ECLI:NL:CBB:2025:283 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Bestuursrechtelijke beoordeling van verjaring en invorder...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 21/665

uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2025 in de zaak tussen

[naam 1] , te [woonplaats] (veehouder)

(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen)

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. A.F.D. Weken)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (de Staat)

Procesverloop

Met het besluit van 30 september 2020 (invorderingsbesluit 1) en twee besluiten van 23 december 2020 (invorderingsbesluiten 2 en 3) (tezamen met invorderingsbesluit 1: invorderingsbesluiten) heeft de minister drie door de veehouder verbeurde dwangsommen ingevorderd.

Met het besluit van 4 mei 2021 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd.

De veehouder heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De veehouder heeft een nader stuk ingezonden.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 10 januari 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de veehouder zijn gemachtigde en namens de minister zijn gemachtigde, vergezeld door [naam 2] .

Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst om de minister in de gelegenheid te stellen voor de invorderingsbesluiten 2 en 3 na te gaan of de verjaring door handelingen van de minister is gestuit, hierover verslag uit te brengen aan het College en daarbij de bewijzen van eventuele stuitingshandelingen mee te sturen. De minister heeft daarop bij brief van 29 januari 2024 gereageerd. De veehouder heeft op 13 februari 2024 en 21 februari 2024 gereageerd op die reactie. De minister is vervolgens in de gelegenheid gesteld daarop schriftelijk te reageren, met name op het standpunt van de veehouder dat hij een brief van 16 augustus 2021 niet heeft ontvangen. De minister heeft dat bij brief van 23 april 2024 gedaan. De veehouder heeft op 9 juni 2024 op die reactie gereageerd.

Partijen hebben toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nadere zitting.

Het College heeft vervolgens het onderzoek gesloten.

De veehouder heeft het College verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het College heeft daarom de Staat als partij aangemerkt.

Overwegingen

Wat is er gebeurd en waar gaat deze zaak over?

1.1

De minister heeft op 25 juni 2019 aan de veehouder een last onder dwangsom opgelegd wegens een overtreding van artikel 2.2, achtste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 1.6, tweede lid, van het Besluit houders van dieren. De last onder dwangsom is gebaseerd op een rapport van bevindingen van een inspecteur van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) van 5 juni 2019. Dit rapport is opgesteld naar aanleiding van inspecties op het bedrijf van de veehouder.

1.2

De last onder dwangsom strekte ertoe dat de veehouder de overtreding moest opheffen en de overtreding daarna niet nogmaals mocht begaan. Dit moest hij doen door zijn runderen in de ligboxenstal voldoende ruimte te laten voor hun fysiologische en ethologische behoeften. Dat betekende dat hij niet meer runderen in zijn ligboxenstallen mocht houden dan het aantal voor deze runderen bruikbare en geschikte ligboxen in deze stallen. Er moest minimaal één geschikte ligplaats per rund zijn. Er mocht geen sprake zijn van overbezetting. De veehouder moest de maatregel binnen vier weken nemen. Deed hij dat niet, dan verbeurde hij een dwangsom van € 750,- per rund waarmee de maatregel niet werd nageleefd met een maximum van € 50.000,-. De veehouder heeft geen bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom.

1.3

Toezichthouders van de NVWA hebben op 21 november 2019 (hercontrole 1),

2 september 2020 (hercontrole 2) en 23 september 2020 (hercontrole 3) gecontroleerd of de veehouder de maatregel uit de last onder dwangsom heeft uitgevoerd. De bevindingen bij hercontrole 1 zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 26 november 2019 (rapport 1) en die van de hercontroles 2 en 3 in een rapport van bevindingen van 23 september 2020 (rapport 2). Op basis van deze rapporten heeft de minister geconstateerd dat de veehouder, na afloop van de begunstigingstermijn, niet heeft voldaan aan de maatregel uit de last onder dwangsom, omdat bij de hercontroles is gebleken dat er voor respectievelijk 26, 29, 41 runderen in de ligboxenstallen geen bruikbare en geschikte ligbox aanwezig was. Volgens de minister heeft de veehouder daarom drie keer een dwangsom verbeurd, namelijk € 19.500,- bij hercontrole 1, € 21.750,- bij hercontrole 2 en € 8.750,- bij hercontrole 3. In totaal is daarmee het maximum van € 50.000,- aan dwangsommen verbeurd. De minister heeft daarom de invorderingsbesluiten genomen.

Standpunten van partijen

2.1

De veehouder is het niet eens met deze invorderingsbesluiten. Hij stelt dat deze besluiten niet rechtmatig zijn genomen. Daartoe voert hij aan dat de bevoegdheid van de minister om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan, was verjaard en dat hij daarom recht heeft op teruggave van de bedragen die als gevolg daarvan zijn ingevorderd. Daarbij heeft hij erop gewezen dat ten tijde van belang een invorderingsbesluit de verjaring niet stuitte. De veehouder voert verder aan dat de minister in de drie invorderingsbesluiten ten onrechte heeft vastgesteld dat hij de bij de last onder dwangsom opgelegde maatregel niet heeft nageleefd, zodat geen dwangsommen zijn verbeurd. De rapporten 1 en 2 bevatten geen tellijsten waaruit het aantal aanwezige runderen blijkt. De aantallen runderen die worden genoemd in de bij deze rapporten behorende veterinaire verklaringen van de toezichthoudend dierenarts, sluiten bovendien niet aan op de in de rapporten zelf genoemde aantallen. De veehouder betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hij wijst erop dat hij bij vonnis van de rechtbank Overijssel van [datum] strafrechtelijk is veroordeeld voor dezelfde feiten en onevenredig wordt geraakt, mede in financiële zin. Er is sprake van schending van het ne bis in idem-beginsel. Ten onrechte is aan de veehouder de cautie niet gegeven.
De veehouder verzoekt om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

2.2

De minister stelt dat wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 de verjaring tijdig is gestuit en daarom van verjaring geen sprake is. De minister had namelijk een deurwaarder ingeschakeld om de dwangsommen bij de veehouder in te vorderen. De deurwaarder heeft aanmaningen verzonden aan de veehouder en heeft beslag gelegd op zijn bankrekening en roerende zaken. Meer specifiek is de veehouder op 16 augustus 2021, 15 oktober 2021 en 16 december 2021 aangemaand om alsnog binnen een week te betalen en beslaglegging te voorkomen. Op 20 januari 2022 is overgegaan tot derdenbeslag op de bankrekening van de veehouder. Omdat er onvoldoende geld op de bankrekening stond, is de veehouder daarna op 1 februari 2022 nogmaals aangemaand om het bedrag binnen een week te betalen. Op 14 december 2022 is beslag gelegd op roerende zaken van de veehouder. De vorderingen zijn omstreeks 19 december 2022 betaald. Verder stelt de minister dat een beroep op verjaring bovendien niet meer aan de orde kan komen in deze procedure, gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1189). Volgens de minister volgt uit die rechtspraak dat betaling van een geldschuld waarvan de invorderingsbevoegdheid is verjaard, niet inhoudt dat deze betaling om die reden als onverschuldigd gedaan kan worden aangemerkt. Volgens de minister betekent dit dat wanneer een vordering wordt betaald, of anderszins door een gerechtsdeurwaarder wordt geïncasseerd, een beroep op verjaring in de rechterlijke procedure niet meer aan de orde kan komen.
Alle overige beroepsgronden treffen volgens de minister geen doel. Geen rechtsregel verzet zich tegen samenloop van het strafrecht en bestuursrecht en de veehouder maakt niet duidelijk waarom de cautie in dit bestuursrechtelijke geschil had moeten worden gegeven. Gelet op de rapporten 1 en 2 bestonden de overtredingen nog ten tijde van de hercontroles. De veehouder heeft geen argumenten aangevoerd die zich verzetten tegen invordering van de dwangsommen.
Wat betreft het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn laat de minister het oordeel daarover aan het College.

2.3

De veehouder heeft aanvullend nog aangevoerd dat alleen de door de minister genoemde brief van 16 augustus 2021 valt binnen de verjaringstermijn en hij deze brief nooit heeft gekregen. Er is geen bewijs van verzending of ontvangst. Hij vindt dat hij belang heeft bij de beoordeling van de invorderingsbesluiten.

Procesbelang in verband met het beroep van de veehouder op verjaring

Inleiding

3.1

De veehouder heeft wat betreft alle drie de invorderingsbesluiten aangevoerd dat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsommen was verjaard en dat hij daarom recht heeft op teruggave van de door hem al betaalde dwangsommen. Het beroep van de minister op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 11 april 2018 begrijpt het College aldus dat de minister stelt dat het beroep op verjaring in deze procedure niet aan de orde kan komen, omdat die betaling niet als onverschuldigd gedaan kan worden aangemerkt en daarom niet kan worden teruggevorderd in het geval de invorderingsbevoegdheid in dit geval zou zijn verjaard, zoals de veehouder stelt. Het College zal daarom nu eerst de vraag beantwoorden of het beroep van de veehouder op verjaring in deze procedure aan de orde kan komen. Het gaat hierbij om het belang van de veehouder bij vernietiging van het bestreden besluit wegens verjaring van de invordering.

3.2.1

Voor de beantwoording van deze vraag is het volgende procedurele en wettelijke kader van belang.

3.2.2

Dwangsommen raken van rechtswege verbeurd. Bij verbeurte van een dwangsom ontstaat een geldschuld. Verjaring van de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom heeft tot gevolg dat de verbeurde dwangsom niet langer met dwang kan worden ingevorderd, maar niet dat daarmee de geldschuld tenietgaat. Betaling van een geldschuld waarvan de invorderingsbevoegdheid is verjaard, kan inhouden dat deze betaling (uit hoofde van een zogenoemde natuurlijke verbintenis) om die reden niet als onverschuldigd gedaan kan worden aangemerkt. Is die situatie aan de orde, dan kan dat betekenen dat het belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit vervalt. Eventuele vernietiging van het invorderingsbesluit door de bestuursrechter wegens verjaring van de invorderingsbevoegdheid heeft dan immers niet tot gevolg dat het bestuursorgaan dat dit besluit heeft genomen is gehouden de betaalde dwangsom terug te betalen. De indiener van het beroepschrift moet dan aannemelijk maken dat er nog procesbelang bij beoordeling van de rechtmatigheid van het invorderingsbesluit aanwezig is. Slaagt hij daarin dan moet een beroep op verjaring aan de orde komen (zie de uitspraak van het College van 22 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:29).

3.2.3

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat een regeling over de verjaring van verbeurde dwangsommen. Deze regeling is met ingang van 1 april 2021 gewijzigd. In deze zaak is op grond van het overgangsrecht het oude recht van toepassing gebleven. De van toepassing zijnde wettelijke voorschriften zijn opgenomen in een bijlage die bij deze uitspraak hoort. De voor de beoordeling essentiële voorschriften worden hierna vanwege de leesbaarheid ook in de uitspraak zelf weergegeven.

3.2.4

Tot 1 april 2021 stond in artikel 5:35 van Pro de Awb dat de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Dit betekent dat de rechtsvordering tot betaling van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd en dat de bevoegdheid om tot (dwang)invordering over te gaan dan vervalt.

3.2.5

Op grond van artikel 4:104, tweede lid, van de Awb kan het bestuursorgaan na de voltooiing van de verjaring zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen.

3.2.6

In de memorie van toelichting bij de vierde tranche van de Awb is over het in het kader van de daarin opgenomen regeling over de verjaring bij het voorgestelde artikel 4.4.3.1, tweede lid (thans artikel 4:104, tweede lid), het volgende vermeld (Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 54 en 55):

“Het tweede lid ziet op de gevallen waarin bestuursorganen de bevoegdheid hebben zelf voor een executoriale titel te zorgen door het uitvaardigen van een dwangbevel. Die bevoegdheid kunnen zij niet meer uitoefenen wanneer de verjaring is voltooid. Dit geldt ongeacht of de schuldenaar zich op verjaring heeft beroepen. Hetzelfde behoort te gelden voor het doen uitgaan van een aanmaning, waarvan de kosten voor rekening van de burger kunnen worden gebracht, alsmede voor de bevoegdheden tot verrekening en tot tenuitvoerlegging van een dwangbevel. In het belang van de rechtszekerheid mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het de bevoegdheden tot aanmaning, verrekening of toepassing van dwangmiddelen het voor het voltooien van de verjaring heeft benut. Deze regeling komt overeen met die van artikel 27 Invorderingswet Pro 1990. Op grond van het tweede lid is het niet meer mogelijk de bevoegdheid tot aanmaning en verrekening uit te oefenen als de verjaring is voltooid. Het is daarbij niet van belang of de schuldenaar zich heeft beroepen op de verjaring; de bevoegdheden gaan na voltooiing van de verjaring van rechtswege teniet. De verjaring van de rechtsvordering tot betaling van een geldsom kan daarentegen worden gestuit door handelingen van de schuldeiser of schuldenaar, geregeld in de artikelen 4.4.3.2 e.v. Het gevolg van de verjaring is, zoals gezegd, dat de rechtsvordering teniet gaat, maar niet dat de schuld ook teniet gaat. Dit betekent dat bij voorbeeld de belastingschuldige die na meer dan vijf jaar zijn nog openstaande schuld voldoet, of de overheid die een achterstallige uitkering betaalt, dit niet onverschuldigd doet. Eenmaal betaald kunnen deze bedragen niet als onverschuldigd worden teruggevorderd.”

3.2.7

Gelet op artikel 4:104, tweede lid, van de Awb, zoals toegelicht in de memorie van toelichting, is duidelijk dat een bestuursorgaan de in die bepaling genoemde bevoegdheden niet meer mag uitoefenen na voltooiing van de verjaring, omdat deze bevoegdheden dan van rechtswege tenietgegaan zijn.

3.2.8

Verder blijkt uit de memorie van toelichting bij de Evaluatiewet bestuurlijke geldschulden (Kamerstukken II 2019/20, 35477, nr. 3, blz. 6) dat van het bestuursorgaan mag worden verwacht dat het een verbeurde dwangsom daadwerkelijk en spoedig effectueert zodat het doel van de last, dat is het dwingen van de overtreder om de wet (alsnog) na te leven, wordt bereikt. Uit deze toelichting blijkt ook dat het na de voltooiing van de verjaring niet zinvol meer is om nog een invorderingsbeschikking te nemen (Kamerstukken II 2019/20, 35477, nr. 3, blz. 12). Het College verbindt hieraan de conclusie dat het nemen van een invorderingsbesluit na voltooiing van de verjaring ook niet meer mogelijk is.

3.3

Gegeven het feit dat een bestuursorgaan na voltooiing van de verjaring de hiervoor genoemde invorderingsbevoegdheden niet meer mag gebruiken, is in het geval het bestuursorgaan na de voltooiing van de verjaring toch is overgegaan tot dwanginvordering en de dwangsom nadien is betaald, naar het oordeel van het College niet op voorhand uitgesloten dat van deze dwanginvordering een zodanige druk is uitgegaan dat niet kan worden gezegd dat de betrokkene uit eigen beweging heeft betaald en dat deze betaling als onverschuldigd gedaan kan worden aangemerkt. In dat geval bestaat geen grond voor het oordeel dat vanwege het feit dat de dwangsom na de voltooiing van de verjaring is betaald, geen belang meer bestaat bij een oordeel over de rechtmatigheid van een invorderingsbesluit en het beroep op verjaring in een procedure bij de bestuursrechter niet meer aan de orde kan komen.

3.4

Het College is van oordeel dat het beroep van de veehouder op verjaring wel kan worden betrokken in de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit wat betreft invorderingsbesluit 1, maar niet wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3. Het College zal hierna toelichten hoe het tot dit oordeel is gekomen. Daartoe zal het College eerst wat betreft invorderingsbesluit 1 de vraag beantwoorden of de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen was verjaard toen de invorderingsbesluiten werden genomen en of de verjaring is gestuit en daarna wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3. Vervolgens zal het College bespreken wat de antwoorden op deze vraag betekenen voor het belang van de veehouder bij de beoordeling van het beroep op verjaring
.Voor zover dat belang aanwezig wordt geacht, zal het College daarna de rechtmatigheid van het bestreden besluit beoordelen.

Was de rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen verjaard toen de invorderingsbesluiten werden genomen en is de verjaring tijdig gestuit?

Invorderingsbesluit 1

3.5

Het College stelt vast dat voor invorderingsbesluit 1 de verjaring al was voltooid toen dat besluit werd genomen. De begunstigingstermijn liep vier weken na oplegging van de last onder dwangsom af, dat was op 23 juli 2019. Tussen partijen is niet in geschil dat de dwangsom van € 19.500,-, zoals vastgesteld naar aanleiding van hercontrole 1, op 24 juli 2019 van rechtswege is verbeurd. De bevoegdheid tot dwanginvordering vervalt een jaar na deze dag. Invorderingsbesluit 1 is pas daarna genomen, namelijk op 30 september 2020. Omdat de minister op grond van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb eerst een invorderingsbesluit moet nemen voordat hij kan aanmanen tot betaling van een verbeurde dwangsom, kan de verjaring niet door een aanmaning zijn gestuit. Dit is op zitting met partijen besproken. De minister heeft niet gesteld dat de verjaring anderszins is gestuit. Het College gaat er daarom van uit dat van stuiting geen sprake is. De bevoegdheid om tot dwanginvordering over te gaan, was dus al vervallen toen invorderingsbesluit 1 werd genomen.

Invorderingsbesluiten 2 en 3

3.6.1

Wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 heeft het College op de zitting met partijen besproken dat niet duidelijk was of de rechtsvorderingen tot betaling van de verbeurde dwangsommen al dan niet waren verjaard op de dag waarop deze besluiten werden genomen. Het College heeft daarom het onderzoek op zitting geschorst en de minister in de gelegenheid gesteld om na te gaan of de verjaring is gestuit. De minister is dat nagegaan en heeft verslag uitgebracht met de brief van 29 januari 2024, aangevuld met de brief van 23 april 2024. Mede gelet op die brieven, is het College van oordeel dat ook de bevoegdheid tot invordering van de bij invorderingsbesluiten 2 en 3 ingevorderde dwangsommen was verjaard. Het College licht dit als volgt toe.

3.6.2

De dwangsommen van € 21.750,- en € 8.750,-, zoals vastgesteld naar aanleiding van hercontroles 2 en 3, zijn op 2 september 2020, respectievelijk 23 september 2020 van rechtswege verbeurd. De rechtsvordering tot betaling van de verbeurde dwangsommen verjaart door verloop van een jaar na deze dag, dat is per 3 september 2021, respectievelijk 24 september 2021. De invorderingsbesluiten 2 en 3 zijn op 23 december 2020 genomen en dus binnen de verjaringstermijn. Omdat invorderingsbesluiten destijds geen stuitende werking hadden, moet vervolgens worden beoordeeld of de minister de verjaring heeft gestuit voor 3 september 2021, respectievelijk 24 september 2021.

3.6.3

De minister heeft gesteld dat binnen de verjaringstermijn, op 16 augustus 2021, per e-mail een aanmaning aan de veehouder is verzonden. De veehouder ontkent dat hij deze heeft ontvangen. De aanmaning is volgens de minister uitsluitend verzonden per e-mail.

3.6.4

Het College is van oordeel dat de minister niet aannemelijk heeft gemaakt dat er op 16 augustus 2021 per e-mail een aanmaning aan de veehouder is verzonden. De minister heeft in de brief van 23 april 2024 namelijk alleen een datum en tijdstip genoemd met de vermelding “Email naar debiteur” en het e-mailadres van de veehouder. De minister heeft geen logbestand overgelegd, waaruit blijkt dat, en op welke datum en tijdstip, de e-mail vanuit het door de verzender gebruikte systeem voor gegevensverwerking is verzonden naar het systeem van de internetserviceprovider van de veehouder en ook geen kopie van de inhoud van de e-mail of een leesbevestiging overgelegd, maar alleen een kopie van de brief die als bijlage bij de e-mail zou zijn verzonden. Dit betekent dat niet is komen vast te staan dat de verjaring tijdig is gestuit.

Tussenconclusie

3.7

Gelet op wat hiervoor is overwogen, concludeert het College dat alleen voor invorderingsbesluit 1 geldt dat de rechtsvordering was verjaard, toen dat besluit werd genomen. Voor de invorderingsbesluiten 2 en 3 was de verjaring weliswaar nog niet voltooid toen deze werden genomen, maar omdat de minister wat betreft de dwangsommen van € 21.750,- en € 8.750,- geen invorderingshandelingen heeft verricht die de verjaring van de invorderingsbevoegdheid hebben gestuit binnen een jaar nadat de dwangsommen waren verbeurd, is de bevoegdheid om tot dwanginvordering over te gaan op grond van artikel 4:104, tweede lid, van de Awb vervallen per 3 september 2021, respectievelijk 24 september 2021.

Wat betekent dit voor het belang van de veehouder bij de beoordeling van het beroep op verjaring?

3.8.1

In dit geval heeft de minister invorderingsbesluit 1 genomen nadat de verjaring was voltooid. De minister was toen op grond van artikel 4:104, tweede lid, van de Awb niet meer bevoegd om invorderingsbesluit 1 te nemen. In invorderingsbesluit 1 is niet alleen nadrukkelijk om betaling verzocht, maar is ook gewezen op de invorderingsbevoegdheden die op dat moment al waren vervallen en dus niet meer konden worden uitgeoefend:

“U ontvangt binnenkort van het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) een brief met betalingsinstructie. Het CJIB int de kosten voor de NVWA. U moet het aangegeven bedrag binnen zes weken nadat u de brief heeft ontvangen betalen. Als u niet op tijd betaalt, krijgt u van het CJIB een aanmaning om de dwangsom binnen twee weken te betalen. Voldoet u dan nog steeds niet aan uw betalingsverplichting, dan zal de deurwaarder overgaan tot invordering op grond van een dwangbevel. De kosten van de aanmaning, het dwangbevel en de deurwaarder komen voor uw rekening.”

Daarna heeft de minister wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 een gerechtsdeurwaarder opdracht gegeven om betaling van de vorderingen af te dwingen door beslag te leggen. Op 14 december 2022 heeft de deurwaarder executoriaal beslag gelegd op voertuigen van de veehouder onder aankondiging dat deze voertuigen op 27 februari 2023 in het openbaar worden verkocht. De veehouder heeft de vordering vervolgens op 19 december 2022 betaald.

3.8.2

Het feit dat de minister na de voltooiing van de verjaring is overgegaan tot dwanginvordering leidt er naar het oordeel van het College toe dat van de dwanginvordering een zodanige druk is uitgegaan dat naar het oordeel van het College niet kan worden gezegd dat de veehouder de bij invorderingsbesluit 1 ingevorderde dwangsom, die hij onder protest zegt te hebben betaald, uit eigen beweging heeft betaald. Daarom kan niet worden uitgesloten dat deze betaling kan worden teruggevorderd. Het College ziet dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat in deze procedure wat betreft invorderingsbesluit 1 het beroep op verjaring niet meer aan de orde kan komen.

3.8.3

Wat betreft de bij de invorderingsbesluiten 2 en 3 ingevorderde dwangsommen was de minister na 3 september 2021 respectievelijk 24 september 2021, ook niet meer bevoegd om tot invordering over te gaan door het laten versturen van aanmaningen en het leggen van beslag op de bankrekening en de roerende zaken van de veehouder, omdat deze bevoegdheden na de voltooiing van de verjaring eveneens waren vervallen. De veehouder kon na deze data dus niet meer met gebruikmaking van die bevoegdheden door de minister worden gedwongen tot betaling van de dwangsommen, maar dat heeft de minister wel gedaan. Nog op 14 maart 2022 deelde de minister, via een gerechtsdeurwaarder, aan de veehouder mee dat er geen reden was te stoppen met de inning. Hoewel naar het oordeel van het College daarom ook wat betreft de bij deze invorderingsbesluiten ingevorderde dwangsommen niet kan worden gezegd dat de veehouder deze dwangsommen uit eigen beweging heeft betaald en niet kan worden uitgesloten dat deze betalingen kunnen worden teruggevorderd, is het College van oordeel dat het beroep op verjaring wat betreft deze twee invorderingsbesluiten in deze procedure niet meer aan de orde kan komen. Op grond van artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112 van Pro de Awb of een dwangbevel. Het College (de bestuursrechter) is dus niet bevoegd om daarover te oordelen. Het College (de bestuursrechter) is evenmin bevoegd te oordelen over de feitelijke tenuitvoerlegging of executie van een dwangbevel door bijvoorbeeld beslaglegging. Dat betekent dat de veehouder met deze beroepsprocedure wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 niet kan bereiken dat het College oordeelt over de rechtmatigheid van het gebruik van de hiervoor genoemde bevoegdheden door de minister nadat deze bevoegdheden waren vervallen. Het betekent ook dat het College de gevolgen van de betreffende handelingen niet ongedaan kan maken. Die gevolgen kunnen ook niet worden weggenomen door vernietiging van het bestreden besluit wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3 in verband met het verval van genoemde bevoegdheden, omdat genoemde bevoegdheden daarbij niet zijn gebruikt.

Beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit

4.1

Het College zal eerst de rechtmatigheid van het bestreden besluit wat betreft invorderingsbesluit 1 beoordelen en daarna wat betreft de invorderingsbesluiten 2 en 3.

Invorderingsbesluit 1

4.2.1

Zoals hiervoor al is overwogen, was de bevoegdheid om tot invordering over te gaan al vervallen toen invorderingsbesluit 1 werd genomen. De minister was dus niet bevoegd om dat besluit te nemen. Door dat toch te doen, heeft de minister gehandeld in strijd met artikel 5:35 van Pro de Awb. Het beroep tegen het bestreden besluit is daarom gegrond. Het bestreden besluit moet voor zover dit ziet op invorderingsbesluit 1 worden vernietigd. Omdat herstel van dit gebrek niet mogelijk is, zal het College invorderingsbesluit 1 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van dit te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit.

4.2.2

Gelet hierop behoeven de andere beroepsgronden voor zover gericht tegen het bestreden besluit wat betreft invorderingsbesluit 1 geen bespreking meer.

Invorderingsbesluiten 2 en 3

4.3.1

Het College stelt allereerst vast dat de veehouder op zitting desgevraagd heeft bevestigd dat de last onder dwangsom, waartegen hij geen rechtsmiddel heeft aangewend, in deze procedure niet meer ter discussie staat. Wat de veehouder heeft aangevoerd in verband met de overtreding van de wettelijke voorschriften waarop de last onder dwangsom is gebaseerd, laat het College dan ook buiten beschouwing.

4.3.2

Het College stelt verder vast dat partijen het erover eens zijn dat de last onder dwangsom tweeledig was, namelijk een last ter beëindiging van de daarin genoemde overtreding en een last gericht op voorkoming van herhaling van die overtreding.

4.3.3

Het College volgt de veehouder niet in zijn aldus begrepen stelling dat de minister handelt in strijd met het ne bis in idem-beginsel, zoals neergelegd in artikel 5:43 en Pro artikel 5:44 van Pro de Awb, omdat hij bij vonnis van de rechtbank Overijssel van [datum] strafrechtelijk is veroordeeld. Het ne bis in idem-beginsel behelst een verbod op dubbele bestraffing. Dit betekent dat er niet twee bestraffende sancties mogen worden opgelegd voor één overtreding. Het opleggen van een last onder dwangsom is geen bestraffende sanctie, maar een herstelsanctie. De invorderingsbesluiten, die zijn gehandhaafd bij het bestreden besluit, vloeiden voort uit de aan de veehouder opgelegde last onder dwangsom. Van ne bis in idem is dus geen sprake.

4.3.4

Het College begrijpt de stelling van de veehouder dat hem de cautie had moeten worden gegeven aldus dat hij meent dat de toezichthouders hem in het kader van de hercontroles 2 en 3 de cautie hadden moeten geven. Op grond van artikel 5:10a van de Awb is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen en moet voor het verhoor aan de betrokkene worden meegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. In dit geval vonden de hercontroles 2 en 3 plaats teneinde na te gaan of de veehouder uitvoering had gegeven aan de bij de last onder dwangsom van 25 juni 2019 aan hem opgelegde maatregel en hebben die hercontroles ook niet geleid tot het opleggen van een bestraffende sanctie, maar alleen tot de (bestuursrechtelijke) invorderingsbesluiten 2 en 3. Dat betekent dat artikel 5:10a van de Awb niet van toepassing is. De beroepsgrond slaagt dus niet.

4.3.5

In wat de veehouder hierover heeft aangevoerd, ziet het College geen grond voor het oordeel dat de minister op basis van rapport 2 ten onrechte heeft vastgesteld dat de veehouder de bij de last opgelegde maatregel niet heeft nageleefd. Wat betreft hercontrole 2 is in rapport 2 op basis van de stallijst vastgesteld dat op de locatie [adres] 289 koeien met een kalfdatum en één stier in de stal aanwezig waren, dus 290 runderen in totaal. In rapport 2 is verder door telling vastgesteld dat er 258 beschikbare ligboxen in de stal aanwezig waren en drie runderen die gekalfd hadden, werden gehouden in het strohok vóór in de stal. Hieruit is geconcludeerd dat er 29 runderen (290 verminderd met 258 verminderd met 3) te veel in de ligboxenstal aanwezig waren en dat er toen ook sprake was van overbezetting. Uit rapport 2 blijkt verder dat bij hercontrole 3 op genoemde locatie door telling is vastgesteld dat er 258 beschikbare ligboxen in de stal aanwezig waren en 299 runderen. Hieruit is geconcludeerd dat er 41 runderen teveel in de ligboxenstal waren (299 verminderd met 258). Het College ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van al deze op de stallijst en tellingen gebaseerde en gedetailleerd beschreven bevindingen van de toezichthouders. De minister heeft op zitting toegelicht dat een stallijst een uitdraai is van alle koeien (met kalfdatum) die geregistreerd staan in het I&R-systeem van de betreffende houder van de dieren. Naar het oordeel van het College mochten de toezichthouders uitgaan van de juistheid van de op die lijst vermelde gegevens. Alleen de niet nader onderbouwde stelling dat rapport 2 geen stallijsten bevat waaruit het aantal aanwezige runderen blijkt, acht het College onvoldoende om te twijfelen aan de betrouwbaarheid en juistheid van de hiervoor genoemde gegevens en berekeningen. Wat betreft de door de veehouder genoemde discrepantie tussen de in rapport 2 genoemde aantallen koeien en wat daarover in de veterinaire verklaringen staat, stelt het College vast dat in de bij rapport 2 behorende veterinaire verklaring alleen de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts bij hercontrole 2 zijn neergelegd. Een veterinaire verklaring naar aanleiding van hercontrole 3 ontbreekt en is blijkbaar niet opgesteld. Alleen het feit dat in de veterinaire verklaring wat betreft hercontrole 2 op pagina 14 zonder nadere toelichting staat dat er sprake is van minimaal 15% overbezetting doet naar het oordeel van College geen afbreuk aan de nauwkeurige berekening van de overbezetting bij die hercontrole in rapport 2.

4.3.6

Dit betekent dat de minister in de invorderingsbesluiten 2 en 3 terecht heeft vastgesteld dat de daarin genoemde dwangsommen zijn verbeurd.

4.3.7

Het is vaste rechtspraak dat in geval van een verbeurde dwangsom het bestuursorgaan in beginsel met toepassing van artikel 5:37 van Pro de Awb tot invordering daarvan dient over te gaan. In wat de veehouder heeft aangevoerd, ziet het College geen bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten geven om hiervan af te wijken. Alleen het feit dat de veehouder de bij de invorderingsbesluiten 2 en 3 ingevorderde dwangsommen heeft betaald, maakt niet dat dit een bijzondere omstandigheid is. De veehouder heeft overigens niet inzichtelijk gemaakt waarom “in financiële zin” sprake is van bijzondere omstandigheden. Voor zover de veehouder van belang acht dat hij strafrechtelijk is veroordeeld, verwijst het College naar wat daarover hiervoor is overwogen.

4.3.8

De slotsom is dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de invorderingsbesluiten 2 en 3 in rechte in stand blijft.

Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn

5.1

De veehouder heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 47 van Pro het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

5.2

In zaken als hier aan de orde geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, tenzij er sprake is van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

5.3

De termijn is begonnen op de datum waarop de minister het bezwaarschrift heeft ontvangen, te weten op 8 oktober 2020 voor invorderingsbesluit 1 en op 18 februari 2021 voor invorderingsbesluiten 2 en 3. In dit geval is sprake van drie zaken van één belanghebbende die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp (drie invorderingsbesluiten). Deze zaken zijn zowel in de bezwaarfase door de minister als in de beroepsfase door het College gezamenlijk behandeld. In gevallen als deze wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd. Omdat de rechtsmiddelen waarmee de bezwaren zijn ingeleid niet tegelijkertijd zijn aangewend, dient ter bepaling van de mate van overschrijding van de redelijke termijn te worden gerekend vanaf het tijdstip van indiening van het eerst aangewende rechtsmiddel, namelijk 8 oktober 2020 (zie het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, onder 3.10.2). Hiervan uitgaande, stelt het College vast dat ten tijde van deze uitspraak de hiervoor bedoelde termijn van twee jaar met twee jaar en, afgerond naar boven, zeven maanden is overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, brengt dit mee dat de veehouder recht heeft op een schadevergoeding van € 3.000,-.

5.4

De minister heeft op 4 mei 2021 het bestreden besluit genomen. De bezwaarfase heeft dus meer dan een half jaar geduurd, namelijk, afgerond, zeven maanden. De beroepsfase heeft meer dan anderhalf jaar geduurd, namelijk, afgerond, vier jaar. De veroordeling tot vergoeding van immateriële schade moet daarom naar evenredigheid worden berekend. Hiervoor wordt de methode gevolgd uit het hiervoor genoemde arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, zoals die ook volgt uit de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:1). De redelijke termijn in de bezwaarfase is met, afgerond, één maand overschreden. Dit betekent dat dit deel van de overschrijding, één van de totaal 31 maanden, voor rekening komt van de minister. Het resterende deel komt voor rekening van de Staat. Het College zal daarom de minister op grond van artikel 8:88 van Pro de Awb veroordelen tot het betalen van € 97,- (1/31 x € 3.000,-) aan de veehouder en de Staat tot het betalen van € 2.903,- (30/31 x € 3.000,-) aan de veehouder.

Proceskostenveroordeling

6.1

Het College veroordeelt de minister in de door de veehouder in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.814,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1) en in de door de veehouder in bezwaar gemaakte kosten tot een bedrag van € 1.294,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en wegingsfactor 1). Het College gaat daarbij uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht met wegingsfactor 1. Wat betreft de zitting bij het College, overweegt het College dat deze eerst was gepland op 5 december 2023, maar dat de inhoudelijke behandeling van de zaken pas op de zitting van 10 januari 2024 heeft kunnen plaatsvinden, omdat de zitting op 5 december 2023 niet door kon gaan als gevolg van oponthoud in het verkeer aan de kant van de veehouder. Het College rekent daarom 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 10 januari 2024. De totale vergoeding in verband met de behandeling van het beroep en het bezwaar bedraagt € 3.108,-.

6.2

Het College ziet verder aanleiding de minister en de Staat, ieder voor de helft, te veroordelen in de kosten van de veehouder in verband met het verzoek om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op in totaal € 453,50 (één punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,5), dus € 226,75 voor zowel de minister als de Staat.

Beslissing

Het College:

verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dat ziet op invorderingsbesluit 1;
herroept invorderingsbesluit 1 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 360,- aan de veehouder te vergoeden;

- veroordeelt de minister in de proceskosten van de veehouder tot een bedrag van € 3.334.75;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 97,- aan de veehouder voor immateriële schade;

- veroordeelt de Staat in de proceskosten van de veehouder tot een bedrag van € 226,75;

- veroordeelt de Staat tot betaling van € 2.903,- aan de veehouder voor immateriële schade.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2025.

De rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. w.g. N.A. van Opbergen

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:104

[…]

2 Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen.

Artikel 4:106

Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel.

Artikel 5:10a
1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene meegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.

Artikel 5:35

In afwijking van artikel 4:104 verjaart Pro de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd.

Artikel 5:37

1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.

[…]

Artikel 5:43
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerdere een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.

Artikel 5:44
1. Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.
[…]

Evaluatiewet bestuursrechtelijke geldschuldenregeling Awb

Artikel II

Op een beschikking tot invordering van een dwangsom die is gegeven voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft het recht van toepassing zoals dat gold voor dat tijdstip.