Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/117
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2025 op het hoger beroep van:
KSG [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (KSG) (gemachtigde: mr. A.A.W. Alders)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 december 2023, kenmerk 22/3694, in het geding tussen
KSG
en
Bureau Financieel Toezicht(BFT)
Bureau Financieel Toezicht(BFT)
(gemachtigde: mr. C.S.M. Sikkens)
Procesverloop in hoger beroep
KSG heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:12466) (aangevallen uitspraak).
BFT heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
KSG heeft een nader stuk ingediend.
De zitting was op 15 april 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor KSG waren tevens aanwezig [naam 2] en mr. [naam 3] en voor BFT mr. E.B. Kruimel, mr. D.S. Kolkman en J.P. de Jong RA.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
KSG is een instelling als bedoeld in (artikel 1, eerste lid, onder a, sub 11, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang, en thans artikel 1a, vierde lid, onder b van) de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft).
1.3
[naam 4] Exploitatie B.V. en Stichting CS Bedrijven (samen ook wel de klantengroep) waren ten tijde hier van belang cliënten van KSG.
1.4
Op 23 februari 2017 heeft ING de klantengroep vragen gesteld naar aanleiding van berichtgeving over onder meer witwaspraktijken. Met de brief van 15 maart 2017 heeft KSG namens de klantengroep antwoord gegeven op die vragen. Op 31 maart 2017 heeft ING aanvullende vragen gesteld. Met de brief van 6 april 2017 heeft KSG antwoord gegeven op die vragen.
1.5
In de procedure over de opzegging van de bankrelaties door ING met de klantengroep heeft het gerechtshof Amsterdam met het arrest van 13 juli 2017 (ECLI:NL:GHAMS:2017:2971) (arrest), onder 3.5, het volgende overwogen:
“Vast staat dat op 26 november 2016 bij saunaclub [naam 4] een inval door de politie heeft plaatsgevonden in verband met onder meer een verdenking van witwassen. Daarbij is een hoeveelheid contant geld in beslag genomen en tegelijkertijd is door het openbaar ministerie beslag gelegd op de bankrekeningen van [naam 4] c.s. bij ING. Naar aanleiding van de inval, de beslaglegging en berichtgeving in de media is ING een onderzoek gestart en heeft zij [naam 4] c.s. een aantal vragen gesteld. Daaruit blijkt dat betaling voor 80% van de door [naam 4] c.s. geleverde diensten geschiedt door middel van contante betalingen. In de periode
februari 2016 tot en met maart 2017 is door Stichting CS Bedrijven in totaal een bedrag van
€ 4.839.802,77 aan contant geld gestort waarvan € 735.000 in de vorm van 1210 coupures van
€ 500 (ongeveer 3 per dag) en 650 coupures van € 200. Tussen partijen is niet in geschil dat dergelijke coupures niet uit een pinautomaat zijn te verkrijgen en dat van algemene bekendheid is dat dergelijke grote coupures vaak in het criminele circuit worden gebruikt. In antwoord op vragen van ING heeft [naam 4] c.s. meegedeeld dat zij de herkomst van de contante betalingen niet controleert en ook niet kan controleren en dat zij niet kan uitsluiten dat die (deels) van criminele activiteiten afkomstig zijn. ING heeft zich op het standpunt gesteld dat zij in het licht van deze bevindingen niet voldoende kan garanderen dat haar rekeningen niet worden gebruikt voor witwassen van illegaal verkregen gelden. ING wordt daarin gesterkt door de mededeling van [naam 4] c.s. dat zij ten behoeve van haar leverancier H. een bedrag van € 60.000 à € 70.000 in kleine coupures heeft omgewisseld in coupures van € 500 die hij wilde gebruiken om in Aruba tegen contante betaling een woning te kopen, ter zake waarvan H. in 2015 met het OM een transactie is aangegaan waarbij hij afstand heeft gedaan van de onder hem in beslag genomen contante gelden en een bedrag van € 49.000 heeft betaald tegen afstand door het OM hem te vervolgen uit hoofde van (vermeend) witwassen. ING heeft voorts de aandacht gevestigd op een jegens derden uitgesproken veroordeling voor medeplegen van gewoontewitwassen waarbij bewezen werd geacht dat geldbedragen verstopt in bevroren gemalen kip/kiprollade werden vervoerd naar Aruba (ECLI:NL:OGEAA:2016:801). Volgens een door ING overgelegd bericht uit De Limburger heeft het openbaar ministerie bevestigd dat dit geld vooraf was gewisseld bij saunaclub [naam 4] in [woonplaats 2] . Het ging daarbij om kleine coupures die werden omgewisseld voor biljetten van € 500.”
februari 2016 tot en met maart 2017 is door Stichting CS Bedrijven in totaal een bedrag van
€ 4.839.802,77 aan contant geld gestort waarvan € 735.000 in de vorm van 1210 coupures van
€ 500 (ongeveer 3 per dag) en 650 coupures van € 200. Tussen partijen is niet in geschil dat dergelijke coupures niet uit een pinautomaat zijn te verkrijgen en dat van algemene bekendheid is dat dergelijke grote coupures vaak in het criminele circuit worden gebruikt. In antwoord op vragen van ING heeft [naam 4] c.s. meegedeeld dat zij de herkomst van de contante betalingen niet controleert en ook niet kan controleren en dat zij niet kan uitsluiten dat die (deels) van criminele activiteiten afkomstig zijn. ING heeft zich op het standpunt gesteld dat zij in het licht van deze bevindingen niet voldoende kan garanderen dat haar rekeningen niet worden gebruikt voor witwassen van illegaal verkregen gelden. ING wordt daarin gesterkt door de mededeling van [naam 4] c.s. dat zij ten behoeve van haar leverancier H. een bedrag van € 60.000 à € 70.000 in kleine coupures heeft omgewisseld in coupures van € 500 die hij wilde gebruiken om in Aruba tegen contante betaling een woning te kopen, ter zake waarvan H. in 2015 met het OM een transactie is aangegaan waarbij hij afstand heeft gedaan van de onder hem in beslag genomen contante gelden en een bedrag van € 49.000 heeft betaald tegen afstand door het OM hem te vervolgen uit hoofde van (vermeend) witwassen. ING heeft voorts de aandacht gevestigd op een jegens derden uitgesproken veroordeling voor medeplegen van gewoontewitwassen waarbij bewezen werd geacht dat geldbedragen verstopt in bevroren gemalen kip/kiprollade werden vervoerd naar Aruba (ECLI:NL:OGEAA:2016:801). Volgens een door ING overgelegd bericht uit De Limburger heeft het openbaar ministerie bevestigd dat dit geld vooraf was gewisseld bij saunaclub [naam 4] in [woonplaats 2] . Het ging daarbij om kleine coupures die werden omgewisseld voor biljetten van € 500.”
1.6
KSG heeft het arrest op 14 juli 2017 doorgenomen met de klantengroep.
1.7
Naar aanleiding van het arrest heeft BFT een onderzoek uitgevoerd bij KSG.
1.8
Met het besluit van 22 februari 2022 (boetebesluit) heeft BFT KSG een boete van € 33.900 opgelegd, omdat KSG een ongebruikelijke transactie van de klantengroep niet onverwijld op of na 14 juli 2017 aan de Financiële inlichtingen eenheid (FIU-NL) heeft gemeld. Op 14 juli 2017 heeft KSG namelijk het arrest met de klantengroep doorgenomen. In dat arrest staat dat de klantengroep in de periode februari 2016 tot en met maart 2017 in totaal een bedrag van € 4.839.802,77 aan contant geld bij ING heeft gestort, waarvan € 735.000 in de vorm van 1210 coupures van € 500 en 650 coupures van € 200. Dit opgeteld bij de wetenschap die KSG al had, namelijk de hoge contante omzet (80% van het totaal) van de klantengroep en de grote hoeveelheid aan coupures van € 500 en € 200 die zij bij ING had gestort zonder dat te herleiden is op welke transacties de verkrijging van deze coupures zien (samenstel van handelingen), maakt volgens BFT dat op 14 juli 2017 sprake was van een ongebruikelijke transactie. BFT wijst daarbij op de subjectieve indicator en de voorbeelden D2, E1, E3 en J14 daarvan in de ‘Specifieke leidraad naleving WWFT voor accountants, belastingadviseurs, administratiekantoren en alle overige instellingen genoemd in artikel 1 lid 1 letter a sub 11, 12 en 13 en 23 WWFT’ van 15 juli 2014 (Specifieke leidraad). Daarbij is volgens BFT ook relevant dat KSG op de hoogte was van de politie-inval bij [naam 4] c.s., waaronder de klantengroep, op 26 november 2016. KSG heeft aldus volgens BFT de meldplicht van artikel 16, eerste lid, van de Wwft overtreden.
1.9
Met de beslissing op bezwaar van 30 juni 2022, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft BFT de bezwaren van KSG ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2 De rechtbank heeft het beroep van KSG ongegrond verklaard. De rechtbank heeft namelijk geoordeeld dat het door BFT genoemde samenstel van handelingen een transactie is in de zin van de Wwft en dat BFT terecht heeft geconcludeerd dat KSG deze transactie als ongebruikelijk had moeten aanmerken. KSG had deze transactie onverwijld moeten melden, toen zij na het lezen van het arrest op 14 juli 2017 bekend werd met het volledige samenstel van handelingen en van strijd met het lex certa-beginsel is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank ziet geen bijzondere omstandigheid op basis waarvan BFT geen gebruik had mogen maken van de bevoegdheid om een boete op te leggen of de overtreding met een normoverdragend gesprek had moeten afdoen, zoals KSG had gesteld.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3 Het College is van oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Dit betekent dat het College de aangevallen uitspraak zal bevestigen en de boete in stand blijft. Het College licht hierna toe hoe het tot dit oordeel is gekomen.
Is sprake van een ‘transactie’ als bedoeld in de Wwft?
4.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“10.2. Eiseres ontkent niet dat zij in ieder geval op 6 april 2017, gelet op haar directe betrokkenheid bij de schriftelijke beantwoording van door ING gestelde vragen, op de hoogte was van de hoge contante omzet van de klantengroep (ten opzichte van de totale omzet) en het afstorten van een grote hoeveelheid aan coupures van € 500,- en € 200,- door de klantengroep . Zij betoogt zelfs dat zij dat al eerder wist dan het moment van de vragenlijst van ING waarvan BFT is uitgegaan. Ook ontkent eiseres niet dat zij in ieder geval op 14 juli 2017 na het lezen van de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam ( ECLI:NL:GHAMS:2017:2971 ) wetenschap heeft gekregen van de grote en de exacte aantallen bankbiljetten die de klantengroep bij haar bank heeft gestort en op dat moment dus van het gehele samenstel van handelingen op de hoogte was.
10.3.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat dit samenstel van handelingen, waarvan eiseres wetenschap had, een transactie in de zin van de Wwft is.
10.4.
Het betoog van eiseres dat dit samenstel van handelingen geen transactie in de zin van de Wwft is omdat zij de aantallen van de grote coupures niet in het kader van de eigen werkzaamheden ten behoeve van de dienstverlening aan de klantengroep heeft kunnen vaststellen of waarnemen, slaagt niet. Uit de MvT blijkt dat kennis van een samenstel van handelingen van een cliënt die de instelling ten behoeve van dienstverlening aan die cliënt heeft verkregen, voldoende is om dat samenstel van handelingen als een transactie in de zin van de Wwft aan te merken. Eiseres betwist niet dat zij op 14 juli 2017 bij (gefactureerde) werkzaamheden ten behoeve van dienstverlening aan de klantengroep kennis heeft genomen van de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam en daardoor wetenschap heeft van de aantallen van de gestorte coupures. De omstandigheid dat eiseres de aantallen coupures niet zelf heeft kunnen waarnemen of verifiëren doet aan deze wetenschap niet af.
Verder is de rechtbank niet van de in de MvT omschreven uitzonderingen gebleken.
Verder is de rechtbank niet van de in de MvT omschreven uitzonderingen gebleken.
Het gaat hier om de omzet van de klantengroep . Het is duidelijk dat de klantengroep de bankbiljetten heeft gestort en dus dat deze cliënt van eiseres bij die transactie betrokken is geweest. Daarnaast heeft eiseres niet gesteld dat zij in de periode waarop de verweten gedraging ziet voor de klantengroep ook niet-Wwft-plichtige diensten heeft verleend of vrijgestelde werkzaamheden heeft verricht.”
4.2
KSG heeft hiertegen – zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. De opdracht van Stichting CS Bedrijven aan KSG bestond uit het samenstellen van de jaarstukken, het begeleiden van de fiscale aangiftes voor de inkomstenbelasting en de vennootschapsbelasting en het voeren van de loonadministratie. BFT verwijt KSG dat zij onverwijld na het lezen van het arrest geen melding heeft gedaan bij de FIU. BFT gaat hiermee eraan voorbij dat KSG ten tijde van haar werkzaamheden en in het kader van haar beroepsactiviteiten geen kennis heeft genomen van de grote hoeveelheid coupures die (blijkbaar) door de Stichting CS Bedrijven zijn gestort en dat KSG ten tijde van haar werkzaamheden ook nimmer inzicht had in de verschillende coupures die Stichting CS Bedrijven bij de ING Bank heeft gestort. De rechtbank verwijst selectief naar een aantal passages uit de Memorie van Toelichting bij een wijziging van de Wwft en verbindt daar niet nader onderbouwd de conclusie aan dat de wetgever het begrip ‘transactie’ zo ruim mogelijk heeft willen omschrijven. Daarentegen vermeldt die toelichting dat het gewijzigde transactiebegrip geen nieuwe onderzoeksplicht impliceert voor instellingen en dat die meldingsplicht niet ziet op al hetgeen de instelling ter ore is gekomen, maar slechts op de transacties waarmee zij is geconfronteerd in het kader van haar dienstverlening binnen de reikwijdte van de onderhavige wet. Zoals aangegeven heeft KSG (slechts) kennis genomen van het arrest en niet van het samenstel van handelingen zelf.
4.3
BFT heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4.4.1
Artikel 1, eerste lid, onder m, van de Wwft bepaalde ten tijde hier van belang dat onder ‘transactie’ wordt verstaan een handeling of samenstel van handelingen van of ten behoeve van een cliënt waarvan de instelling ten behoeve van haar dienstverlening aan die cliënt heeft kennisgenomen. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2011/12, 33238, nr. 3, blz. 10) is hierover het volgende opgemerkt:
“[…] Met de nieuw gekozen definitie is beoogd duidelijk te maken dat een ongebruikelijke transactie van de cliënt, of van een derde ten behoeve van de cliënt, altijd moet worden gemeld indien een instelling daarvan heeft kennisgenomen ten behoeve van haar dienstverlening aan die cliënt. Een direct of causaal verband tussen de ongebruikelijke transactie en de werkzaamheden van de instelling is geen vereiste. De woorden «handeling of samenstel van handelingen van of ten behoeve van een cliënt» dienen zo te worden uitgelegd dat ook een passieve betrokkenheid van de instelling (doordat zij wetenschap heeft van de transactie) de wettelijke meldingsplicht kan activeren.
[…]
Zodoende wordt met deze wijziging van onderdeel m duidelijk dat de meldingsplicht (ook) geldt bij dienstverlening die ziet op het verwerken of beoordelen van een ongebruikelijke transactie waarbij de cliënt betrokken is. […]
Het gewijzigde transactiebegrip impliceert niet een nieuwe onderzoeksplicht voor instellingen. De meldingsplicht ziet niet op al hetgeen de instelling ter ore is gekomen, maar slechts op de transacties waarmee zij is geconfronteerd in het kader van haar dienstverlening binnen de reikwijdte van de onderhavige wet. […]”
4.4.2
Vast staat dat KSG in ieder geval op 6 april 2017 met de schriftelijke beantwoording van door ING gestelde vragen op de hoogte was van de hoge contante omzet van de klantengroep en het afstorten van een grote hoeveelheid aan coupures van € 500,- en € 200,- door de klantengroep. Verder staat vast dat zij in ieder geval op 14 juli 2017 na het lezen van het arrest wetenschap heeft gekregen van het grote en exacte aantal bankbiljetten die de klantengroep bij ING had gestort en op dat moment dus van het gehele samenstel van handelingen op de hoogte was. Met de rechtbank is het College van oordeel dat dit samenstel van handelingen kwalificeert als een ‘transactie’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder m, van de Wwft zoals die bepaling luidde op 14 juli 2017. Het gaat om handelingen van de klantengroep waarvan KSG ten behoeve van haar dienstverlening aan die klantengroep heeft kennisgenomen. Anders dan KSG heeft aangevoerd, maakt het daarvoor niet uit dat KSG het soort coupures (€ 500 en € 200) en de aantallen daarvan (1210 respectievelijk 650) die de klantengroep bij ING heeft gestort, niet zelf heeft waargenomen of heeft kunnen waarnemen. Zoals volgt uit de hiervoor weergegeven memorie van toelichting is een direct of causaal verband tussen de ongebruikelijke transactie en de werkzaamheden van de instelling geen vereiste, kan ook een passieve betrokkenheid van de instelling de meldingsplicht activeren en geldt de meldingsplicht ook bij dienstverlening die ziet op het verwerken of beoordelen van een ongebruikelijke transactie waarbij de cliënt betrokken is. Met de beantwoording van de door ING gestelde vragen en het doornemen van het arrest, heeft KSG ten behoeve van haar dienstverlening aan de klantengroep kennisgenomen van het samenstel van handelingen. Dat deze dienstverlening niet specifiek was overeengekomen in de opdrachtovereenkomst met de klantengroep, zoals KSG heeft betoogd, maakt dit niet anders. BFT heeft er overigens nog terecht op gewezen dat de KSG die werkzaamheden aan de klantengroep heeft gefactureerd. Dat, zoals KSG onder verwijzing naar de memorie van toelichting aanvoert, de meldingsplicht niet ziet op al hetgeen de instelling ter ore is gekomen, gaat eraan voorbij dat zij, zoals hiervoor toegelicht, juist in het kader van haar dienstverlening binnen de reikwijdte van de Wwft is geconfronteerd met de transactie. Anders dan KSG stelt, heeft de rechtbank dus terecht geoordeeld dat KSG ten behoeve van haar dienstverlening, die binnen de reikwijdte van de Wwft valt, kennis heeft genomen van het door BFT genoemde samenstel van handelingen en er dus sprake is van een transactie als bedoeld in de Wwft.
4.4.3
Dit betekent dat de hogerberoepsgrond niet slaagt.
Is sprake van een ‘ongebruikelijke transactie’ als bedoeld in de Wwft?
5.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“11.3. Over de verhouding tussen de contante omzet (80%) en de totale omzet heeft BFT uitgelegd dat dit op zichzelf nog geen reden is om een ongebruikelijke transactie te melden, maar dat dit anders werd toen bekend werd dat de klantengroep 1210 bankbiljetten van € 500,00 (ongeveer drie per dag) en 650 bankbiljetten van € 200,00 bij de bank had gestort zonder dat te herleiden was hoe de klantengroep aan die bankbiljetten was gekomen. Op dat moment werd ook de hoge contante omzet van belang bij de beoordeling of er een reden was om een ongebruikelijke transactie te melden.
Anders dan eiseres aanvoert heeft BFT daarbij niet het standpunt van eiseres genegeerd dat de omvang van de contante omzet voor de klantengroep niet ongebruikelijk is. Specifiek hierover heeft BFT in het boetebesluit uitgelegd dat ook al zou er bij de klantengroep een bestendige praktijk van hoge contante omzetten zijn, eiseres gelet op de andere omstandigheden niet had mogen veronderstellen dat die hoge contante omzet geen relevant gegeven voor de meldplicht van een ongebruikelijke transactie meer kon zijn.
Anders dan eiseres aanvoert heeft BFT daarbij niet het standpunt van eiseres genegeerd dat de omvang van de contante omzet voor de klantengroep niet ongebruikelijk is. Specifiek hierover heeft BFT in het boetebesluit uitgelegd dat ook al zou er bij de klantengroep een bestendige praktijk van hoge contante omzetten zijn, eiseres gelet op de andere omstandigheden niet had mogen veronderstellen dat die hoge contante omzet geen relevant gegeven voor de meldplicht van een ongebruikelijke transactie meer kon zijn.
11.4.
Over het grote aantal bij de bank gestorte grote bankbiljetten heeft BFT uitgelegd dat dit op zichzelf al een reden was om een ongebruikelijke transactie te melden, maar nog meer door de verhouding tussen de contante omzet en de totale omzet. Daarbij is het een feit van algemene bekendheid dat bankbiljetten van € 500,00 nagenoeg uitsluitend (nog) in het criminele circuit worden gebruikt en ook niet meer door de banken worden uitgegeven.
11.5.
Over de bankbiljetten van € 200,00 heeft BFT uitgelegd dat daarvoor niet hetzelfde geldt als voor de bankbiljetten van € 500,00, maar dat deze handeling wel van belang is omdat de klantengroep een groot aantal van die bankbiljetten bij de bank heeft gestort zonder dat herleidbaar is hoe de klantengroep die bankbiljetten heeft verkregen. Ook dit moet volgens BFT in combinatie met het grote aantal bankbiljetten van € 500,00 en de hoge contante omzet ten opzichte van de totale omzet worden bezien.
11.6.
De rechtbank volgt BFT in haar uitleg. Dat eiseres het met deze uitleg van BFT niet eens is en het evenmin eens is met de conclusie van BFT dat de transactie van de klantengroep een ongebruikelijke transactie is, maakt niet dat BFT het bestreden besluit (met daarin een verwijzing naar deze uitleg) onvoldoende heeft onderbouwd en daarmee onvoldoende heeft gemotiveerd.
[…]
12.1. […]
In het geval van eiseres heeft BFT de subjectieve indicator toegepast. Deze indicator houdt in dat een transactie als ongebruikelijk moet worden aangemerkt als de instelling reden heeft te veronderstellen dat deze transactie met witwassen of de financiering van terrorisme verband kan (gaan) houden. […]
12.2.
Als hulpmiddel om dit vermoeden vast te stellen, heeft BFT de Leidraad ontwikkeld. In bijlage 1 van deze leidraad (versie juli 2014) heeft BFT enkele voorbeelden genoemd. […]
12.3.
Gelet op dit beoordelingskader is de rechtbank met BFT van oordeel dat eiseres als ongebruikelijke transactie had moeten aanmerken het grote aantal bankbiljetten (1210) van € 500,00 en (650) van € 200,00 dat de klantengroep in de periode februari 2016 tot en met maart 2017 bij de bank heeft gestort en waarvan het onduidelijk is hoe zij die bankbiljetten heeft verkregen in combinatie met in diezelfde periode een hoge contante omzet in verhouding tot de totale omzet. […]
13.1.
Met BFT is de rechtbank van oordeel dat eiseres de transactie onverwijld als ongebruikelijke transactie bij de FIU-NL had moeten melden, toen zij na het lezen van de uitspraak van het gerechtshof Amsterdam op 14 juli 2017 met het volledige samenstel van handelingen bekend werd.
13.2.
Het betoog van eiseres dat zij de ongebruikelijke transactie niet hoefde te melden, slaagt niet. De strekking van artikel 16, eerste lid, van de Wwft - toen en nu - is dat iedere ongebruikelijke transactie moet worden gemeld. Het is dus niet, zoals eiseres aanvoert, dat zij zelf mag bepalen of zij een ongebruikelijke transactie wel of niet meldt. Eiseres leidt deze beoordelingsruimte af uit overweging 5.2 van de uitspraak van het CBb van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:793. Deze overweging gaat echter over het cliëntenonderzoek en niet over de meldingsplicht en is in dit verband dus niet van belang. Ook is het niet van belang of de ongebruikelijke transactie al bij andere instanties bekend is. In alle gevallen moet eiseres een ongebruikelijke transactie melden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBb van 19 september 2016, ECLI:NL:CBB:2016:305. Van de door eiseres omschreven strijd met het lex certa-beginsel, is de rechtbank dan ook niet gebleken. […]”
5.2
KSG betwist dat sprake is van een samenstel van handelingen, bestaande uit een combinatie van de storting door de klantengroep van grote coupures, de storting van een aanzienlijk bedrag aan contant geld en de hoge contante omzet ten opzichte van de totale omzet, die in samenhang kwalificeren als een ongebruikelijke transactie die KSG had moeten melden. KSG heeft tijdens haar werkzaamheden alleen kennis gehad van een aanzienlijke contante omzet die werd afgestort, maar het ontbrak haar juist aan kennis over de grote coupures. Verder heeft KSG gemotiveerd aangegeven dat het behalen van een aanzienlijke contante omzet volstrekt gebruikelijk is bij het type cliënten van de klantengroep en dat het in Duitsland en België zelfs nog steeds gebruikelijk is om met contant geld te betalen. BFT heeft nagelaten te bewijzen waarom KSG niet had mogen aannemen dat het gebruik van contant geld en grote coupures (zelfs van € 500) gebruikelijk was in de grensstreek waar de klantengroep was gevestigd. Geen van de genoemde voorbeelden uit bijlage 1 bij de Specifieke leidraad waren in de onderhavige situatie van toepassing. Dat betekent dat KSG geen reden had te veronderstellen dat de betreffende handelingen (afzonderlijk of in samenhang bezien) met witwassen of financiering van terrorisme verband konden houden. Daarmee was geen sprake van de subjectieve indicator. Verder volgt de rechtbank ten onrechte het standpunt van BFT dat de herleidbaarheid van het verkrijgen van de coupures van € 500 en € 200 door de klantengroep relevant zou zijn voor de beoordeling of sprake is van een ongebruikelijke transactie. Tot slot volgt uit de uitspraak van het College van 27 juli 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:793) dat, anders dan waarvan de rechtbank uitgaat, de Wwft-plichtige instelling bij een subjectieve indicator een bepaalde beoordelingsruimte heeft om te bepalen of sprake is van een ongebruikelijke transactie. Concludeert deze instelling dat geen sprake is van een ongebruikelijke transactie, zoals KSG heeft gedaan, dan behoeft er op grond van artikel 16 van de Wwft ook niets te worden gemeld.
5.3
BFT heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
5.4.1
Op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wwft meldt een instelling een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie onverwijld nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden, aan de FIU-NL. Artikel 1, eerste lid, onder n, van de Wwft bepaalde ten tijde hier van belang dat onder ‘ongebruikelijke transactie’ moet worden verstaan een transactie die op grond van de indicatoren bedoeld in artikel 15, eerste lid, als ongebruikelijk is aan te merken. Deze indicatoren zijn opgenomen in de bijlage van het Uitvoeringsbesluit Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme, zoals dit besluit gold tot 25 juli 2018, en daarvan is hier (alleen) van belang de subjectieve indicator, die luidde: “een transactie waarbij de instelling aanleiding heeft om te veronderstellen dat deze verband kan houden met witwassen of financieren van terrorisme”.
5.4.2
Met de rechtbank is het College van oordeel dat de transactie al op grond van de subjectieve indicator als ongebruikelijk is aan te merken en er dus sprake is van een ‘ongebruikelijke transactie’ als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder n, van de Wwft zoals die bepaling luidde op 14 juli 2017. In zoverre zijn de door BFT genoemde voorbeelden uit de Specifieke leidraad hier niet van belang en behoeft dat wat KSG daarover aanvoert geen bespreking. Verder merkt KSG terecht op dat haar een bepaalde beoordelingsruimte toekwam om te bepalen of sprake is van een ongebruikelijke transactie. BFT stelt daar tegenover echter terecht dat het hier gaat om grote aantallen coupures van € 200 en € 500, waarbij – zoals ook KSG uit het arrest duidelijk had moeten zijn – het ook in 2017 een feit van algemene bekendheid was dat het criminele circuit deze coupures vaak gebruikt en dat het in ontvangst nemen en afstorten van deze coupures moet worden gezien tegen de achtergrond van de politie-inval die op 26 november 2016 had plaatsgevonden bij de klantengroep. KSG had aldus op 14 juli 2017 alle aanleiding om te veronderstellen dat deze transactie verband kon houden met witwassen of financieren van terrorisme. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 7 februari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:27) ook heeft overwogen, hoeft het witwassen of de financiering van terrorisme niet vast te staan; een vermoeden is al voldoende. Dat, zoals KSG aanvoert, het behalen van een aanzienlijke contante omzet gebruikelijk is bij dit type cliënt en het in Duitsland en België destijds gebruikelijk was om met contant geld te betalen, waaronder coupures van € 500, neemt niet weg dat KSG, gelet op de kennis die zij had over de transactie op basis van het arrest, deze transactie als ongebruikelijk had moeten aanmerken. Anders dan KSG stelt, heeft BFT dus niet volstaan met enkel de stelling dat het een feit van algemene bekendheid is dat coupures van € 500 nagenoeg uitsluitend in het criminele circuit worden gebruikt.
5.4.3
De conclusie is dat KSG op 14 juli 2017 had moeten onderkennen dat sprake was van een ongebruikelijke transactie en zij die onverwijld had moeten melden. Omdat zij dat niet heeft gedaan, heeft BFT terecht geconcludeerd dat KSG de meldplicht van artikel 16, eerste lid, van de Wwft heeft overtreden en was BFT dus bevoegd een boete op te leggen. Anders dan KSG heeft betoogd, heeft de rechtbank de bewijslast in deze niet bij KSG neergelegd. Voor de conclusie dat sprake is van strijd met het lex certa-beginsel bestaat geen grond.
Heeft BFT terecht een boete opgelegd en is deze passend en geboden?
6.1
De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“14.2. Eiseres vervult binnen de Wwft een poortwachtersfunctie. De plicht om ongebruikelijke transacties bij de FIU-NL te melden is een belangrijk onderdeel van de bestrijding van witwassen en het financieren van terrorisme. Dit maakt het voor het meldpunt mogelijk om een transactie te onderzoeken en om die transactie bij de opsporingsinstanties te melden als blijkt dat die transactie verdacht is. Dit kan vervolgens leiden tot een strafrechtelijk onderzoek naar witwassen en financiering van terrorisme of kan inzicht bieden in financiële handelingen die met andere misdrijven samenhangen. Met BFT is de rechtbank daarom van oordeel dat het niet melden van een ongebruikelijke transactie bij de FIU-NL een ernstige overtreding van de Wwft is, waarvoor BFT als toezichthouder op basis van die wet bevoegd is om een boete op te leggen en van die bevoegdheid ook gebruik heeft mogen maken.
14.3.
In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen (bijzondere) omstandigheid op basis waarvan BFT van het gebruikmaken van de boetebevoegdheid had moeten afzien of de overtreding met een normoverdragend gesprek had moeten afdoen.
14.4.
Van de door eiseres omschreven mindere of ontbrekende verwijtbaarheid is de rechtbank eveneens niet gebleken. Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak al heeft geoordeeld heeft eiseres artikel 16, eerste lid, van de Wwft overtreden en heeft BFT niet in strijd met het lex certa-beginsel gehandeld.”
6.2
Volgens KSG is het, gezien de feiten en omstandigheden op basis waarvan BFT tot een overtreding van artikel 16 van de Wwft heeft geconcludeerd, niet proportioneel dat BFT kiest voor het opleggen van een boete. Voor zover al sprake is van een ongebruikelijke transactie die zij had moeten melden, heeft KSG diverse redenen genoemd op grond waarvan de overtreding niet aan haar kan worden verweten. Het gaat om een open normenkader dat veel ruimte laat voor eigen beoordeling, terwijl het standpunt van BFT omtrent coupures van € 500 en van € 200 niet kenbaar was. Verder heeft zij niet zelf kunnen kennisnemen van het samenstel van handelingen en was haar niet bekend dat zij ook zijdelings bekend geworden informatie die zij niet zelf heeft waargenomen aanleiding kan zijn om een ongebruikelijke transactie te melden. Tot slot is KSG een kleine organisatie van wie niet kan worden verwacht dat zij kon voorzien dat BFT dit standpunt zou innemen. Voor zover al sprake is van een bepaalde mate van verwijtbaarheid, bestaat voldoende aanleiding geen of een lagere boete op te leggen. BFT heeft niet uitgelegd waarom het redelijk is dat het hier een boete heeft opgelegd. KSG heeft erop gewezen dat zij altijd heeft meegewerkt aan het onderzoek van BFT en dat zij de melding alsnog heeft gedaan en verschillende maatregelen heeft getroffen om aan de Wwft te voldoen.
6.3
Met de rechtbank is het College van oordeel dat de overtreding aan KSG kan worden verweten en dat BFT voor deze overtreding terecht een boete heeft opgelegd. Niets wat KSG heeft aangevoerd leidt tot de conclusie dat BFT een andere, minder verstrekkende, sanctie had moeten opleggen of de boete had moeten matigen. Het College heeft hiervoor toegelicht waarom er geen twijfel mogelijk was over de vraag of de overtreding is begaan door KSG. BFT heeft onderbouwd waarom zij in het licht van de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van KSG heeft gekozen voor het opleggen van een boete. BFT heeft conform haar boetebeleid gekozen voor een boete van 1% van de omzet, de laagste categorie, vanwege de door KSG genoemde omstandigheden, namelijk de maatregelen die KSG heeft genomen om aan de Wwft te voldoen. Dit betekent dat het basisbedrag voor de boete al met meer dan 50% is verlaagd. KSG heeft geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht aangevoerd op grond waarvan het boetebedrag nog verder had moeten worden verlaagd. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de boete van € 33.900 passend en geboden is.
Slotsom
7 De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. S.C. Stuldreher en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 juli 2025.
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen. w.g. N.A. van Opbergen