Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/731
uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2025 het hoger beroep van:
[naam 1] handelend onder de naam [naam 2] , te [woonplaats] , ( [naam 1] )
(gemachtigde: P.J. Houtsma)
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 2 augustus 2024, kenmerk 24/1058, in het geding tussen
[naam 1]
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma)
Procesverloop in hoger beroep
[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 2 augustus 2024 (aangevallen uitspraak; ECLI:NL:RBOBR:2024:3550).
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
De zitting was op 10 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] , zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister.
Grondslag van het geschil
Inleiding
1 Deze zaak gaat over een verzoek van [naam 1] om terug te komen van een boetebesluit op grond van de Meststoffenwet (Msw). De minister heeft dit verzoek afgewezen en de rechtbank heeft het beroep tegen de afwijzing ongegrond verklaard. In hoger beroep voert [naam 1] aan dat het door hem ingebrachte rapport van Wageningen University & Research van H.C. de Boer, “Niveau en samenstelling van het stikstofverlies uit een melkveestal met roostervloer” (WUR-rapport) een nieuw gebleken feit is op grond waarvan de minister de aan hem in 2020 opgelegde boete moet herzien. Als geoordeeld wordt dat daarvan geen sprake is, dan is volgens [naam 1] de weigering om terug te komen van het boetebesluit evident onredelijk.
Achtergrond van het geschil
2.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
2.2
Met het besluit van 10 december 2020 (boetebesluit), gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 21 november 2022, heeft de minister de derogatievergunning uit 2018 van [naam 1] ingetrokken en hem een bestuurlijke boete opgelegd van € 41.876,10 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen. [naam 1] heeft het beroep tegen het besluit van 21 november 2022 ingetrokken.
2.3
Met de brief van 22 november 2023 heeft [naam 1] de minister verzocht het boetebesluit te herzien. Volgens [naam 1] worden vervluchtigde dierlijke meststoffen ten onrechte als gebruikte meststoffen binnen de gebruiksnormen bestempeld.
2.4
Met het besluit van 19 december 2023 heeft de minister dit verzoek afgewezen, omdat [naam 1] geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangedragen.
2.5
Met de beslissing op bezwaar van 9 februari 2024 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het besluit van 19 december 2023 gehandhaafd. De minister heeft hierin uiteengezet dat geen sprake is van nieuwe feiten of
veranderde omstandigheden en dat hij geen reden ziet om tot herziening over te
gaan omdat het vasthouden aan het boetebesluit niet evident onredelijk is.
Aangevallen uitspraak
3 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
“[…]
5.5. Verder heeft de minister in eisers concrete situatie voldoende gemotiveerd betwist dat het WUR-rapport als zodanig al als een nieuw feit moet worden aangemerkt. Dit betekent dat eiser aannemelijk moet maken dat rapport op in zijn bedrijfsspecifieke situatie tot een nieuw feit leidt. Daarbij is het onder andere van belang om te weten of de situatie binnen het bedrijf van eiser vergelijkbaar is met de situatie binnen de proefstal waarop de onderzoeksresultaten zijn gebaseerd. Eiser heeft dat in het geheel niet onderbouwd. De enkele stelling dat sprake is van een onbekend lek in de stikstofkringloop is hiervoor onvoldoende. Omdat eiser geen bedrijfsspecifieke gegevens heeft overgelegd, kan niet vastgesteld kan worden of op zijn bedrijf dezelfde omstandigheden aanwezig zijn als in de proefopstelling waarvan in het onderzoek is uitgegaan. Daarom is geen sprake van een nieuw feit en heeft de minister terecht het herzieningsverzoek van eiser afgewezen.
5.5. Verder heeft de minister in eisers concrete situatie voldoende gemotiveerd betwist dat het WUR-rapport als zodanig al als een nieuw feit moet worden aangemerkt. Dit betekent dat eiser aannemelijk moet maken dat rapport op in zijn bedrijfsspecifieke situatie tot een nieuw feit leidt. Daarbij is het onder andere van belang om te weten of de situatie binnen het bedrijf van eiser vergelijkbaar is met de situatie binnen de proefstal waarop de onderzoeksresultaten zijn gebaseerd. Eiser heeft dat in het geheel niet onderbouwd. De enkele stelling dat sprake is van een onbekend lek in de stikstofkringloop is hiervoor onvoldoende. Omdat eiser geen bedrijfsspecifieke gegevens heeft overgelegd, kan niet vastgesteld kan worden of op zijn bedrijf dezelfde omstandigheden aanwezig zijn als in de proefopstelling waarvan in het onderzoek is uitgegaan. Daarom is geen sprake van een nieuw feit en heeft de minister terecht het herzieningsverzoek van eiser afgewezen.
[…]
6.2.
De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een evident onredelijk besluit. Eiser heeft in zijn beroepschrift met een berekening willen aantonen dat de berekening in het boetebesluit niet klopt. De minister heeft op de zitting echter terecht en onbestreden gesteld dat achter die berekening een aantal andere gegevens en berekeningen, zoals analyseresultaten en de beoordeling daarvan, schuilgaan. Hierdoor is het niet mogelijk om er met een oppervlakkige beoordeling achter te komen of de berekening van eiser klopt en of de berekening in het boetebesluit niet kán kloppen. Dit zou anders zijn als in het boetebesluit bijvoorbeeld zou zijn uitgegaan van varkensmest in plaats van koeienmest. Dat is zo duidelijk onjuist dat sprake zou zijn van een evidente onredelijkheid waardoor het besluit niet in stand kan blijven. Van een dergelijke evidentie is hier echter niet gebleken.
[…]”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
4.1
Na het verstrijken van (redelijke) beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een besluit definitief (ook wel onherroepelijk). Artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
4.2
Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, is bij de beoordeling van een verzoek om herziening een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om het verzoek inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Als het bestuursorgaan het verzoek terug te komen van een besluit op inhoudelijke gronden afwijst, dan toetst de bestuursrechter het besluit op dat verzoek aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden als ware dit het eerste besluit over dat verzoek (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131), onder 3.4, en de uitspraak van het College van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190), onder 2.2 en 2.3). Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen.
4.3
Dit is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is (zie de hierboven aangehaalde uitspraak van het College van 24 mei 2017). Zoals het College recent heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 augustus 2025, ECLI:NL:CBB:2025:430) betekent de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van de Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten dat dit “evident-onredelijk”-criterium ook geldt voor boetebesluiten (zie ook de uitspraak van de grote kamer van de Centrale Raad van Beroep van 19 juli 2023 (ECLI:NL:CRVB:2023:1363), onder 4.4.2). Uit de aard van het voor de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb geldende criterium vloeit voort dat een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek voldoende moet zijn om tot onmiskenbare onjuistheid van het oorspronkelijke boetebesluit te concluderen en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden aan het oorspronkelijke boetebesluit. Het is aan de verzoeker om dit aannemelijk te maken (zie de uitspraak van de grote kamer, onder 4.4.3). In navolging van de conclusie van de raadsheer advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 6 december 2022 (ECLI:NL:CRVB:2022:2623) geldt dat bij die beoordeling verschillende aspecten en criteria een rol kunnen spelen, zoals de uitdrukkelijke erkenning door het bestuursorgaan van de onjuistheid van de eerdere besluitvorming.
4.4
Het College is met de rechtbank en de minister van oordeel dat [naam 1] geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft aangevoerd. Niet in geschil is dat de minister de mestproductie van graasdieren heeft gebaseerd op de door [naam 1] ingestuurde BEX-berekening. In de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (ook wel BEX) wordt (in stap 5) rekening gehouden met stikstofverliezen. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen gaat het WUR-rapport niet over de stal van [naam 1] maar over een specifieke proeffaciliteit. Meer in het bijzonder heeft de minister erop gewezen dat de omstandigheden waaronder de mest in de opslag wordt gehouden gezien dat rapport van belang zijn. Zo kan het verlies van stikstof in een opslag verder worden voorkomen door het regelmatig (kort) mixen van de mest en heeft de minister gewezen op de aanwezigheid van een drijflaag op de mest in de proefstal. Met de minister moet worden vastgesteld dat gegevens over de stal van [naam 1] niet bekend zijn, zodat het WUR-rapport niet zonder meer toepasbaar is op zijn stal. Voor zover [naam 1] onder verwijzing naar de in het WUR-rapport toegepaste methode en andere door hem in deze procedure overgelegde rapporten aanvoert dat het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (en meer in het bijzonder het gedeelte over het stikstofgat) en de gasvormige verliezen in de BEX-berekening onjuist zijn, moet worden geoordeeld dat hij dit in de procedure tegen het boetebesluit naar voren had kunnen en ook had moeten brengen. Ook in zoverre is geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Dat de minister in zijn brief aan de Tweede Kamer van 7 maart 2025 (TK 33 037, nr. 586) heeft geschreven dat de melkveehouder in het kader van de vrije bewijsleer in een zienswijze gemotiveerd kan aandragen (onderbouwd met bewijsstukken) dat hij het niet eens is met een voorgenomen boete, omdat het stikstofverlies op zijn bedrijf groter is dan de forfaitaire stikstofcorrectie waarmee gerekend is, is evenmin een nieuw feit of veranderde omstandigheid. Op basis van die vrije bewijsleer had [naam 1] dat ook al kunnen en moeten doen in de procedure tegen het boetebesluit. Tot slot is het feit dat de stikstofexcretieforfaits voor melkvee, waarbij rekening is gehouden met een hogere stikstofcorrectiefactor, per
1 januari 2025 zijn aangepast (Stcrt. 2024, nr. 41564) geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, al omdat dit niet betekent dat de forfaits waarmee in het boetebesluit is gerekend onjuist zijn.
1 januari 2025 zijn aangepast (Stcrt. 2024, nr. 41564) geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, al omdat dit niet betekent dat de forfaits waarmee in het boetebesluit is gerekend onjuist zijn.
4.5
Verder is het College met de rechtbank en de minister van oordeel dat wat [naam 1] heeft aangevoerd geen grond biedt voor het oordeel dat het besluit van de minister om het verzoek om herziening af te wijzen evident onredelijk is. [naam 1] heeft op basis van het WUR-rapport een berekening gemaakt die afwijkt van de berekening die ten grondslag ligt aan het boeterapport. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen gaat achter die berekening een aantal andere gegevens en berekeningen schuil, waardoor het niet mogelijk is om er met een oppervlakkige beoordeling achter te komen of de berekening van [naam 1] klopt en of de berekening in het boetebesluit niet kán kloppen. Anders dan [naam 1] aanvoert kan op basis van een oppervlakkige inhoudelijke beoordeling of een summier onderzoek dus niet worden geconcludeerd tot onmiskenbare onjuistheid van het boetebesluit en daarmee tot evidente onredelijkheid van het vasthouden eraan.
5 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp en mr. M.P. Glerum en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2025.
w.g. A. Venekamp w.g. C.S. de Waal