Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 22/1020
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2025 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 april 2022, kenmerk ROT 21/29, in het geding tussen
[naam 1]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigden: mr. M. Kool en mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 28 april 2022 (ECLI:NL:RBROT:2022:3185).
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 11 februari 2025. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 22/1015, 22/1016, 22/1017, 22/1018, 22/1019, 22/1021, 22/1221, 22/1223, 23/1472, 23/1477, 23/1665, 23/1666 en 23/1854.
Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Verder waren voor [naam 1] aanwezig [naam 2] en [naam 3] . Voor de minister waren daarnaast aanwezig [naam 4] en [naam 5] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 18 oktober 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd bij het bedrijf van [naam 1] . Van de bevindingen tijdens de inspectie heeft de toezichthouder op 18 januari 2018 (het College begrijpt 2019) op ambtsbelofte een rapport van bevindingen, voorzien van een foto, opgemaakt en ondertekend.
1.3
Met het besluit van 5 april 2019 (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 2.500,- wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, gelezen in samenhang met bijlage II, hoofdstuk I, onder punt 2b, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (Verordening 852/2004) en de artikelen 6.2, eerste lid, van de Wet dieren en 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten.
1.4
Met het besluit van 24 november 2020 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] gegrond verklaard, (naar het College begrijpt) het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het primaire besluit in zoverre herroepen, het boetebedrag vastgesteld op € 2.125,- en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiseres [naam 1] en voor verweerder de minister moet worden gelezen:
“ […]
3. […] Verder voert eiseres aan dat de norm niet is dat er geen condens mag zijn maar dat het wordt voorkomen door de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van de ruimtes. Het besluit geeft echter geen enkel inzicht in wat daar mis mee is. De enkele aanwezigheid van condens is, vanwege het incidentele karakter, onvoldoende om de overtreding vast te stellen. […]
3.2.
De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder dat condensdruppels aan het plafond hingen en naar beneden vielen. Dit is op zichzelf ook niet door eiseres betwist.
[…]
3.4.
Verweerder heeft in deze en andere zaken van eiseres die op dezelfde zitting zijn behandeld, toegelicht dat sinds 2020 de werkwijze is gewijzigd bij constateringen van condens aan plafonds in ruimtes waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. In dat geval wordt namelijk sindsdien het specifiekere voorschrift van Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 als grondslag voor de boeteoplegging genomen. Daarin staat:
“1. In ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt (met uitzondering van restauratieruimten en de in de titel van hoofdstuk III genoemde ruimten, maar met inbegrip van ruimten in vervoermiddelen), dienen het ontwerp en de inrichting zodanig te zijn dat goede levensmiddelenhygiënepraktijken kunnen worden toegepast en dat met name verontreiniging tussen en tijdens de diverse verrichtingen kan worden voorkomen. Met name geldt het volgende:
c) plafonds (of waar plafonds ontbreken, de binnenkant van het dak) en voorzieningen aan het plafond moeten zo zijn ontworpen en uitgevoerd dat zich geen vuil kan ophopen en dat condens, ongewenste schimmelvorming en het loskomen van deeltjes worden beperkt.”
Verweerder erkent dat in deze zaak, op grond van zijn nieuwe werkwijze, de norm van punt 1, aanhef en onder c, zou zijn toegepast omdat condens is geconstateerd aan een plafond in een ruimte waar levensmiddelen werden verwerkt (de darmwasserij). Volgens verweerder heeft eiseres deze norm overtreden.
De rechtbank stelt vast dat de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, (‘condens wordt beperkt’), minder streng is dan de norm neergelegd in hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, (‘condens wordt voorkomen’) van Verordening 852/2004. Ten tijde van het bestreden besluit had verweerder zijn werkwijze gewijzigd en paste die minder strenge norm toe. Ook deze norm gold reeds ten tijde van het geconstateerde feit. Verweerder heeft dus ten onrechte bij het bestreden besluit getoetst aan de norm neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk I. punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
Het bestreden besluit moet om die reden worden vernietigd.
4. De rechtbank zal beoordelen of in deze zaak de minder strenge norm, neergelegd in Bijlage II, hoofdstuk II, punt 1, aanhef en onder c, van Verordening 852/2004 (‘condens wordt beperkt’), is overtreden. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. Weliswaar hoeft condens dan niet volledig te worden voorkomen, maar gezien de hoeveelheid condens aan het plafond op de foto bij het rapport en het gegeven dat er zelfs druppels vanaf het plafond naar beneden vielen, moet worden geconcludeerd dat de condens aan het plafond bij eiseres ook niet werd beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank betreft dit een resultaatsverplichting. Bovendien doet die mate van condensvorming veronderstellen dat daaraan gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering ten grondslag lagen. Verweerder hoeft voor een vaststelling van de overtreding niet te onderzoeken welke gebreken in het ontwerp, de inrichting of de uitvoering tot de condensvorming hebben geleid. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145) over Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
4.1.
Gelet op het voorgaande stelt verweerder terecht dat eiseres deze overtreding heeft begaan. […].”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
Condensvorming
3.1
[naam 1] voert aan dat de rechtbank haar beroep reeds gegrond had moeten verklaren, omdat de minister een onjuiste norm aan het boetebesluit ten grondslag heeft gelegd. De minister heeft ook erkend dat hij ten onrechte het voorschrift in hoofdstuk I, onder punt 2b, van bijlage II bij Verordening 852/2004 in plaats van dat van hoofdstuk II, onder punt 1c, van die bijlage aan het boetebesluit ten grondslag heeft gelegd.
Daarnaast voert [naam 1] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij (ook) dat minder strenge voorschrift onder punt 1c heeft overtreden. De rechtbank heeft verwezen naar de uitspraak van het College van 29 maart 2022 ( ECLI:NL:CBB:2022:145), maar die uitspraak gaat over het voorzicht onder punt 2b én in die zaak ging het om omvangrijke condensvorming op veel plekken. [naam 1] hanteert een beheerssysteem dat borgt dat condensvorming wordt voorkomen. Zij verwijst in dit verband naar een werkinstructie. Ook verwijst [naam 1] naar een rapport van die dag waaruit volgens haar blijkt dat toen geen sprake was van condensvorming. Onduidelijk is volgens [naam 1] van hoeveel condensvorming sprake moet zijn om te kunnen vaststellen dat zij die condensvorming niet voldoende heeft beperkt. Niet elke vorm van condensvorming is verboden. Het enkele feit dat sprake was van condensvorming betekent ook niet dat sprake was van gebreken wat betreft onder meer het ontwerp van de plafonds. Condensvorming kan ook door storingen of calamiteiten ontstaan.
[naam 1] verzoekt het College, zo nodig, prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van het voorschrift onder punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II van Verordening 852/2004.
3.2
Het College overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
3.3
In het rapport van bevindingen van de toezichthouder van 18 januari 2019 is, voor zover van belang, het volgende vermeld over wat hij tijdens de inspectie heeft waargenomen:
“[…] “Datum en tijdstip van de bevinding: 18 oktober 2018 omstreeks 10:45 uur.
[…]
Tijdens mijn reguliere toezicht bevond ik mij in de darmwasserij van [naam 1] Ik zag daar aan het plafond condens hangen (zie foto 1). Ik zag dat condensdruppels naar beneden vielen. Druppels van deze condens vielen in de baden waar de varkensdarmen gewassen werden en op de gewassen varkensdarmen. Deze gewassen darmen zijn bestemd voor humane consumptie. Ik zag condensdruppels vallen op het naakte vlees viel, namelijk op de gewassen varkensdarmen.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.[…].”
3.4
Het College overweegt dat hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 algemene eisen bevat voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Van dat hoofdstuk maakt het voorschrift onder punt 2b deel uit. Dat voorschrift is altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en is daarmee overkoepelend van aard. Het voorschrift onder punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I.
Het College volgt [naam 1] dan ook niet in haar standpunt dat als sprake is van condens- en schimmelvorming op enkel (voorzieningen aan) plafonds dit bij uitsluiting wordt genormeerd door het voorschrift onder punt 1c uit hoofdstuk II en niet ook door het (algemene) voorschrift onder punt 2b uit hoofdstuk I.
Er bestaat geen aanleiding prejudiciële vragen te stellen aan het Hof over de uitleg van de voorschriften onder punt 2b van hoofdstuk I en punt 1c van hoofdstuk II van bijlage II van Verordening 852/2004, omdat die bepalingen voldoende duidelijk zijn.
3.5
In dit geval heeft de toezichthouder volgens de waarnemingen uit het rapport van bevindingen op (voorzieningen aan) een plafond in ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt condens aangetroffen. Het College ziet geen aanleiding aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Op foto die bij het rapport is gevoegd is (voldoende duidelijk genoeg) condens zichtbaar. Het rapport van 18 oktober 2018 dat [naam 1] heeft ingebracht en waaruit volgens haar blijkt dat op de dag van de inspectie geen sprake was van condens leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat in het rapport niet is vermeld op welk tijdstip de medewerker van [naam 1] de controle heeft uitgevoerd. Daardoor is niet duidelijk of de controle heeft plaatsgevonden voor of nadat de inspectie door de toezichthouder was uitgevoerd. Bovendien mag van een toezichthouder, gelet op zijn expertise, worden verwacht dat hij in staat is in te schatten of sprake is van condens.
Omdat op (voorzieningen aan) een plafond condens is aangetroffen, is zowel het (algemene) voorschrift onder 2b van hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 van toepassing als het voorschrift onder 1c van hoofdstuk II van diezelfde bijlage. Aan het boetebesluit heeft de minister alleen overtreding van punt 2b ten grondslag gelegd.
3.6.1
Het College is van oordeel dat de minister met het rapport van bevindingen heeft aangetoond dat [naam 1] punt 2b heeft overtreden.
3.6.2
Het College ziet, zoals overwogen, geen aanleiding de hiervoor weergegeven bevindingen van de toezichthouder voor onjuist te houden. Uit de bevindingen volgt dat sprake was van condens op het plafond dat zich had samengevoegd tot druppels die naar beneden vielen. [naam 1] heeft de vorming van condens op oppervlakken – in strijd met punt 2b – dus niet voorkomen. De norm neergelegd in punt 2b betreft een resultaatsverplichting.
De werkinstructie die [naam 1] heeft ingebracht leidt niet tot een ander oordeel. Daarin is immers louter omschreven hoe medewerkers van [naam 1] in theorie zouden moeten omgaan met condensvorming, maar de werkinstructie zegt niets over of medewerkers van [naam 1] op de dag van de inspectie in de praktijk condensvorming hebben voorkomen of beperkt.
3.6.3
De mate van condensvorming, de condens had zich samengevoegd tot druppels die naar beneden vielen, binnen het bedrijf doet bovendien veronderstellen dat sprake is van gebreken in onder meer de constructie van de bedrijfsruimte. De minister hoeft voor een vaststelling van de overtreding van punt 2b dan niet te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. Het College verwijst naar zijn uitspraak van 29 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:145, onder 4).
3.7
De hogerberoepsgrond slaagt niet.
Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep
4 Voor zover [naam 1] ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het slaagt reeds daarom niet.
Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)
5.1
Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
5.2
In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
5.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 15 maart 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met twee jaar en bijna een maand overschreden. De rechtbank heeft de rechtmatig beoordeelde boete van € 2.500,- gematigd met 15% tot een bedrag van € 2.175,-, omdat op het moment van de uitspraak van de rechtbank de redelijke termijn met ruim dertien maanden was overschreden. [naam 1] heeft het oordeel hierover van de rechtbank niet bestreden.
Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete verder te matigen met 10% tot een bedrag van € 1.875,-.
Slotsom
6 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak in verband met de verdere overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 1.875,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten.
Proceskosten
7 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een verdere overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake.
Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.875,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
- bepaalt dat de griffier van het College aan [naam 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,- voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
w.g. R.W.L. Koopmans w.g. W.I.K. Baart