend.
Bij beslissing van 31 oktober 2024 (wijzigingsbeslissing) heeft de minister de mededeling in het bestuursdwangbesluit over het verscherpt toezicht herroepen.
De zitting was op 4 november 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen en de melkveehouder deelgenomen. Tevens is namens de minister [naam 2] verschenen.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Op 31 januari 2022 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht op het bedrijf van de melkveehouder met het oog op het welzijn van de door hem gehouden melkkoeien met bijbehorend jongvee. De bevindingen van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 9 februari 2022. Volgens de minister is tijdens de controle – voor zover van belang – een overtreding van artikel 1.7 sub e van het Bhd is geconstateerd. De minister heeft daarom een last onder bestuursdwang opgelegd. De melkveehouder moest de overtreding opheffen door het nemen van de maatregel als vermeld in de last onder bestuursdwang en vervolgens herhaling van de overtreding voorkomen. De minister heeft op de eerste pagina van het bestuursdwangbesluit een termijn van achttien maanden verbonden aan de last onder bestuursdwang en op de zevende pagina een termijn van achttien jaar. Verder heeft de minister in het bestuursdwangbesluit geschreven dat de melkveehouder onder verscherpt toezicht wordt geplaatst met een hoge controlefrequentie.
1.3
Op 3 februari 2022 hebben twee toezichthouders van de NVWA een hercontrole verricht om vast te stellen of de melkveehouder de maatregel in de last onder bestuursdwang had nageleefd. Deze toezichthouders hebben vastgesteld – voor zover van belang – dat de melkveehouder had voldaan aan de last onder bestuursdwang.
1.4
Met het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van de melkveehouder ten aanzien van de maatregel ongegrond verklaard. Daarbij heeft de minister – voor zover van belang – de motivering van de opgelegde maatregel aangepast. De melkveehouder is het daar niet mee eens.
1.5
Met de wijzigingsbeslissing heeft de minister de mededeling in het bestuursdwangbesluit herroepen dat het bedrijf van de melkveehouder onder verscherpt toezicht werd geplaatst. Voor het overige heeft de minister het bestreden besluit in stand gelaten.
Beoordeling door het College
Waartegen is het beroep gericht?
2.1
Het College stelt vast dat de minister op de zitting heeft verklaard dat de vermelding van de looptijd van de last van achttien jaar op de zevende pagina van het bestuursdwangbesluit een kennelijke schrijffout is. De last had namelijk een looptijd van achttien maanden en dat staat ook op de eerste pagina van het bestuursdwangbesluit. Het is eveneens vermeld in de beslissing op bezwaar en de melkveehouder heeft dat zelf ook zo vermeld in zijn beroepsgronden. Er was dus al geen misverstand meer. Verder heeft de minister op de zitting verklaard dat de minister niet handhavend zal optreden op grond van de last, want de looptijd is inmiddels verstreken. Hierop heeft de melkveehouder verklaard dat de looptijd van de last geen geschilpunt meer is. Het College zal de door de melkveehouder hiertegen geuite bezwaren dus niet bespreken en het College zal bij zijn beoordeling van het beroep van de melkveehouder uitgaan van looptijd van de last van achttien maanden.
2.2
De melkveehouder wil dat het College het bestuursdwangbesluit toetst omdat hij vergoeding wil van zijn proceskosten. De melkveehouder wil ook dat het College de mededeling toetst dat zijn bedrijf onder verscherpt toezicht is geplaatst.
2.3
Het College komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling en legt hierna uit waarom.
Is er procesbelang?
3.1
De minister heeft aangevoerd dat de melkveehouder geen belang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit (procesbelang), omdat de looptijd van de last onder bestuursdwang op 16 november 2023 is verstreken en geen bestuursdwang is toegepast. Het beroep moet daarom volgens de minister niet-ontvankelijk worden verklaard.
3.2
De melkveehouder heeft aangevoerd dat hij nog wel procesbelang heeft. Hij heeft namelijk om vergoeding van zijn proceskosten verzocht. Verder stelt de melkveehouder procesbelang te hebben, omdat de minister in het bestuursdwangbesluit ten onrechte heeft medegedeeld dat het bedrijf van de melkveehouder onder verscherpt toezicht wordt gesteld. Pas met de wijzigingsbeslissing heeft de minister die mededeling herroepen. Naar aanleiding van de mededeling dat zijn bedrijf onder verscherpt toezicht is gesteld, heeft de melkveehouder besloten om te stoppen met zijn bedrijf. Daardoor heeft de melkveehouder geen melkkoeien meer, alleen nog een paar stuks jongvee. De melkveehouder ontvangt uit zijn bedrijf geen inkomsten meer en dus lijdt hij schade.
3.3
Voor de vraag of er nog procesbelang bestaat, is van belang wat de melkveehouder met zijn beroep nastreeft. Het doel dat de melkveehouder hiermee wil bereiken, moet hij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor hem feitelijke betekenis hebben en niet alleen hypothetische. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van procesbelang. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een inmiddels verstreken periode of een inmiddels ingetrokken of vervallen besluit, tenzij sprake is van een onderbouwd verzoek om schadevergoeding dan wel indien een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit van belang kan zijn bij toekomstige (terugkerende) besluiten. Als elk procesbelang ontbreekt, is het beroep niet-ontvankelijk. Het College komt tot de conclusie dat in dit geval elk procesbelang ontbreekt en zal daarom het beroep van de melkveehouder niet-ontvankelijk verklaren.
3.4
De mogelijkheid om vergoeding van griffierecht en proceskosten te verkrijgen is als procesbelang ontoereikend, omdat het bestuursorgaan tot vergoeding van die kosten ook kan worden veroordeeld zonder de gegrondverklaring van het beroep. Anders dan de melkveehouder betoogt, is in het verzoek tot proceskostenveroordeling dus geen procesbelang gelegen. Het College verwijst in dit verband naar zijn rechtspraak als neergelegd in onder andere de uitspraak van 4 juni 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:378 onder 2.3).
3.5.1
De beslissing om het bedrijf onder verscherpt toezicht te plaatsen kan het College niet toetsen omdat het geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarom levert dit de melkveehouder ook geen procesbelang op.
3.5.2
Zoals het College eerder heeft overwogen, ook in zijn uitspraak van 23 maart 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:304 onder 8.3.4), kan de mogelijkheid om naderhand een actie tot schadevergoeding in te stellen een procesbelang met zich brengen bij een beroep tegen een besluit dat beweerdelijk schade toebrengt. Er moet dan wel een (begin van een) onderbouwing worden gegeven voor een mogelijk causaal verband tussen de gestelde schade en het vermeend onrechtmatige besluit, terwijl niet van tevoren onaannemelijk mag zijn dat schade is geleden.
3.5.3
Het betoog van de melkveehouder dat hij procesbelang heeft omdat de minister in het bestuursdwangbesluit ten onrechte heeft medegedeeld het bedrijf van de melkveehouder onder verscherpt toezicht te plaatsen waardoor hij schade heeft geleden, slaagt niet. Weliswaar heeft de melkveehouder een begin van een onderbouwing gegeven van een mogelijk causaal verband tussen de gestelde schade en de mededeling van de minister in het bestuursdwangbesluit over het verscherpt toezicht, maar die mededeling is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb en kan ook niet daarmee gelijkgesteld worden. Daardoor staat tegen die mededeling op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb geen beroep open en kan daarin dus geen procesbelang zijn gelegen. Hieronder legt het College uit waarom het geen besluit is.
3.5.4
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit gericht op rechtsgevolg. Dit betekent dat de beslissing moet zijn bedoeld om verandering te brengen in de rechten en/of plichten van degene tot wie die beslissing is gericht (vergelijk onder 3.1 van de uitspraak van het College van 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:127).
3.5.5
De mededeling over verscherpt toezicht heeft geen wettelijke basis, maar volgt uit artikel 3.3 van het Algemeen interventiebeleid. Dat is een door de minister vastgestelde beleidsregel. De minister heeft op de zitting aangevoerd dat als de minister uitvoering had gegeven aan het verscherpt toezicht, er elke drie maanden een inspectie op het bedrijf van de melkveehouder zou hebben plaatsgevonden. Omdat inspecties feitelijke handelingen zijn, is de beslissing om verscherpt toezicht toe te passen niet op rechtsgevolg gericht, maar een mededeling van feitelijk handelen. Feitelijk is er niets gebeurd, want de mededeling over het verscherpt toezicht stond abusievelijk in het bestuursdwangbesluit. Als de minister wel uitvoering had gegeven aan het verscherpt toezicht en aan de melkveehouder naar aanleiding van een in dat kader verrichte inspectie een kostenbeschikking had opgelegd, dan had de melkveehouder bezwaar en beroep kunnen instellen tegen die kostenbeschikking en daarbij de mededeling over het verscherpt toezicht kunnen aanvechten.
3.5.6
Naar het oordeel van het College is de mededeling over verscherpt toezicht ook niet gelijk te stellen aan een besluit. De melkveehouder heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem onevenredig bezwarend was om een rechterlijk oordeel over een eventueel kostenbesluit naar aanleiding van een inspectie in het kader van verscherpt toezicht af te wachten.
3.6
Het College oordeelt op grond van het voorgaande dat de melkveehouder geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit zoals gedeeltelijk herzien bij het wijzigingsbeslissing. Het beroep van de melkveehouder is daarom niet-ontvankelijk. De inhoudelijke beroepsgronden van de melkveehouder hoeven dan ook niet te worden besproken.
Conclusie
4 Het College zal het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
5 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van
mr. D.L. van Hal-Vermeer, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2024.
w.g. J.L. Verbeek w.g. D.L. van Hal-Vermeer