Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 23/1258
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 april 2025 in de zaak tussen
Stichting Profila Zorg, te Houten (Profila)
(gemachtigden: mr. J. Duijzings en mr. K. van Berloo)
en
de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa)
(gemachtigden: mr. A.G.K. van der Poel-Lutters en [naam 1] )
Procesverloop
Met het besluit van 21 oktober 2022 (beschikking nacalculatie) heeft de NZa de nacalculatie van Profila over 2021 vastgesteld. Hierbij heeft de NZa de opgegeven post ‘extra kosten corona 2020’ afgewezen.
Met het besluit van 25 april 2023 (bestreden besluit) heeft de NZa het bezwaar tegen de beschikking nacalculatie ongegrond verklaard.
Profila heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De NZa heeft een verweerschrift ingediend.
Profila heeft nadere stukken ingediend.
De zitting was op 12 december 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] en [naam 3] namens Profila, bijgestaan door haar gemachtigden, en [naam 4] namens de NZa, bijgestaan door haar gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze zaak over?
1 Profila levert aan mensen met psychische problemen of een verstandelijke beperking zorg en ondersteuning, die wordt gefinancierd vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz). Zij heeft bij de opgave van de nacalculatie over 2021 de NZa verzocht om ook extra personele coronakosten (‘extra kosten corona’) over 2020 mee te nemen. Deze kosten zijn als gevolg van een fout niet in de nacalculatie over 2020 opgenomen. De NZa heeft dit verzoek ook in bezwaar afgewezen. Profila wil met het beroep bereiken dat de NZa deze kosten alsnog vergoedt.
Beoordelingskader
2.1
De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Hierna volgt een inhoudelijke beschrijving van het beoordelingskader.
2.2
De NZa is op grond van artikel 16, aanhef en onder a, van de Wmg belast met markttoezicht, marktontwikkeling en tarief- en prestatieregulering, op het terrein van de gezondheidszorg.
2.3
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) stelt voor ieder kalenderjaar het bedrag vast dat in dat jaar beschikbaar is voor het verlenen van Wlz-zorg: het budgettair kader Wlz. De NZa verdeelt vervolgens het bedrag dat beschikbaar is voor het verlenen van de zorg over de zorgkantoorregio’s. Ieder zorgkantoor heeft daarmee een eigen financiële ruimte om zorg in te kopen voor de inwoners in die regio. De totale financiële ruimte die beschikbaar is voor een zorgkantoor om zorg in natura te contracteren bij zorgaanbieders of zelfstandige zorgverleners wordt in de Beleidsregel Budgettair kader Wlz de contracteerruimte genoemd. In een jaarlijkse bekostigingscyclus stelt de NZa per zorgaanbieder de aanvaardbare kosten (het budget) vast. Deze door de NZa vastgestelde aanvaardbare kosten bepalen welk bedrag de zorgaanbieder in totaal ontvangt voor de verleende zorg op grond van de Wlz. Naast de tarieven die binnen de contractafspraken in rekening worden gebracht, zijn in de aanvaardbare kosten voor enkele kostenposten aparte vergoedingen opgenomen. Deze aparte vergoedingen vallen, afhankelijk van de post die het betreft, wel of niet binnen de contracteerruimte. De post ‘extra kosten corona’ viel buiten de contracteerruimte.
2.4
De bekostigingscyclus in de Wlz is opgenomen in de Beleidsregel Bekostigingscyclus Wlz. Grondslag voor deze beleidsregel is artikel 57 van Pro de Wmg. Onderdeel van de bekostigingscyclus is de nacalculatie. In het jaar dat volgt op het jaar waarop de productie-afspraken tussen de zorgaanbieder en het zorgkantoor betrekking hebben, vindt de nacalculatie plaats op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde zorg. Bij de nacalculatie stelt de NZa de aanvaardbare kosten vast. Onderdeel van deze kosten zijn de aparte vergoedingen waaronder de post ‘extra kosten corona’. In artikel 5, tweede lid, van de Beleidsregel Bekostigingscyclus Wlz 2020 is bepaald dat de NZa op basis van de ontvangen nacalculatie-opgave 2020 de NZa de aanvaardbare kosten 2020 vaststelt. De NZa stelt ook de verrekening van het verschil vast tussen de aanvaardbare kosten en de opbrengsten (sluittarief/vereffeningbedrag). Heeft de zorgaanbieder minder omzet behaald uit de in rekening gebrachte maximumtarieven dan de vastgestelde aanvaardbare kosten dan stelt de NZa een sluittarief vast dat het zorgkantoor aanvullend aan de zorgaanbieder moet betalen.
2.5
De NZa heeft de voorwaarden voor vergoeding en wijze van indiening bij de NZa van extra kosten en/of doorlopende kosten die het gevolg zijn van corona voor 2020 vastgelegd in de Beleidsregel SARS-CoV-2 virus. Deze beleidsregel is de uitwerking van de brieven van het ministerie van VWS van 16 april 2020 en van 26 juni 2020. Onder extra personele kosten worden in de Beleidsregel SARS-CoV-2 virus verstaan de kosten die gemaakt zijn in de periode 1 maart 2020 tot en met 31 december 2020 en het gevolg zijn van de uitbraak van het SARS-CoV-2 virus en samenhangen met de adviezen van het Outbreak Management Team. Het gaat hierbij om de extra kosten die nodig zijn om de gebruikelijke en (aanvullende) noodzakelijke zorg veilig en verantwoord te leveren. Artikel 6, vijfde lid, van de Beleidsregel SARS-CoV-2 virus bepaalt dat de NZa de vergoeding voor de extra kosten als gevolg van het SARS-CoV-2 virus zal opnemen in het sluittarief. Volgens artikel 8, tweede lid, van de Beleidsregel SARS-CoV-2 virus kan de zorgaanbieder de kosten die het gevolg zijn van het SARS-CoV-2 virus gezamenlijk met het zorgkantoor/de Wlz-uitvoerder opnemen in de nacalculatie-opgave 2020. De nacalculatie-opgave kan op dit onderdeel uitsluitend tweezijdig, dat wil zeggen door zowel de zorgaanbieder als het zorgkantoor/de Wlz-uitvoerder tezamen, bij de NZa worden ingediend.
Achtergrond van het geschil
3.1
In het formulier ‘langdurige zorg nacalculatie 2021’, gedateerd 2 mei 2022, heeft Profila onder ‘prestaties, kosten of correcties voorgaande jaren’ de post ‘Coronakosten 2020’ opgenomen, ten bedrage van € 411.093,- (herzieningsverzoek). Het gaat hierbij om extra personele kosten. Deze kosten hadden in de nacalculatie 2020 moeten worden opgenomen, maar dat is per abuis niet gebeurd. In een bijgevoegd memo heeft Profila toegelicht dat bij de nacalculatie 2021 was gebleken dat met foutieve instructies was gewerkt voor de registratie van de extra personele coronakosten en dat dit ook gold voor 2020. Na verificatie door de externe accountant en in overleg met het zorgkantoor is het verschil opgenomen in de nacalculatie 2021. Het zorgkantoor (Zwolle) heeft de opgave eveneens ondertekend. Op de zitting heeft Profila toegelicht dat een nieuwe controller, die in maart 2022 is begonnen bij Profila, de fout heeft ontdekt.
3.2
De NZa heeft in de beschikking nacalculatie de nacalculatie over 2021 vastgesteld en de opgave van de extra kosten corona over 2020 niet gehonoreerd. Aan deze beslissing legt de NZa ten grondslag dat de tariefbeschikking van 6 augustus 2021 met de nacalculatie over 2020 na het verstrijken van de bezwaartermijn onherroepelijk is geworden. Deze nacalculatie over 2020 kan alleen ‘opengebroken worden’ als er nagekomen kosten zijn die ten tijde van de indiening nog niet bekend waren. In dit geval waren de kosten wel bekend, maar heeft Profila deze door een administratieve fout niet meegenomen in de nacalculatie-opgave over 2020. Dit is de verantwoordelijkheid van de zorgaanbieder.
3.3
In het bestreden besluit heeft de NZa twee wijzen behandeld waarop het verzoek kan worden opgevat, namelijk 1) als een verzoek om de extra coronakosten over 2020 (‘extra kosten corona’) mee te nemen in de nacalculatie over 2021 of 2) als een verzoek om terug te komen van de nacalculatie over 2020 (verzoek om herziening). In beide gevallen leidt dat niet tot honorering van het verzoek. De kosten hebben betrekking op een afgesloten jaar en kunnen daarom niet als onderdeel van de nacalculatie over 2021 in behandeling worden genomen, aldus de NZa. De NZa honoreert kosten uit eerdere jaren in de nacalculatie over 2021 alleen als sprake is van nagekomen kosten die ten tijde van het indienen van het nacalculatieformulier over 2020 nog niet bekend waren. In dit geval was Profila al bekend met de kosten omdat deze al gemaakt waren. Voor zover het verzoek moet worden gezien als een verzoek om terug te komen van de nacalculatie over 2020 wijst de NZa dat af. Er zijn volgens haar geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb. Volgens haar beleid komt de NZa in dat geval niet terug op een in rechte vaststaand nacalculatiebesluit. De afwijzing van het verzoek is niet evident onredelijk. De NZa hecht veel belang aan de rechtszekerheid. Na de definitieve vaststelling van de nacalculatie en het verstrijken van de bezwaartermijn, zijn de nacalculaties definitief. Het boekjaar wordt zowel voor zorgaanbieders en zorgkantoren als op macroniveau afgesloten. De problemen die voor Profila ontstaan door afwijzing van het verzoek, namelijk een negatief resultaat en problemen voor de liquiditeit op korte termijn, wegen voor de NZa minder zwaar dan de rechtszekerheid. Bij andere zorgaanbieders worden soortgelijke verzoeken ook afgewezen volgens hetzelfde beleid. Hiervan afwijken zou dus ook strijd met het gelijkheidsbeginsel opleveren. De NZa heeft ook niet bij Profila het vertrouwen gewekt dat zij zou terugkomen op de nacalculatie.
3.4
Het zorgkantoor (Zwolle) heeft te kennen gegeven dat het met de opgave van de extra coronakosten 2020 door Profila bij de nacalculatie-opgave heeft ingestemd onder de voorwaarde dat de NZa hiermee ook akkoord zou gaan.
Standpunten van partijen
4.1
In beroep voert Profila aan dat de afwijzing van haar verzoek om herziening van de nacalculatie over 2020 evident onredelijk is. Profila heeft in algemene zin begrip voor het belang dat de NZa hecht aan de tijdige indiening van kostenopgaven, maar in dit geval gaat het om gemaakte extra kosten in verband met corona, die door de accountant zijn gecontroleerd, door het zorgkantoor zijn onderschreven en door de NZa als zodanig niet zijn betwist. De NZa had doorslaggevend moeten vinden dat het zorgkantoor instemde met de correctie. Dit betekent namelijk dat het zorgkantoor de onduidelijkheid over de afwikkeling geen onoverkomelijk bezwaar vindt. Daarbij tekent Profila aan dat correcties achteraf in het kader van een herziening per definitie tot een wijziging van de financiële cijfers leiden en in die zin geen verschil bestaat met een wel toegestane correctie. Daarnaast is de financiering van de ‘extra kosten corona’ anders dan gebruikelijk in de Wlz. De minister van VWS financiert deze kosten. Het is de uitdrukkelijke opdracht van de minister van VWS om extra kosten door corona voor Wlz-zorgaanbieders te compenseren, waarbij de minister juist belang hecht aan een pragmatische aanpak die recht doet aan de omstandigheden. Hierbij beroept Profila zich op de brief van de minister van VWS van 18 november 2020 aan de NZa met als onderwerp ‘Financiële maatregelen Wlz a.g.v. corona in 2021’. Als een afwijking van het beleid nodig is om tot een toekenning van het correctieverzoek te komen, is dat hier aangewezen. Het gaat om een bedrag van € 411.093,- aan extra personeelskosten die Profila heeft gemaakt door de coronapandemie. De volgens de NZa met het besluit te dienen doelen wegen niet op tegen de negatieve gevolgen van het besluit. De vergelijking met de door de NZa genoemde uitspraak van het College van 27 mei 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:159) gaat niet op. Het gaat hier namelijk om bijzondere kosten als gevolg van de acuut opkomende pandemie. Als Profila de kosten had opgenomen in de nacalculatie-opgave over 2020 zouden deze zonder meer zijn toegekend. Dat dit niet is gebeurd, komt door de grote uitdagingen waarvoor Profila zich in de coronaperiode gesteld zag. Zij heeft alles op alles gezet om goede en veilige zorg te blijven verlenen. Profila wijst op haar slechte vermogenspositie en verwijst hierbij naar stukken over haar financiële situatie.
4.2
Daarnaast stelt Profila dat de NZa bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat een correctie mogelijk was. Het nacalculatieformulier van de NZa bevat een onderdeel voor prestaties, kosten en correcties met betrekking tot eerdere jaren. Uit het formulier blijkt niet dat zo’n verzoek om correctie alleen onder bepaalde voorwaarden gehonoreerd wordt. Profila verwijst ook naar een e-mail van een medewerker van de NZa, waarin staat dat de NZa alleen terugkomt op eerdere beschikkingen als sprake is van feiten die geconstateerd zijn na indiening van de nacalculatie 2020. Dit is volgens Profila het geval, omdat zij na indiening van de nacalculatie-opgave over 2020 heeft geconstateerd dat een deel van de ‘extra kosten corona’ in 2020 ten onrechte niet was meegenomen. Profila heeft er daarom op vertrouwd dat haar correctieverzoek zou worden gehonoreerd. De afwijzing van haar verzoek is dan ook in strijd met het vertrouwensbeginsel.
5.1
De NZa handhaaft in beroep haar standpunt dat het verzoek om herziening moet worden afgewezen. De NZa ziet geen aanleiding om de nacalculatie over 2020 aan te passen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, kan het achteraf ontdekken van een fout bij de indiening van de nacalculatie niet gezien worden als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid (uitspraak van 24 januari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ3241, onder 2.4). Profila heeft niet aannemelijk gemaakt dat de weigering van de NZa om terug te komen van de nacalculatie over 2020 evident onredelijk is. Profila is zelf verantwoordelijk voor een tijdige en juiste aanlevering van de gegevens. De NZa erkent dat de coronapandemie voor Profila een uitzonderlijke situatie was met een grote belasting voor de organisatie, maar Profila heeft geruime tijd gehad om de fout te herstellen. Het betrof bijzondere kosten en dit was juist een reden om alert te zijn. Dat de nacalculatie-opgave tweezijdig is ingediend, vormt geen grond om van het beleid af te wijken. De NZa gaat niet mee in het betoog van Profila over de aard van de kosten en de wijze waarop coronakosten worden gefinancierd. Het gaat steeds over door de zorgaanbieder gemaakte kosten. Er zijn meer kostenposten die de minister van VWS financiert. Uit de brief van de minister van VWS van 18 november 2020 kan niet worden opgemaakt dat soepel moet worden omgegaan met het verzoek van Profila. De NZa ziet geen onderbouwing van haar stelling dat het niet honoreren van het verzoek de financiële draagkracht van Profila op de lange termijn vergaand aantast en uit haar jaarrekening blijkt ook dat dit niet zo is. De naderhand door Profila ingediende stukken zien niet op 2020 en 2021 en kon de NZa ook niet meenemen bij het bestreden besluit. De NZa vindt het belang van de rechtszekerheid zwaarder wegen. Het is voor de bekostigingscyclus van de Wlz belangrijk dat zo vroeg mogelijk duidelijkheid bestaat over de hoogte van het budget. Het is van belang dat een jaar administratief kan worden afgesloten voor zowel zorgaanbieders en zorgkantoren als het Zorginstituut Nederland, dat als beheerder van het Fonds langdurige zorg verantwoording moet afleggen aan de Tweede Kamer. Ook worden prognoses voor de kostenontwikkeling in de zorg en beleid gemaakt op basis van deze gegevens. Het ‘openbreken’ van eerdere jaren heeft dus grote gevolgen en moet beperkt blijven tot nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
5.2
De NZa betwist dat zij het vertrouwen heeft gewekt bij Profila dat de kosten alsnog konden worden opgevoerd. Dat in het formulier een vraag is opgenomen over posten van eerdere jaren is juist om dit soort kosten te signaleren, omdat in het formulier totaalbedragen op posten worden verantwoord en de NZa daaruit niet kan afleiden welke kosten hierin worden meegenomen. Zo kan de NZa toetsen of dergelijke kosten al dan niet gehonoreerd kunnen worden. Het betekent dus niet dat deze zonder meer gehonoreerd worden. Ook de e-mail van de medewerker van de NZa die Profila aanhaalt, vormt geen toezegging waarop Profila mocht vertrouwen. De medewerker heeft daarin alleen uitleg gegeven over het beleid dat de NZa bij de beoordeling van een herzieningsverzoek hanteert. Profila geeft daarbij een andere uitleg aan het begrip ‘nieuw feit’, dan de NZa. De constatering dat een fout is gemaakt in de berekening bij de nacalculatie over 2020 ziet de NZa niet als een nieuw feit. De kosten waren namelijk bij Profila al wel bekend, maar zij heeft de kosten wegens omstandigheden niet opgevoerd in de nacalculatieopgave 2020.
Beoordeling door het College
6.1
Artikel 4:6, eerste lid, van de Awb bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van Pro de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van Pro de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
6.2
Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dat is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de uitspraak van het College van 4 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:71), onder 2.1).
6.3
Het College stelt vast dat het in beroep niet (meer) gaat over de afwijzing van het verzoek om de extra coronakosten over 2020 mee te nemen in de nacalculatie over 2021. Op de zitting heeft Profila bevestigd dat het in beroep alleen nog gaat over de afwijzing van het verzoek om herziening van de nacalculatie over 2020. Daarbij heeft Profila te kennen gegeven dat zij niet betwist dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Ter beoordeling staat dus of de afwijzing van de NZa van het verzoek om herziening van de nacalculatie 2020 evident onredelijk is. Het College is van oordeel dat dit niet zo is en overweegt daarover het volgende.
6.4
De NZa voert vanwege het zwaarwegende belang van de rechtszekerheid een zeer terughoudend beleid bij het herzien van in rechte onaantastbare besluiten. Daarbij is het aan Profila om aannemelijk te maken dat de afwijzing van het verzoek om de nacalculatie over 2020 te herzien evident onredelijk is. Profila moet daartoe bijzondere feiten of omstandigheden stellen die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een direct kenbaar gebrek in de besluitvorming over de nacalculatie over 2020, dan wel dat de NZa in haar geval minder belang had moeten toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van Profila bij heroverweging van het besluit.
6.5
Aan de besluitvorming over de nacalculatie over 2020 kleeft geen direct kenbaar gebrek en is dus op zichzelf niet onmiskenbaar onjuist. Profila heeft dat ook niet gesteld. De nacalculatie is vastgesteld in overeenstemming met het nacalculatieformulier dat Profila en het zorgkantoor hebben ingediend voor 2020. Profila had de mogelijkheid om bezwaar te maken tegen de nacalculatie over 2020, maar dit is achterwege gebleven omdat de nieuwe controller van Profila de fout eerst in maart 2022 constateerde.
6.6
De vraag is vervolgens of de NZa meer belang mocht toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van Profila bij heroverweging van de nacalculatie over 2020. In dit geval leggen de feiten en omstandigheden die Profila heeft gesteld te weinig gewicht in de schaal. Dat Profila op zich belang heeft bij het bedrag van € 411.093,- dat met de post ‘extra kosten corona’ gemoeid is, is duidelijk. Uit de stukken blijkt dat Profila financieel in moeilijke omstandigheden verkeert. Onduidelijk is echter gebleven of deze het gevolg zijn van de te lage nacalculatie over 2020. Zo blijkt uit de in beroep overgelegde jaarrekening over 2023 dat het negatief resultaat in 2023 meerdere redenen heeft. Het financiële belang dat Profila stelt, legt dan ook te weinig gewicht in de schaal. Onder deze omstandigheden is het College van oordeel dat de NZa meer belang heeft mogen toekennen aan de rechtszekerheid. Daarbij heeft de NZa erop gewezen dat het voor de bekostigingscyclus van de Wlz, waarbij ook voor de vergoeding van de ‘extra kosten corona’ is aangesloten, belangrijk is dat zo vroeg mogelijk duidelijkheid bestaat over de hoogte van het budget, zodat een jaar administratief kan worden afgesloten. Het College onderschrijft het gestelde belang van deze tijdige administratieve afsluiting van het jaar. De stelling van Profila dat de vergoeding van de ‘extra kosten corona’ buiten de contractteerruimte valt, geeft geen aanleiding om minder belang te hechten aan de rechtszekerheid, omdat de vergoeding van die kosten wordt aangevraagd met de nacalculatie-opgave en daarmee onderdeel is van de jaarlijkse bekostigingscyclus en van de werkwijze volgens het beleid van de NZa. Ook de overige beroepsgronden, die gaan over de brief van de minister, de tweezijdige indiening van de nacalculatie-opgave, de instemming van het zorgkantoor, en de stelling dat correcties achteraf per definitie leiden tot een wijziging van cijfers, doen niet af aan het belang van de rechtszekerheid. Uit het voorgaande concludeert het College dat Profila onvoldoende heeft onderbouwd dat het vasthouden aan de nacalculatie over 2020 zodanige gevolgen heeft dat dit evident onredelijk is. In het oordeel dat de afwijzing van het herzieningsverzoek niet evident onredelijk is, ligt besloten dat het beroep van Profila op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt.
6.7
Profila heeft verder een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Met de door Profila genoemde vraag in het nacalculatieformulier en de door haar genoemde e-mail van een medewerker van de Nza is Profila er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat deze situatie zich voordoet. De NZa heeft toegelicht dat de genoemde vraag (slechts) op het formulier is opgenomen om inzichtelijk te maken of kosten uit eerdere jaren worden opgevoerd, omdat in dat geval een (extra) toets moet plaatsvinden of sprake is van een situatie waarin dergelijke kosten al dan niet vergoed kunnen worden. De Nza wijst er daarom terecht op dat hieruit niet kan worden afgeleid dat de betreffende kosten uit een eerder jaar ook worden vergoed. Ook op grond van de e-mail van een medewerker van de NZa aan de accountant van Profila mocht Profila er niet op vertrouwen dat haar verzoek om herziening zou worden gehonoreerd. Deze e-mail vermeldt de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om een goedkeurende accountantsverklaring te kunnen afgeven als kosten uit voorgaande jaren in een nacalculatie-opgave worden opgenomen. Het alleen vermelden van de voorwaarden waaraan moet worden voldaan, betekent nog niet de toezegging dat na beoordeling van die voorwaarden het verzoek om herziening van de nacalculatie over 2020 ook wordt toegewezen.
Slotsom
7 De NZa heeft het herzieningsverzoek terecht afgewezen. Het beroep is ongegrond.
8 De NZa hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. M.M. Smorenburg en mr. M.P. Glerum, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 april 2025.
w.g. S.C. Stuldreher w.g. M.G. Ligthart
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:6
1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden.
2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de Pro aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
Wet marktordening gezondheidszorg
Artikel 49e
1. Onze Minister stelt voor ieder kalenderjaar het bedrag vast dat in dat kalenderjaar beschikbaar is voor het verlenen van zorg als bedoeld in de artikelen 3.3.1, 3.3.2 en 3.3.3 van de Wet langdurige zorg.
2. Ten behoeve van het voor zorg in natura vaststellen van tarieven als bedoeld in artikel 50, eerste lid, en van bedragen als bedoeld in artikel 56b, alsmede ten behoeve van het verstrekken van persoonsgebonden budgetten als bedoeld in de Wet langdurig zorg, verdeelt de zorgautoriteit het bedrag, bedoeld in het eerste lid, over de regio’s, bedoeld in artikel 4.2.4, tweede lid, van laatstgenoemde wet.
Artikel 50
1. De zorgautoriteit legt, met inachtneming van de artikelen 51 tot en met 56 en 59, in een beschikking ten behoeve van het rechtsgeldig in rekening kunnen brengen van een tarief vast:
[…]
b. of er sprake is van een vast tarief;
c. of er sprake is van een bedrag dat ten minste of ten hoogste als tarief in rekening kan worden gebracht;
d. de beschrijving van de prestatie, deel van de prestatie of geheel van prestaties behorend bij het tarief bedoeld in de onderdelen a, b en c.
Bij de toepassing van de aanhef en onderdelen b en c in de eerste volzin stelt de zorgautoriteit de hoogte van het tarief dan wel het bedrag dat als tarief in rekening kan worden gebracht vast in die beschikking.
[…]
Artikel 52
De zorgautoriteit past artikel 50, eerste lid, onderdelen b en c, toe:
De zorgautoriteit past artikel 50, eerste lid, onderdelen b en c, toe:
[…]
e. ambtshalve, indien een beleidsregel als bedoeld in artikel 57 dat Pro vordert;
[…]
Artikel 57
1. De zorgautoriteit stelt beleidsregels vast met betrekking tot:
1. De zorgautoriteit stelt beleidsregels vast met betrekking tot:
[…]
b. het uitoefenen van de bevoegdheid om tarieven vast te stellen op grond van artikel 50, eerste lid, onderdeel a, b en c;
c. het uitoefenen van de bevoegdheid tot het vaststellen van prestatiebeschrijvingen op grond van artikel 50, eerste lid, onderdeel d;
[…]
2. De beleidsregels, bedoeld in het eerste lid, onder b, c en e, kunnen inhouden op welke wijze, waaronder schriftelijk of elektronisch, onder welke voorwaarden of met inachtneming van welke voorschriften of beperkingen een aanvraag als bedoeld in die artikelen moet worden ingediend. De beperkingen kunnen mede inhouden dat de aanvraag alleen gedaan kan worden door een zorgaanbieder met een ziektekostenverzekeraar gezamenlijk of dat een aanvraag moet worden gedaan binnen een bepaalde termijn.
3. De beleidsregels kunnen inhouden onder welke voorwaarden of met inachtneming van welke voorschriften en beperkingen voor in die regel te onderscheiden delen van een prestatie of geheel van prestaties daarbij nader aangegeven beleidsregels van toepassing zijn.
[…]
Beleidsregel Bekostigingscyclus Wlz 2020
Artikel 1 Begripsbepalingen Pro
[…]
nacalculatieformulier: het formulier waarin de zorgaanbieder en het zorgkantoor/de Wlz-uitvoerder de totaal financieel gerealiseerde productie en de totaal financiële realisatie overige onderdelen kunnen invullen.
nacalculatie-opgave: de opgave tot nacalculatie die door de zorgaanbieder en/of het zorgkantoor/de Wlz-uitvoerder bij de NZa wordt ingediend. Voor deze opgave maken de zorgaanbieder en het zorgkantoor/de Wlz-uitvoerder gebruik van het nacalculatieformulier.
[…]
Artikel 2 Doel Pro van de beleidsregel
Het doel van deze beleidsregel is het vastleggen/vaststellen van de voorwaarden voor:
Het doel van deze beleidsregel is het vastleggen/vaststellen van de voorwaarden voor:
[…]
b. de beoordeling en afhandeling van de nacalculatie-opgave 2020;
b. de beoordeling en afhandeling van de nacalculatie-opgave 2020;
[…]
Artikel 5 Nacalculatie Pro-opgave 2020
1. Indiening
[…]
2. Vaststelling aanvaardbare kosten 2020
Op basis van de ontvangen nacalculatie-opgave 2020 stelt de NZa de aanvaardbare kosten 2020 ambtshalve vast. De NZa stelt ook ambtshalve de verrekening van het verschil vast tussen de aanvaardbare kosten en de opbrengsten (sluittarief/vereffeningbedrag). Zie daarover verder artikel 4 van Pro deze beleidsregel.
Dit wordt verwerkt in een beschikking. Na de wettelijke bezwaartermijn van zes weken wordt dit een onherroepelijk besluit. Wijziging van de aanvaardbare kosten over 2020 is na definitieve verwerking van de nacalculatie-opgave niet meer mogelijk.
Beleidsregel Bekostigingscyclus Wlz 2021
Artikel 2 Doel Pro van de beleidsregel
Het doel van deze beleidsregel is het vastleggen/vaststellen van de voorwaarden voor:
a. het bepalen van de aanvaardbare kosten 2021;
b. de beoordeling en afhandeling van de nacalculatie-opgave 2021;
c. de wijze waarop de NZa jaarlijks de Wlz-beleidsregelwaarden indexeert;
d. de wijze waarop de NZa gebruik maakt van haar bevoegdheid om de tarifering van onderlinge dienstverlening tussen zorgaanbieders te reguleren.
De zorgaanbieder dient vóór 1 juni 2022 de nacalculatie-opgave over 2021 in bij de NZa zoals vastgelegd in de Regeling declaratievoorschriften, administratievoorschriften en informatieverstrekking Wlz 2021 en het Controleprotocol nacalculatie 2021 Wlz-zorgaanbieders. Indien de zorgaanbieder in haar nacalculatie een verantwoording opneemt voor het kwaliteitsbudget verpleeghuiszorg, dan moet de nacalculatie-opgave over 2021 vóór 24 juni 2022 ingediend zijn bij de NZa.
De nacalculatie-opgave 2021 bevat de totaal financieel gerealiseerde productie over 2021, de totaal gerealiseerde lumpsum kwaliteitsbudget verpleeghuiszorg 2021, en de totaal financiële realisatie overige onderdelen over 2021. De nacalculatie-opgave 2021 wordt aangeleverd via het nacalculatieformulier 2021 dat door de NZa in het aanvragenportaal ter beschikking wordt gesteld.
[…]
[…]
Beleidsregel SARS-CoV-2 virus
Artikel 2 Doel Pro van de beleidsregel
Met deze beleidsregel worden de voorwaarden voor vergoeding en wijze van indiening bij de NZa van extra kosten en/of doorlopende kosten die het gevolg zijn van hetSARS-CoV-2 virus vastgelegd. Deze beleidsregel legt tevens vast op welke wijze wordt afgeweken van andere, in de beleidsregel nader genoemde, regelgeving. Deze beleidsregel is de uitwerking van de brieven van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) d.d. 16 april 2020, onderwerp Financiële zekerheid Wlz zorgaanbieders, met kenmerk 1672600-204097-Z en d.d. 26 juni 2020, onderwerp Financiële zekerheid Wlz: tweede aanvulling met kenmerk 1710203-207338-LZ.
2. Nacalculatie
De zorgaanbieder kan de kosten die het gevolg zijn van het SARS-CoV-2 virus gezamenlijk met het zorgkantoor/de Wlz-uitvoerder opnemen in de nacalculatie-opgave 2020.
[…]
[…]