ECLI:NL:CBB:2025:383

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummers: 22/281 en 22/291

uitspraak van de meervoudige kamer van 22 juli 2025 in de zaken tussen

[naam 1] B.V., te [woonplaats] , en

[naam 2] B.V., te [woonplaats]

(gezamenlijk ook: de vennootschappen)

(gemachtigden: mr. M. van Tuijl en mr. A. Danopoulos)

Stichting Skal, te Zwolle (Skal)

(gemachtigde: mr. C. de Rond)

Procesverloop

Met het besluit van 1 oktober 2021 (primaire besluit) heeft Skal de biocertificaten van [naam 1] en [naam 2] ingetrokken, besloten tot (voorwaardelijke) publicatie van deze intrekkingen op haar website, en besloten 109 partijen producten te decertificeren.

Met het besluit van 30 december 2021 (bestreden besluit) heeft Skal de bezwaren van [naam 1] en [naam 2] ongegrond verklaard.

[naam 1] en [naam 2] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Skal heeft een verweerschrift ingediend.

Skal heeft op 25 juni 2024 het bestreden besluit gewijzigd.

De vennootschappen hebben de gronden van het beroep aangevuld.

Skal heeft een nader verweerschrift ingediend.

De vennootschappen hebben de gronden van het beroep nader aangevuld.

De zitting was op 30 januari 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen. Van de kant van de vennootschappen is ook mr. M. Louws verschenen. Van de kant van Skal zijn ook verschenen mr. M. Timpert-de Vries, [naam 3] en [naam 4] .

Overwegingen

Inleiding

1.1

[naam 1] en [naam 2] behoren tot de [naam 5] -groep. De [naam 5] -groep importeert onder meer biologische producten en verkoopt deze aan de levensmiddelen- en mengvoederindustrie. [naam 1] is sinds 1 november 2011 bij Skal geregistreerd. [naam 2] was bij Skal geregistreerd van 26 januari 2015 tot 20 december 2018 en is opnieuw geregistreerd op 10 november 2020.

1.2

Skal heeft de biocertificaten van [naam 1] en [naam 2] per 1 oktober 2021 ingetrokken. Deze vennootschappen waren op dat moment de enige vennootschappen in de [naam 5] -groep met een biocertificaat. Skal heeft verder bepaald dat de intrekkingen op haar website worden gepubliceerd. Ook heeft Skal besloten 109 partijen producten per 1 oktober 2021 te decertificeren.

1.3

Skal heeft haar besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen. Rapport van bevindingen 1 (RvB1) is uitgebracht naar aanleiding van gerichte inspecties bij de [naam 5] -groep op 6 en 7 april 2021. Rapport van bevindingen 2 (RvB2) is getiteld ‘Nader onderzoek naar 254 niet-gemelde partijen [naam 5] -groep’. Het betreft een onderzoek naar 254 partijen van verschillende producten uit de jaren 2015 tot en met 2020. Onderdeel van dit rapport is een deskundigenrapport van dr. [naam 6] en dr. [naam 7] (rapport [naam 8] ). Op grond van de rapporten van bevindingen heeft Skal de conclusie getrokken dat de vennootschappen zich in de periode 2015 tot en met 2020 stelselmatig hebben onttrokken aan het toezicht van Skal. Volgens Skal hebben de vennootschappen partijen met residuen van stoffen die in de biologische productiemethode niet zijn toegestaan, niet gemeld aan Skal en hebben zij een groot deel van deze partijen wel als biologisch verhandeld.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

De beroepsgronden

3 De vennootschappen hebben meerdere beroepsgronden aangevoerd, die deels overlappen. Het College zal de beroepsgronden hierna bespreken per deelbesluit (decertificering 109 partijen producten, intrekking bio-certificaat en het publicatiebesluit).

De diverse verwijzingen van de vennootschappen naar de gronden die zij in bezwaar hebben aangevoerd, zonder dat zij hebben onderbouwd in welk opzicht de reactie van Skal in het bestreden besluit ontoereikend was, is op zichzelf onvoldoende om te spreken van beroepsgronden waarop het College moet ingaan (zie ook de uitspraak van het College van 16 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:478, onder 5). Omdat er in beroep naast deze verwijzing nog andere beroepsgronden zijn aangevoerd, zal het College daarop hieronder ingaan.

Decertificering 109 partijen producten

Inleiding

4.1

Met het primaire besluit heeft Skal 109 partijen producten gedecertificeerd op grond van artikel 30, eerste lid, eerste alinea, van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten (Verordening 834/2007). Skal heeft daaraan de volgende omstandigheden ten grondslag gelegd. In de partijen zijn residuen gevonden van niet-toegestane stoffen in de zin van artikel 5 in verbinding met bijlage II van Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening 834/2007 (Uitvoeringsverordening 889/2008). De vennootschappen hebben in strijd met de meldplicht op grond van artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008 deze 109 partijen producten niet aan Skal gemeld. De partijen zijn volgens Skal dan ook in strijd met artikel 23, tweede lid, van Verordening 834/2007 als biologisch op de markt gebracht.

Deskundigheid [naam 9]

4.2.1

In reactie op de rapporten van bevindingen waarop Skal het primaire besluit heeft gebaseerd, heeft [naam 9] van [naam 10] op 11 oktober 2021 in opdracht van de vennootschappen een rapport (rapport [naam 9] ) uitgebracht. De vennootschappen verwijzen in meerdere beroepsgronden naar dit rapport. Skal betwist de deskundigheid van [naam 9] . Het College zal dat nu eerst bespreken.

4.2.2

Skal stelt zich op het standpunt dat [naam 9] geen deskundige is op het gebied van residuen van in de biologische productiemethode niet-toegestane stoffen, en ook niet op het gebied van monstername, analyses van monsters en waardering of interpretatie daarvan.

Het College stelt vast dat de vennootschappen in hun beroepsgronden slechts hebben gesteld dat [naam 9] wel deskundig is, zonder uiteen te zetten waaraan [naam 9] de deskundigheid ontleend. Ook uit het rapport [naam 9] is dit niet af te leiden. Het College ziet daarom geen grond voor de conclusie dat [naam 9] beschikt over de vereiste deskundigheid op de genoemde gebieden. Wat [naam 9] naar voren brengt over het rapport van [naam 8] zal het College daarom buiten beschouwing laten. Het rapport van [naam 9] bevat echter ook standpunten waarvoor de hiervoor beschreven deskundigheid niet is vereist. Die delen beschouwt het College als een aanvulling van de beroepsgronden en zal het College waar nodig in de beoordeling betrekken.

Over welke partijen producten gaan de beroepsgronden over de decertificering?

4.3

Skal heeft de 109 gedecertificeerde partijen producten onderscheiden in vier groepen:

A. 81 nameldingen naar aanleiding van de e-mail van Skal van 19 juli 2021;

B. 14 niet of te laat gemelde partijen op basis van het RvB1;

C. Overige 5 te laat gemelde partijen;

D. Overige 9 partijen.

De vennootschappen betwisten de decertificering van alle 109 partijen. Hun beroepsgronden zijn deels algemeen van aard en zien deels op een specifiek aantal partijen. Het College stelt vast dat de vennootschappen geen specifieke beroepsgronden hebben aangevoerd over de partijen in de groepen B, C en D. Ook uit het rapport [naam 9] zijn over deze groepen partijen geen beroepsgronden af te leiden. Bij deze vaststelling zijn, in lijn met wat hiervoor is geoordeeld, de opmerkingen over het rapport [naam 8] buiten beschouwing gelaten. Voor zover de vennootschappen in het pleidooi op de zitting partijen hebben genoemd die wel in de groepen B, C of D vallen, laat het College dit buiten beschouwing, omdat de vennootschappen dit in strijd met de goede procesorde te laat hebben aangevoerd. In het rapport [naam 9] wordt wel ingegaan op de 81 partijen in groep A. Bijlage 7 bij dit rapport bevat een tabel met de 81 partijen met een kolom met opmerkingen. Een deel van de partijen is van een opmerking voorzien met de reden waarom de betreffende partij ten onrechte gedecertificeerd zou zijn. Deze opmerkingen sluiten aan bij de beroepsgronden. Het College zal de beroepsgronden over dat deel van de 81 partijen hieronder bespreken. Het College zal in de bespreking geen concrete lotnummers noemen. De reden hiervoor is dat de concrete lotnummers niet eenvoudig juist zijn vast te stellen, omdat de tabel in het rapport [naam 9] niet dezelfde volgorde kent als de bijlage bij het primaire besluit en ook weer anders is ingericht dan bijlage 13 bij het verweerschrift. Het College gaat ervan uit dat partijen zelf kunnen herleiden op welke concrete lotnummers het oordeel ziet.

Meldplicht

5.1

De vennootschappen hebben als algemene beroepsgrond naar voren gebracht dat artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008 een grote beoordelingsruimte laat aan de marktdeelnemer om te beoordelen of een partij gemeld moet worden aan Skal of niet. Dit blijkt uit de bewoordingen “Marktdeelnemers die van mening zijn of vermoeden dat […]”. Skal heeft dit volgens de vennootschappen miskend. Over de 81 partijen (groep A) voeren de vennootschappen concreet aan dat de analyse van [naam 9] aantoont dat in werkelijkheid ongeveer de helft daarvan mogelijk een terecht oordeel van Skal behelst. Een deel van de partijen is in de Verenigde Staten van Amerika (VS) verkocht en valt dus buiten het toezichtbereik van Skal. Skal gaat er ook aan voorbij dat een deel van de partijen nooit is ingeklaard in de EU en retour leveranciers is gestuurd en een deel van de partijen is afgewaardeerd naar conventioneel. Verder heeft een deel van de partijen een besmettingsgehalte kleiner dan 0,02 mg/kg en hoefde daarom volgens het eigen beleid van Skal, zoals neergelegd in de verschillende versies van de Meldwijzer residuen, niet te worden gemeld. Skal stelt zich verder ten onrechte op het standpunt dat bij de vaststelling van het residu geen drogingsfactor kan worden toegepast. Ook zijn de conclusies in het rapport [naam 8] over actief gebruik van niet toegestane stoffen nergens op gestaafd.

5.2

Het College volgt niet de uitleg die de vennootschappen geven aan artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008 en licht dat als volgt toe. In deze bepaling staat dat marktdeelnemers die van mening zijn of vermoeden dat een product niet in overeenstemming is met de voorschriften voor de biologische productie, procedures in moeten leiden om elke aanduiding betreffende de biologische productiemethode van dat product te verwĳderen of om het product af te zonderen en te identificeren. Volgens het College wijzen deze bewoordingen niet op een ruime beoordelingsruimte. Integendeel, zelfs bij een vermoeden moet een marktdeelnemer al actie ondernemen. Dit volgt ook uit het opschrift bij de bepaling waarin staat “Maatregelen bij vermoede inbreuken en vermoede onregelmatigheden”. Daar komt bij dat in dezelfde bepaling staat dat marktdeelnemers in geval van twijfel de controlerende autoriteiten of de controleorganen onmiddellijk moeten informeren. Al bij twijfel moet dus gemeld worden en ook deze bewoordingen duiden niet - zoals de vennootschappen stellen - op beoordelingsruimte. Verder staan in hetzelfde artikel 91 maatregelen die de controleautoriteiten – Skal – moet nemen ingeval van twijfel of het product aan de voorschriften voor de biologische productie voldoet. Als de marktdeelnemer beoordelingsruimte zou hebben bij het melden, dan zou de mogelijkheid voor Skal om maatregelen te kunnen nemen afhankelijk zijn van de beoordeling door de marktdeelnemer of hij een melding aangewezen acht. Dat zou afbreuk doen aan het controlesysteem waaraan de activiteiten van marktdeelnemers zijn onderworpen om er voor te zorgen dat biologische producten worden geproduceerd volgens de voorschriften van het communautaire wettelijke kader voor de biologische productie (punt 31 van de considerans van Verordening 834/2007). Anders dan is betoogd door de vennootschappen, geldt de meldplicht ook voor de partijen die zijn afgewaardeerd van biologisch naar gangbaar, bijvoorbeeld vanwege overschrijdingen van het maximumresidugehalte. In dat geval moet Skal kunnen controleren of elke verwĳzing naar de biologische productiemethode van dat product is verwĳderd op grond van artikel 91, tweede lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008.

5.3

Tussen partijen is niet in geschil dat in alle 81 partijen residuen zijn gevonden van middelen die niet zijn toegestaan bij de biologische productie. Ook niet is in geschil dat een significant aantal partijen had moeten worden gemeld op grond van artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008. De vennootschappen betogen dat zij in ongeveer de helft van de gevallen geen melding hadden hoeven doen op grond van de verschillende versies van de Meldwijzer residuen van Skal. In de Meldwijzer is opgenomen in welke gevallen geringe residuen niet gemeld hoeven te worden. De reden hiervoor is dat bij de biologische productie contaminaties met gewasbeschermingsmiddelen niet zijn uit te sluiten. Besmetting met gewasbeschermingsmiddelen kan ontstaan via de lucht, vervuiling van het oppervlaktewater en van de bodem, en via transport of opslag. Per 1 november 2016 heeft Skal de Meldwijzer gewijzigd. De [naam 5] -groep is met een e-mail van 1 november 2016 geïnformeerd over de wijziging. Uit deze e-mail blijkt dat Skal tot 1 november 2016 een meldgrens van 0,01 mg/kg hanteerde. Anders dan waar [naam 9] vanuit gaat, blijkt uit de bij zijn rapport overgelegde stukken niet dat Skal tot 1 november 2016 een grens van 0,02 mg/kg hanteerde. In bijlage 4 bij het rapport [naam 9] met de titel ‘Lijst van onterecht betrokken partijen voor 1 november 2016’ staan in totaal 16 partijen, waarvan tien met een residu groter dan 0,01 mg/kg en zes met een residu van 0,01 mg/kg.
Wat betreft genoemde tien partijen slaagt niet het betoog dat die partijen op grond van de destijds geldende Meldwijzer niet gemeld behoefde te worden. In de e-mail van 1 november 2016 is er op gewezen dat vanaf 1 november 2016 een beslisboom moet worden doorlopen. In die beslisboom is onder meer opgenomen dat, ook als het residu minder dan 0,02 mg/kg is, moet worden gemeld als sprake is van herhalingen, dat wil zeggen als sprake is van dezelfde producten afkomstig van dezelfde leverancier of hetzelfde land. De vennootschappen voeren hierover aan dat de verplichting tot melding bij herhalingen en/of meerdere residuvondsten geen steun vindt in artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008. Dit betoog slaagt niet, omdat de meldplicht geldt als de marktdeelnemer een aanwijzing heeft dat een product mogelijk niet in overeenstemming is met de voorschriften voor de biologische productie. Herhalingen vormen een dergelijke aanwijzing. Verder gaan de vennootschappen ervan uit dat geen sprake is van herhaling als een eerdere partij geweigerd wordt of als sprake is van pre-shipment samples. Dit is een eigen uitleg van de vennootschappen waarvoor geen aanknopingspunten zijn te vinden in de Meldwijzer.
Wat betreft de andere zes partijen met een residu van 0,01mg/kg heeft Skal onvoldoende gemotiveerd waarom deze hadden moeten worden gemeld. In het bestreden besluit en het daaraan mede ten grondslag gelegde RvB2 is Skal niet specifiek ingegaan op dat gehalte in relatie tot het door [naam 1] met het rapport van [naam 9] aangevoerde punt over de meldingsplicht volgens de Meldwijzer. Het bestreden besluit is daarom in zoverre genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarin staat dat een beslissing op bezwaar moet berusten op een deugdelijke motivering. Overigens is Skal in het verweerschrift ook niet specifiek ingegaan op genoemd punt.

5.4

De vennootschappen worden ook niet gevolgd in hun standpunt dat sprake is van contaminatie en niet van actief gebruik van niet toegestane stoffen. Skal heeft [naam 8] onderzoek laten doen naar een aantal partijen uit groep A, namelijk quinoa, tarwegluten, chia- en sesamzaad (44 lotnummers). Skal heeft aan [naam 8] de vraag voorgelegd of volgens hen de uitslagen van de laboratoriumanalyses duiden op gebruik van de gevonden middelen of op contaminatie (die niet te voorkomen is). [naam 8] concludeerden in alle onderzochte gevallen dat de gevonden concentraties duiden op gebruik van de betreffende middelen in de biologische teelt, verwerking en/of opslag. De vennootschappen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze conclusies niet kloppen en dat sprake is van contaminatie. Zij hebben verwezen naar het rapport van [naam 9] , maar, zoals hiervoor overwogen, is niet gebleken dat [naam 9] beschikt over de vereiste deskundigheid om de bevindingen uit het rapport [naam 8] te kunnen beoordelen.

5.5

De vennootschappen voeren aan dat een residu dat is gemeten na concentratie door droging, maar eerder niet is gemeten, niet van invloed kan zijn op de biostatus van een product. De betreffende partijen hadden daarom niet hoeven te worden gemeld. Skal heeft zich op het standpunt gesteld dat Verordening 834/2007 en Uitvoeringsverordening 889/2008 geen grondslag bieden voor de toepassing van een drogingsfactor. Dit standpunt is in lijn met de uitspraak van het College van 9 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:534 onder 3.1). Het College ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de vennootschappen partijen niet hadden hoeven te melden omdat de toepassing van een drogingsfactor leidt tot een lager residu. Bijlage 1 van het rapport van [naam 9] leidt niet tot een andere conclusie. Uit de daarin opgenomen e-mails kan niet worden afgeleid dat het in die gevallen ging om partijen waarin na toepassing van een drogingsfactor niet is gemeld.

5.6

De vennootschappen voeren verder aan dat de meldplicht van artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008 niet geldt voor partijen die niet zijn ingeklaard in de EU. Dit standpunt ziet ook op de partijen die zijn verkocht in de VS, omdat de vennootschappen ter zitting hebben gesteld dat ook deze partijen niet zijn ingeklaard in de EU. Uit RvB1 en wat is opgemerkt op de zitting leidt het College af dat Skal dit standpunt deelt. Skal heeft namelijk in haar onderzoek een filter toegepast, waarmee niet-ingeklaarde partijen buiten beschouwing worden gelaten. Volgens de vennootschappen zijn 15 concreet genoemde partijen ten onrechte gedecertificeerd, omdat deze niet zijn ingeklaard. Skal is hierop in het bestreden besluit niet ingegaan. Omdat Skal dit niet heeft gedaan, is het bestreden besluit op dit punt niet voorzien van een deugdelijke motivering. Dat is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.

5.7

Dit alles leidt tot de conclusie dat wat betreft 88 partijen de meldplicht van artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008 is geschonden. Wat betreft in totaal 21 partijen heeft Skal dit onvoldoende onderbouwd.

Residuen van niet toegestane stoffen

6 Het niet (tijdig) melden van 88 partijen met residuen van niet-toegestane middelen heeft tot gevolg dat Skal niet kan onderzoeken of de twijfel aan de biologische status van de partijen kan worden weggenomen. De aanwezigheid van residuen vormt een aanwijzing dat de partijen niet voldoen aan de voorschriften van de biologische productie. De vennootschappen hebben die aanwijzing niet ontkracht en termen gebruikt die verwijzen naar deze productie. Er is daarom sprake van een schending van artikel 23, tweede lid, van Verordening 834/2007.

Evenredigheid

7 Naar het oordeel van het College staat de decertificering van de 88 partijen in evenredige verhouding tot het belang van het voorschrift waarop inbreuk is gemaakt en tot de aard en de specifieke omstandigheden van de onregelmatige activiteiten als bedoeld in artikel 30, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 834/2007. Uit punt 3 van de considerans van Verordening 834/2007 volgt dat het communautaire wettelijke kader voor de biologische productie gericht is op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten, en het behoud en rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten. Een essentieel kenmerk van de biologische productiewijze is dat pesticides niet in de productie mogen worden toegepast. Tegenover financiële belangen van de vennootschappen staat het algemeen maatschappelijk belang om te waarborgen dat producten die met het predicaat ‘biologisch’ op de markt komen, ook daadwerkelijk aan de daarvoor geldende voorschriften voldoen. Het enkele gegeven dat het besluit tot decertificering financiële consequenties voor de vennootschappen met zich brengt, maakt het besluit nog niet onevenredig.

Conclusie

8 De conclusie is dat Skal terecht heeft besloten tot decertificering van 88 partijen. Wat betreft 21 partijen heeft Skal de decertificering onvoldoende onderbouwd.

Intrekking certificaten

Niet-nalevingen

9.1

Aan de intrekking van de biocertificaten van de vennootschappen heeft Skal de volgende niet-nalevingen ten grondslag gelegd:

Langdurige, herhaalde en structurele schending van de meldplicht door 109 productpartijen niet/te laat te melden.
Verhandeling van grote hoeveelheden gangbare producten als biologische producten terwijl in de partijen residuen van niet-toegestane stoffen zijn gevonden. In ieder geval 109 partijen verdienen niet het predicaat biologisch.
Verzwijging en onjuiste/onwaarachtige informatieverstrekking over grote hoeveelheden producten. Skal verwijt onder meer dat de [naam 5] -groep een ‘Leveranciersklachtenregistratie’ bijhield, waarin (met een kleurensysteem), gefaciliteerd door het managementteam (MT), ervoor is gekozen om bepaalde analyseresultaten niet met Skal en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) te delen.
Onttrekken aan toezicht en niet voldoen aan de medewerkingsplicht. Hier verwijst Skal onder meer naar de vorige punten. Skal noemt ook dat bijna vierduizend analyserapporten voor Skal niet herleidbaar zijn tot specifieke partijen. Uit het genoemde gedrag, bevestigd in andere zaken, zoals een geschil tussen Skal en de [naam 5] -groep die van 2019-2021 speelde over chlorpyrifos in tarwe (tarwezaak), volgt dat de [naam 5] -groep zich niet heeft willen onderwerpen aan het controlesysteem van de biologische verordeningen.

9.2

Het College stelt vast dat de vennootschappen alleen beroepsgronden hebben aangevoerd over de productpartijen, de leveranciersklachtenlijst en de tarwezaak. De overige door Skal genoemde niet-nalevingen worden niet concreet bestreden. Hiervoor zijn de beroepsgronden over de partijen besproken. Het College heeft geconcludeerd dat wat betreft 88 van de partijen sprake is van een schending van artikel 23, tweede lid, van Verordening 834/2007 en artikel 91, eerste lid, van Uitvoeringsverordening 889/2008. Dit vormt op zichzelf een ernstige inbreuk in de zin van artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007. Het College laat in het midden wat de vennootschappen hebben aangevoerd over de leveranciersklachtenlijst en de tarwe-zaak. Ook als die beroepsgronden zouden slagen dan zal dat niet tot de conclusie kunnen leiden dat geen sprake is van een ernstige inbreuk.

Grondslag intrekking

10 Skal heeft volgens het bestreden besluit de certificaten ingetrokken op basis van artikel 29 en artikel 30 van Verordening 834/2007 in samenhang met artikel 90, aanhef, en onder c, en artikel 138, tweede lid, aanhef en onder j van Verordening (EU) nr. 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen, en artikel 22 bis, onder 5, en artikel 24 en bijlage I van het Skal-Regelement Certificatie en Toezicht. Mede gelet op wat op de zitting is besproken, begrijpt het College het standpunt van Skal zo dat de grondslag voor de intrekking primair artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007 is en dat de verwijzing naar de andere bepalingen subsidiair is. Het College gaat hierna daarvan uit.

Vereenzelviging vennootschappen binnen de [naam 5] -groep

11.1

De vennootschappen voeren aan dat zij ten onrechte verantwoordelijk worden gehouden voor beweerde overtredingen van de bioregelgeving door andere vennootschappen behorend tot de [naam 5] -groep. Zij worden daarmee ten onrechte vereenzelvigd. Skal moet volgens de vennootschappen van transactie tot transactie en van partij tot partij vaststellen welke van de vennootschappen de betrokken productpartijen heeft aangekocht en wie deze heeft doorverkocht, al dan niet met het (beweerdelijk) ten onrechte achterwege laten van een melding aan Skal.

11.2

Skal stelt zich op het standpunt dat de vennootschappen binnen de [naam 5] -groep met elkaar kunnen worden vereenzelvigd, omdat de [naam 5] -vennootschappen zodanig met elkaar zijn verweven dat zij feitelijk als één bedrijf opereren. Deze sterke verwevenheid rechtvaardigt volgens Skal dat de gedragingen of het nalaten van binnen de [naam 5] -groep opererende rechtspersonen kunnen worden toegerekend aan de (gehele) [naam 5] -groep. Ter onderbouwing heeft Skal verwezen naar Nederlandse rechtspraak.

11.3.1

Het College stelt vast dat volgens het verweerschrift en de daarbij gevoegde bijlage 13, geen van de gedecertificeerde partijen is ingekocht door [naam 2] . Van de 109 partijen zijn 85 partijen ingekocht door [naam 1] . Van 5 partijen is onbekend door wie deze zijn ingekocht en de overige partijen zijn ingekocht door een andere vennootschap binnen de [naam 5] -groep dan [naam 1] en [naam 2] .

11.3.2

Skal heeft de certificaten (primair) ingetrokken op grond van artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007. Dit betekent dat aan de hand van die verordening moet worden beoordeeld wie verantwoordelijk moet worden gehouden voor de inbreuken. De door Skal aangehaalde Nederlandse rechtspraak mist hier in zoverre toepassing.

11.3.3

Op grond van artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007 wordt, in geval van een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen, de betrokken marktdeelnemer het recht ontnomen om producten in de handel te brengen met verwijzing naar de biologische productiemethode in de etikettering of de reclame. Op grond van de definitie in artikel 2, aanhef en onder d, van Verordening 834/2007 is een marktdeelnemer, voor zover relevant, een rechtspersoon die verantwoordelijk is voor de naleving van de voorschriften van deze verordening in het biologische bedrijf dat hij beheert. Uit deze bepalingen volgt dat Skal de maatregel kan opleggen aan de ‘betrokken marktdeelnemer’ en dat dit een rechtspersoon is. Skal kan daarom de inbreuken niet toerekenen aan de gehele [naam 5] -groep, die namelijk geen rechtspersoon is. Ook kan Skal de inbreuken (vervolgens) niet toerekenen aan de rechtspersonen met een certificaat binnen de [naam 5] -groep zonder eerst vast te stellen welke rechtspersoon welke inbreuk heeft gepleegd. Uit het voorgaande volgt dat [naam 1] en [naam 2] niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de 5 partijen waarvan onbekend is door wie deze zijn ingekocht en de 19 overige partijen, die zijn ingekocht door een andere vennootschap binnen de [naam 5] -groep.

11.3.4

Wat hiervoor is overwogen neemt niet weg – dat is niet in geschil – dat [naam 1] een deel van de partijen heeft ingekocht. Voor de 85 partijen die zij heeft ingekocht is, voor zover sprake is van een inbreuk, [naam 1] de betrokken marktdeelnemer in de zin van artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007.

11.3.5

Omdat geen van de partijen is ingekocht door [naam 2] , ziet het College niet dat zij de ‘betrokken marktdeelnemer’ is bij een inbreuk. Skal acht [naam 2] verantwoordelijk, omdat de [naam 5] -groep deze vennootschap zou hebben ingezet om zich aan het toezicht van Skal te onttrekken. Wat daarvan zij, Skal heeft dit niet als een inbreuk gekwalificeerd, waardoor dit niet ten grondslag kan worden gelegd aan de intrekking van het certificaat van [naam 2] . Verder heeft [naam 2] volgens Skal de meldplicht ook zelf geschonden, omdat de voorraden van [naam 1] naar haar zijn overgegaan. Dit is evenwel pas op 1 januari 2021 gebeurd en valt daarmee buiten de periode in geding.

11.3.6

De conclusie is dat Skal, door uit te gaan van vereenzelviging, het bestreden besluit onvoldoende heeft onderbouwd ten aanzien van [naam 2] en [naam 1] , deze laatste voor zover zij als betrokken marktdeelnemer verantwoordelijk is gehouden voor de andere dan 85 partijen die zij heeft ingekocht. De beroepsgrond slaagt in zoverre.

Bevoegdheid tot intrekking en maatregel voor (on)bepaalde tijd

12.1

In de uitspraak van het College van 16 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:269) heeft

het College het volgende overwogen:

" 9.6 Naar het oordeel van het College is Skal op grond van Verordening 834/2007 en het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 als instantie bevoegd om artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 toe te passen. Skal is namelijk in de aanhef van artikel 15 van het Landbouwkwaliteitsbesluit 2007 aangewezen als de instantie, bedoeld in artikel 27, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening 834/2007. Dat maakt dat Skal bevoegd is om het biocertificaat af te geven, op grond van artikel 29, eerste lid, van Verordening 834/2007, waarin zij onder meer de geldigheidsduur van het bewijsstuk moet vermelden. Het is ook om die reden Skal die, wanneer er een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen is geconstateerd, de betrokken marktdeelnemer gedurende een met de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister) als bevoegde autoriteit overeengekomen periode het recht moet ontnemen om producten in de handel te brengen met verwijzing naar de biologische productiemethode in de etikettering of de reclame, op grond van artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 (zie de uitspraak van 15 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:972). Dit kan Skal door het biocertificaat in te trekken. Het betoog van de graanhandel dat Skal niet bevoegd is om een biocertificaat in te trekken, slaagt dus niet.

9.7

Het College volgt de graanhandel wel dat Skal die bevoegdheid te buiten is gegaan door de wijze waarop zij de intrekking van het biocertificaat heeft vormgegeven.

9.8

De maatregel van artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 kan worden opgelegd voor een bepaalde, met de bevoegde autoriteit overeengekomen periode. In artikel 24 van de Skal-Certificeringsgrondslagen, interpretaties van Verordening 834/2007, is vastgelegd dat deze periode is vastgesteld op maximum twee jaar. Skal heeft met de intrekking van het biocertificaat tegelijk de certificatie beëindigd, die op grond van artikel 5, tweede lid, van het Skal-reglement certificatie en toezicht voor onbepaalde tijd wordt verleend. De intrekking van het biocertificaat heeft daarmee, zoals blijkt uit het intrekkingsbesluit, tot gevolg dat de certificatie van de graanhandel wordt beëindigd en dat de tussen Skal en de graanhandel gesloten certificatie-overeenkomst per direct vervalt. De graanhandel mag dus voor onbepaalde tijd geen biologische producten meer bewerken of verhandelen. Skal heeft dus de graanhandel voor een onbepaalde periode het recht ontnomen biologische producten te verwerken en te verhandelen. Dat is in strijd met artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 dat voorschrijft dat die maatregel voor een bepaalde periode wordt opgelegd. Het betoog van Skal dat de intrekking, gelet op de afgebakende geldigheidsduur van het certificaat, zich laat kwalificeren als een intrekking voor een in de tijd beperkte periode, volgt het College niet. Bij de in de tijd beperkte opschorting in de zin van artikel 18 van het Skal-reglement certificatie en toezicht vindt, voordat de looptijd van certificaat is verstreken, een hercontrole plaats. Dat is anders bij intrekking waarbij tegelijk ook de certificatie wordt beëindigd. De omstandigheid dat de marktdeelnemer na intrekking van het certificaat, met inachtneming van wat in de Skal-reglement certificatie en toezicht is bepaald waaronder een minimumwachttijd van 6 maanden, een nieuwe certificatie kan aanvragen, brengt het College niet tot een ander oordeel, omdat het einde ofwel de duur van de maatregel daarmee nog steeds onbepaald is. De marktdeelnemer moet immers eerst een nieuwe certificatie-overeenkomst met Skal (kunnen) sluiten."

12.2

Skal heeft in deze uitspraak aanleiding gezien het bestreden besluit op 25 juni 2024 te wijzigen. Skal heeft in dit gewijzigde besluit opgenomen dat als de vennootschappen een nieuwe aanvraag voor certificatie indienen, zij zich opnieuw zullen moeten registreren bij Skal. Op voorwaarde dat Skal beschikt over alle informatie die noodzakelijk is om te kunnen beslissen op de aanvraag, zal Skal niet later beslissen dan twee jaar na 1 oktober 2021. De periode waarin het recht is ontnomen om producten als biologisch in de handel te brengen, is na de intrekking van de biocertificaten volgens Skal op deze manier beperkt tot het in artikel 24 van de Skal-Certificeringsgrondslagen genoemde maximum van twee jaar.

12.3

De vennootschappen voeren aan dat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb, omdat Skal bij de maatregel voor onbepaalde duur is gebleven. Skal ontbeert volgens de vennootschappen hoe dan ook de bevoegdheid tot intrekking van het certificaat. Omdat de bepaling van artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007 niet is geoperationaliseerd in het Nederlandse recht, is er geen wettelijke basis voor het decertificeringsbesluit. Verder is intrekken niet hetzelfde als ontneming gedurende een met de bevoegde autoriteit overeengekomen periode in de zin van artikel 30 eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007. De vennootschappen merken ook nog op dat Skal ten onrechte een nieuwe certificatie-aanvraag door [naam 2] niet in behandeling heeft genomen.

12.4

Naar het oordeel van het College is de wijziging van het bestreden besluit van 25 juni 2024 geen nader besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. De wijziging heeft namelijk geen zelfstandig rechtsgevolg. Dit volgt uit wat het College hierna onder 12.6.1 overweegt over de beslistermijn. Het College merkt de inhoud daarom aan als een nadere motivering van het bestreden besluit die als zodanig bij de behandeling van de beroepen zal worden betrokken.

12.5

Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 16 april 2024 is Skal als instantie bevoegd om artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007 toe te passen. Het College gaat voorbij aan het betoog van de vennootschappen dat deze bepaling niet is geoperationaliseerd in het Nederlandse recht, omdat dit uitgaat van de onjuiste veronderstelling dat de bevoegdheid als neergelegd in artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007 geen rechtstreekse werking heeft.

12.6.1

De beroepsgrond over de duur van de maatregel slaagt. Op grond van artikel 24 van het Skal-Reglement certificatie en toezicht heeft de intrekking van de certificaten tot gevolg dat de certificatieovereenkomsten tussen Skal en de vennootschappen per direct zijn vervallen en dat zij zijn uitgeschreven uit het register van Skal. Het recht om producten in de handel te brengen met een verwijzing naar de biologische productiemethode is daarmee in het geheel voor onbepaalde duur vervallen. Dat is in strijd met artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007, dat uitgaat van een ontneming van het recht gedurende een bepaalde periode. Zoals het College heeft overwogen in de uitspraak van 16 april 2024 onder 9.8, leidt de omstandigheid dat de marktdeelnemer een nieuwe certificatie kan aanvragen niet tot een ander oordeel, omdat het einde ofwel de duur van de maatregel daarmee nog steeds onbepaald is. Dat Skal de beslistermijn op maximaal twee jaar na de intrekking heeft gesteld, maakt niet dat het einde van de maatregel daarmee is bepaald. De maatregel eindigt pas als Skal een besluit op een nieuwe certificatie-aanvraag neemt. Op voorhand staat niet vast dat Skal daarop daadwerkelijk binnen twee jaar beslist, laat staan daarbij een nieuw certificaat verleent.

12.6.2

De conclusie is dat Skal in strijd met artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007 de certificaten voor onbepaalde tijd heeft ingetrokken. De beroepsgrond slaagt. Het College ziet geen mogelijkheid om dit punt definitief af te doen, omdat de wijze waarop Skal de intrekking van de certificatie heeft vormgegeven in haar Reglement zich niet verdraagt met de voorwaarde van ontneming van het recht gedurende een bepaalde periode. Skal zal daarom zelf opnieuw moeten beslissen over de duur van de maatregel. Het College merkt in dit verband op dat Verordening 834/2007 hierbij nog steeds van toepassing is, omdat de inbreuken zijn gepleegd onder deze verordening. Verder merkt het College op dat Skal zou kunnen onderzoeken of de maatregel van opschorting van de certificatie als neergelegd in artikel 23 van het Reglement certificatie en toezicht in dit geval maakt dat voldaan wordt aan de hiervoor vermelde voorwaarde, omdat de duur van die maatregel is bepaald.

12.7

Omdat de beroepsgrond slaagt, behoeft wat verder op dit punt is aangevoerd geen beoordeling. Het College ziet toch aanleiding om hierna ten overvloede nog een aantal andere beroepsgronden tegen de intrekking van de certificaten van de vennootschapen te bespreken. Het College licht dit toe onder 15 en bespreekt daar ook de betreffende beroepsgronden. Het betoog van de vennootschappen dat Skal ten onrechte een nieuwe aanvraag voor certificatie niet in behandeling heeft genomen, valt buiten de omvang van het geding.

Publicatiebesluit

13.1

Skal heeft besloten een bericht over de intrekking van de biocertificaten van de vennootschappen op haar website te publiceren nadat het besluit onherroepelijk is geworden. Skal heeft hierbij bepaald dat zij echter per direct overgaat tot publicatie als de vennootschappen zich niet houden aan de intrekkingsbesluiten.

13.2

De vennootschappen voeren aan dat Skal ten onrechte is afgeweken van artikel 10, vijfde lid, van het Skal-Reglement certificatie en toezicht. Daarin is bepaald dat Skal pas publiceert nadat het besluit onherroepelijk is geworden, zonder de mogelijkheid om eerder te publiceren.

13.3

Skal stelt zich op het standpunt dat het Skal-Reglement beleidsregels bevat, waarin Skal heeft neergelegd hoe zij omgaat met haar bevoegdheid om informatie die verband houdt met haar toezichthoudende taak actief openbaar te maken. Die bevoegdheid kon Skal ten tijde van het primaire besluit en het bestreden besluit ontlenen aan artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Skal is afgeweken van het Reglement met toepassing van artikel 4:84 van de Awb, omdat van bijzondere omstandigheden sprake was.

13.4

Hoewel het College in de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 bij de Awb) niet is aangewezen als instantie om kennis te nemen van beroepen tegen besluiten genomen op grond van de Wob, acht het zich bevoegd (ook) kennis te nemen van de beroepen tegen het publicatiebesluit. Naar het oordeel van het College bestaat tussen het besluit tot intrekking van een certificaat en het op grond van de actieve openbaarmakingsplicht genomen besluit tot publicatie van die intrekking een zodanig nauwe samenhang, dat concentratie van rechtsmacht wenselijk moet worden geacht. Het College acht zich daarom ook bevoegd tot kennisneming en beoordeling van het beroep van de vennootschappen tegen het bestreden besluit voor zover dat ziet op het besluit tot (voorwaardelijke) publicatie van de intrekking van de biocertificaten van de vennootschappen.

13.5

Omdat de intrekkingen van het biocertificaat geen stand houden, geldt dat ook voor het besluit om de intrekkingen te publiceren. De beroepsgrond behoeft daarom geen verdere inhoudelijke bespreking.

Slotsom

14 De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover daarbij de decertificering van 21 partijen, de intrekking van het biocertificaat van de vennootschappen en het besluit deze intrekkingen te publiceren is gehandhaafd. Skal zal worden opgedragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op de bezwaren. Skal zal daarbij moeten beoordelen of er nog voldoende grondslag bestaat voor de intrekking van het biocertificaat en, als dat het geval is, voor welke periode de intrekking (of opschorting) zal gelden. Als Skal het besluit tot intrekking van het biocertificaat handhaaft, zal Skal zich ook nader moeten beraden over de publicatie daarvan. De decertificering van 88 partijen blijft in stand en [naam 1] kan als betrokken marktdeelnemer verantwoordelijk worden gehouden voor de 85 partijen die zij heeft ingekocht, voor zover sprake is van een inbreuk.

Overwegingen ten overvloede wat betreft de intrekking van de certificaten van de vennootschappen

15.1

Zoals hiervoor al vermeld ziet het College aanleiding om ten overvloede nog een aantal andere beroepsgronden tegen de intrekking van de certificaten van de vennootschapen te bespreken, hoewel dat, gelet op wat hiervoor al is overwogen over deze intrekking, strikt genomen niet nodig is. Het College acht dit toch zinvol, omdat partijen dan weten wat het College vindt van de door de vennootschappen in verband met de intrekking aan de orde gestelde punten. Dan kan Skal daarmee, voor zover nodig, rekening houden bij de nog te nemen nieuwe beslissing op de bezwaren van de vennootschappen tegen het primaire besluit wat betreft genoemde intrekking. Dit kan de nadere besluitvorming ten goede komen.

Evenredigheid

15.2

De vennootschappen voeren aan dat de intrekking van de certificaten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Awb. Het College wijst erop dat het in dit geval gaat om de toepassing van een bepaling uit het Unierecht, die geen ruimte laat voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Awb.

EVRM en EU Handvest

15.3.1

De vennootschappen voeren aan dat de intrekking van het certificaat als bestraffende sanctie moet worden gezien in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU Handvest). Er is sprake van schending van de onschuldpresumptie en het ne bis in idem-beginsel. De sanctie had niet mogen worden opgelegd in combinatie met de bestuurlijke boete van de NVWA. Ook heeft Skal ten onrechte niet de mededeling dat de verdachte mag zwijgen (cautie) gegeven voorafgaand aan het verhoor op 30 september 2021. Ook is volgens de vennootschappen met de intrekking van het certificaat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM geschonden, omdat het bezit van een certificaat door deze bepaling wordt beschermd.

15.3.2

Hiervoor heeft het College de conclusie getrokken dat het recht om producten in de handel te brengen met een verwijzing naar de biologische productiemethode op grond van artikel 30, eerste lid en tweede alinea, van Verordening 834/2007 alleen voor een bepaalde periode mag worden ontnomen. De vraag die de vennootschappen opwerpen is of tijdelijke ontneming een bestraffende sanctie is. Van belang is dat de maatregel alleen wordt opgelegd bij een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen. Er is in die gevallen sprake van een niet-biologische schakel in de biologische productieketen. Die schakel wordt tijdelijk verwijderd, zodat de biologische keten wordt hersteld. De maatregel heeft niet het oogmerk van leedtoevoeging. Het College neemt hierbij in aanmerking dat de Europese verordeningen voor de biologische productie zijn gericht op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten, en op het behoud en de rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten (punt 3 van de considerans bij Verordening 834/2007). Met de maatregel wordt niet beoogd een nadeel toe te brengen dat verder gaat dan het bereiken van deze doelen.

15.3.3

Het beroep van de vennootschappen op het ne bis in idem-beginsel zou niet slagen, al om de reden dat de boete van de NVWA ziet op een partij basmatirijst, die niet tot de 109 partijen behoort. Het gaat dus om een ander feit.

15.3.4

Omdat geen sprake is van een bestraffende sanctie hoeft wat is aangevoerd over de onschuldpresumptie en de cautie niet te worden besproken.

15.3.5

Ook de beroepsgrond van de vennootschappen dat de intrekking van de certificaten in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM zou niet slagen.

Volgens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie bijvoorbeeld het arrest van 13 januari 2015, Vékony tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2015:0113JUD006568113, punten 31-32) moet regulering van eigendom bij wet zijn voorzien en een legitiem in het algemeen belang gelegen doel dienen. Verder is een inbreuk op het eigendomsrecht slechts toegestaan als de gebruikte middelen proportioneel zijn aan het daarmee nagestreefde doel. Dit vereist een evenwicht (‘fair balance’) tussen het nagestreefde doel en de bescherming van individuele rechten. De inbreuk mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last ('an individual and excessive burden').

Zoals volgt uit wat is overwogen onder 12.5 en 12.6.1 biedt artikel 30, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 834/2007 de grondslag om een certificaat in te trekken voor een in de tijd beperkte periode, indien een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen is geconstateerd. Er is daarom voldaan aan het vereiste dat de inbreuk bij wet is voorzien. Verder is ook voldaan aan het vereiste dat de inbreuk een legitiem in het algemeen belang gelegen doel dient, want deze is gericht op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten, en het behoud en rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten (zie ook 15.3.2). Of de inbreuk de proportionaliteitstoets kan doorstaan en geen individuele en buitensporige last oplevert, moet van geval tot geval worden beoordeeld. Omdat het bestreden besluit al om een andere reden wordt vernietigd, komt het College daar niet meer aan toe.

Vooringenomenheid

15.4.1

De vennootschappen voeren aan dat zij door Skal niet worden benaderd met de objectiviteit die van een bestuursorgaan mag worden verwacht. De vennootschappen ervaren het optreden van Skal als vooringenomen. Daarmee bedoelen zij dat Skal doelbewust informatie en documenten tracht uit te leggen op een wijze die de vennootschappen (zoveel mogelijk) benadeelt. De vennootschappen lichten dit met een aantal voorbeelden toe.

15.4.2

Skal stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van vooringenomen handelen door haar. De vennootschappen hebben een andere visie op de omstandigheden, maar dit toont niet aan dat Skal vooringenomen handelt.

15.4.3

Het verbod van vooringenomenheid is neergelegd in artikel 2:4 van de Awb. De strekking van dit verbod is dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. De overheid is dus gehouden de nodige objectiviteit te betrachten en mag zich niet laten leiden door vooringenomenheid (zie de uitspraak van het College van 22 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:199). Hoe het handelen van het bestuursorgaan door de vennootschappen is ervaren, is in dit kader niet van belang. In wat de vennootschappen hebben aangevoerd ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat het bestreden besluit is genomen in strijd is met het verbod van vooringenomenheid.

Proceskosten

16 Het College zal Skal veroordelen in de proceskosten van de vennootschappen in beroep. De vennootschappen hebben verzocht om vergoeding van de volledige proceskosten. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat, zoals is betoogd, sprake is van kennelijk onredelijk handelen van Skal. Ook overigens is geen sprake van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, die een volledige vergoeding van proceskosten rechtvaardigen. Het College stelt de kosten van de vennootschappen voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1 voor de zwaarte van de zaken, uitgaande van samenhangende zaken).

Beslissing

Het College:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt Skal op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;

- veroordeelt Skal in de proceskosten van de vennootschappen tot een bedrag van € 1.814,-;

- draagt Skal op het betaalde griffierecht van ieder € 365,- aan de vennootschappen te vergoeden;

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. M.P. Glerum en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 juli 2025.

w.g. S.C. Stuldreher w.g. I.C. Hof

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 2:4, eerste lid

1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.

Artikel 6:19, eerste lid

1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.

Artikel 7:12, eerste lid,

1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. [...]

Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten

Artikel 2 Definities

In deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:

[…]

d) „marktdeelnemer”: een natuurlijke of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor de naleving van de voorschriften van deze verordening in het biologisch bedrijf dat hij beheert;

Artikel 23 Het gebruik van termen die verwijzen naar biologische productie

1. In de zin van deze verordening worden producten geacht producten te zijn waarop termen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer die producten, de ingrediënten ervan of de bij de productie gebruikte voedermiddelen in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten worden beschreven in termen die de koper doen aannemen dat de producten, ingrediënten of voedermiddelen geproduceerd zijn overeenkomstig de in deze verordening vervatte regels. Met name mogen de termen vermeld in de bijlage en de afleidingen of verkleinwoorden daarvan, zoals „bio” en „eco”, in de hele Gemeenschap en in elke taal van de Gemeenschap afzonderlijk of in combinatie worden gebruikt voor de etikettering van en de reclame voor een product dat voldoet aan de voorschriften die bij of krachtens deze verordening zijn vastgesteld.

Op de etikettering van en in de reclame voor levende en onverwerkte landbouwproducten mogen termen die verwijzen naar de biologische productiemethode, daarenboven slechts voorkomen wanneer ook alle ingrediënten van dat product geproduceerd zijn overeenkomstig de voorschriften van deze verordening.

2. De in lid 1 bedoelde termen worden nergens in de Gemeenschap en in geen enkele taal van de Gemeenschap gebruikt voor de etikettering van, de reclame voor en de handelsdocumenten betreffende een product dat niet voldoet aan de eisen van deze verordening, tenzij zij niet worden toegepast op landbouwproducten in levensmiddelen of diervoeders of duidelijk geen verband houden met biologische productie.

[…]

Artikel 27 Controlesysteem

[…]

4. De bevoegde autoriteit kan:

a. a) haar controlebevoegdheden toevertrouwen aan een of meer andere controlerende autoriteiten. De controlerende autoriteiten bieden adequate waarborgen inzake objectiviteit en onpartijdigheid, en beschikken over gekwalificeerd personeel en de middelen die nodig zijn om hun taak te vervullen;

[…]

Artikel 29 Bewijsstukken

1. De in artikel 27, lid 4, bedoelde controlerende autoriteiten en controleorganen geven een bewijsstuk af aan de marktdeelnemer die aan hun controles onderworpen is en die bij zijn activiteiten de bij deze verordening vastgestelde voorschriften naleeft. In het bewijsstuk worden ten minste de identiteit van de marktdeelnemer, het type of de reeks producten en de geldigheidsduur van het bewijsstuk vermeld.

[…]

Artikel 30 Maatregelen in geval van inbreuken en onregelmatigheden

1. Wanneer er een onregelmatigheid wordt geconstateerd met betrekking tot de naleving van de voorschriften van deze verordening, zorgt de controlerende autoriteit of het controleorgaan ervoor dat de etikettering en de reclame voor de volledige partij of productiegang waarop de onregelmatigheid betrekking heeft geen verwijzing naar de biologische productiemethode bevatten, wanneer een dergelijke maatregel in verhouding staat tot het belang van het voorschrift waarop inbreuk is gemaakt en tot de aard en de specifieke omstandigheden van de onregelmatige activiteiten.

Wanneer er een ernstige inbreuk of een inbreuk met langdurige gevolgen is geconstateerd, ontneemt de controlerende autoriteit of het controleorgaan de betrokken marktdeelnemer gedurende een met de bevoegde autoriteit van de lidstaat overeengekomen periode het recht om producten in de handel te brengen met verwijzing naar de biologische productiemethode in de etikettering of de reclame.

[…]

Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft

Artikel 5 Beheer van plagen, ziekten en onkruid

1. Wanneer de toepassing van artikel 12, lid 1, onder a), b), c) en g), van Verordening (EG) nr. 834/2007 niet volstaat om de planten adequaat tegen plagen en ziekten te beschermen, mag in de biologische productie slechts gebruik worden gemaakt van de in bijlage II bij de onderhavige verordening opgenomen producten. De marktdeelnemers houden bewijsstukken bij waarin de noodzaak van het gebruik van dergelijke producten wordt aangetoond.

Artikel 91 Maatregelen bij vermoede inbreuken en vermoede onregelmatigheden

1. Marktdeelnemers die van mening zijn of vermoeden dat een door hen geproduceerd, bereid of geïmporteerd product, dan wel een door een andere marktdeelnemer aan hen geleverd product niet in overeenstemming is met de voorschriften voor de biologische productie, leiden procedures in om elke aanduiding betreffende de biologische productiemethode van dat product te verwĳderen of om het product af te zonderen en te identificeren. Zij mogen het product pas gaan verwerken of verpakken of in de handel brengen nadat de betrokken twijfel is weggenomen, tenzij het product in de handel wordt gebracht zonder aanduidingen betreffende de biologische productiemethode. In geval van dergelijke twijfel moeten de marktdeelnemers de controlerende autoriteiten of de controleorganen onmiddellijk informeren. De controlerende autoriteiten of de controleorganen kunnen eisen dat het product niet met aanduidingen betreffende de biologische productiemethode in de handel wordt gebracht voordat de van de marktdeelnemers of uit andere bronnen ontvangen informatie hen ervan heeft overtuigd dat de twĳfel is weggenomen.

[…]

Landbouwkwaliteitsbesluit 2007

Artikel 15

De Stichting Skal is de instantie, bedoeld in artikel 27, vierde lid, onder a, van verordening (EG) 834/2007 en belast met:

a. het toezicht op de naleving van bij of krachtens dit besluit gestelde regels ten aanzien de biologische productiemethoden en van productiemethoden die bij ministeriële regeling daaraan gelijkgesteld zijn;

b. uitvoering van de registratie, bedoeld in artikel 28 van verordening (EG) 834/2007;

c. uitvoering van de overeenstemmingscontroles en de materiële controles ten behoeve van de verificatie van zendingen, bedoeld in artikel 2, vijfde lid, en artikel 13, eerste lid, onderdeel b, van Verordening (EU) 1235/2008 van de Commissie van 8 december 2008 houdende bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad wat de regeling voor de invoer van biologische producten uit derde landen betreft (PbEU 2008, L334);

d. overige uitvoeringshandelingen die noodzakelijk zijn voor een goede uitvoering van de in de aanhef bedoelde verordening.