Uitspraak
uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 24/592
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 september 2025 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , vennoten van de vennootschap onder firma [naam 3] , te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel)
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Met het besluit van 31 januari 2024 heeft de minister het verzoek van de vennootschap om terug te komen van vijf besluiten op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) afgewezen.
Met het besluit van 28 mei 2024 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar tegen dit besluit ongegrond verklaard.
De vennootschap heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting was op 12 augustus 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Van de vennootschap was verder aanwezig [naam 1] .
Overwegingen
Aanleiding voor deze procedure
1.1
De vennootschap heeft een melkveehouderij.
1.2.1
Op 1 januari 2015 is de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm) in werking getreden. Daarin zijn aanvullende maatregelen genomen in het kader van de Nitraatrichtlijn, die ertoe strekt om water te beschermen tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Ten behoeve van een verantwoorde groei van de melkveehouderij werd een nieuw stelsel ingericht; groei van het bedrijf mocht niet leiden tot extra druk op de mestmarkt. Om die reden werd voor elk bedrijf een melkveefosfaatreferentie (mfr) vastgesteld. Ondernemers die ten opzichte van die referentie wilden groeien, konden kiezen uit twee strategieën: grondgebondenheid of mestverwerking, of een combinatie van die twee (zie Kamerstukken II 2013-2014, 33 979, nr. 3, p. 6 en 8).
1.2.2
Met het besluit van 17 juli 2015 heeft de minister in het kader van de Wvgm de mfr van de vennootschap vastgesteld. Met het besluit van 12 oktober 2015 heeft de minister op het daartegen gemaakte bewaar beslist. Het College heeft in zijn uitspraak van 23 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:251) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Naar het oordeel van het College was de minister niet kenbaar ingegaan op de individuele omstandigheden van de vennootschap die zij in het kader van een beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) naar voren had gebracht. Met het besluit van 3 oktober 2017 heeft de minister de mfr van de vennootschap opnieuw vastgesteld en aan de vennootschap een ontheffing verleend.
1.3.1
Op 1 maart 2017 is de Regeling in werking getreden. Deze regeling heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel vrouwelijke runderen houden, moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt de minister een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal.
1.3.2
Met besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft de minister op grond van de Regeling aan de vennootschap heffingen opgelegd van in totaal € 53.256,-. Met het besluit van 2 augustus 2018 heeft de minister op de daartegen gemaakte bezwaren beslist. Het College heeft in zijn uitspraak van 27 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:752) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van het College had de vennootschap niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft en is geen sprake van strijd met artikel 1 van het EP, terwijl verder niet is gebleken dat genoemd besluit onevenredig is.
1.4.1
Op 1 januari 2018 is de Meststoffenwet (Msw) gewijzigd in verband met de invoering van een stelsel van fosfaatrechten. Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr. 3,
p. 15) en zo uitvoering te geven aan de Nitraatrichtlijn (zie Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr. 3, p. 39).
p. 15) en zo uitvoering te geven aan de Nitraatrichtlijn (zie Kamerstukken II 2015/2016, 34532, nr. 3, p. 39).
1.4.2
Met het besluit van 13 januari 2018 heeft de minister op grond van de Msw het fosfaatrecht van de vennootschap vastgesteld. Met het besluit van 19 februari 2020 heeft de minister op het daartegen gemaakte bezwaar beslist. Het College heeft in zijn uitspraak van 1 februari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:55) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Daartoe heeft het College, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
“[…]
Dit leidt tot het oordeel dat sprake is van een individuele buitensporige last voor zover appellanten hun oorspronkelijke, legaal gehouden veebestand niet meer kunnen houden. Immers hebben appellanten enerzijds het nadeel dat zij beduidend minder melk kunnen produceren en daardoor inkomsten derven, anderzijds vindt dit geen rechtvaardiging in de belangen die zijn gemoeid met de doelstelling van het fosfaatrechtenstelsel. Dat in het kader van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) anders is geoordeeld (zie de uitspraak van 27 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:752)) maakt het voorgaande niet anders. Die uitspraak zag op de voorgenomen uitbreiding en niet op de daling van het veebestand voorafgaand aan de peildatum.
[…]”
Dit leidt tot het oordeel dat sprake is van een individuele buitensporige last voor zover appellanten hun oorspronkelijke, legaal gehouden veebestand niet meer kunnen houden. Immers hebben appellanten enerzijds het nadeel dat zij beduidend minder melk kunnen produceren en daardoor inkomsten derven, anderzijds vindt dit geen rechtvaardiging in de belangen die zijn gemoeid met de doelstelling van het fosfaatrechtenstelsel. Dat in het kader van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (Regeling) anders is geoordeeld (zie de uitspraak van 27 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:752)) maakt het voorgaande niet anders. Die uitspraak zag op de voorgenomen uitbreiding en niet op de daling van het veebestand voorafgaand aan de peildatum.
[…]”
Met het besluit van 17 maart 2022 heeft de minister opnieuw op het bezwaar beslist, het fosfaatrecht van de vennootschap opnieuw vastgesteld en aan de vennootschap een ontheffing verleend.
2 De vennootschap heeft de minister bij brieven van 24 februari 2022 en 25 september 2023 verzocht om terug te komen van zijn besluiten op grond van de Regeling (zoals hiervoor onder 1.3.2 weergegeven). De vennootschap heeft hieraan onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 1 februari 2022 ten grondslag gelegd dat de minister bij de vaststelling van de heffingen op grond van de Regeling is uitgegaan van onjuiste dieraantallen op 2 juli 2015 door geen rekening te houden met bijzondere omstandigheden, met name een uitbraak van paratuberculose (para-tbc).
3 Met het besluit van 31 januari 2024 heeft de minister dit verzoek afgewezen. De vennootschap heeft volgens de minister aan het verzoek geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag gelegd, terwijl die afwijzing ook niet evident onredelijk is. Met de beslissing op bezwaar heeft de minister dat besluit gehandhaafd.
Standpunten van partijen
4 De vennootschap voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. In de uitspraken van 27 oktober 2020 en 1 februari 2022 is het College verschillend omgegaan met dezelfde bijzondere omstandigheden voor haar bedrijf. Dit heeft tot gevolg dat voor het stelsel van fosfaatrechten wordt uitgegaan van andere dieraantallen op de peildatum 2 juli 2015 dan voor de Regeling. Dit is niet met elkaar te rijmen. De uitkomst van de uitspraak van 27 oktober 2020 is onjuist. De minister had hierin aanleiding moeten zien om terug te komen van de besluiten over de Regeling. Volgens de vennootschap is de uitspraak van 1 februari 2022 aan te merken als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Verder betoogt de vennootschap dat de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk is. In twee van de drie stelsels houdt de minister wél rekening met de bijzondere omstandigheden van de vennootschap. Er is geen reden om dat bij toepassing van de Regeling niet te doen. Uit de besluitvorming in het kader van de Wvgm blijkt dat in 2013 al substantieel meer dieren zijn gehouden dan op de peildatum voor de Regeling, 2 juli 2015. De minister was daarvan op de hoogte. Doordat de dieraantallen op 2 juli 2015 niet gecorrigeerd worden, vallen de heffingen in het kader van de Regeling veel hoger uit. De vennootschap deelt niet het standpunt van de minister dat de Regeling slechts beperkte gevolgen had. Zij heeft ruim € 47.000,- te veel heffingen betaald, terwijl haar totale schade bijna € 89.000,- bedraagt. De vennootschap doet een beroep op het gelijkheidsbeginsel. In haar geval wordt voor de toepassing van de Regeling uitgegaan van andere dieraantallen dan voor het fosfaatrechtstelsel. Haar zijn geen andere veehouders bekend waarbij dit onderscheid is gemaakt, ook niet bij toepassing van de wettelijke knelgevallenregeling. De minister moet veehouders hetzelfde behandelen.
5 De minister voert – samengevat weergegeven – het volgende aan. De besluiten op grond van de Regeling (zoals hiervoor onder 1.3.2 weergegeven) hebben formele rechtskracht. De minister gaat zeer terughoudend om met het herzien van besluiten met formele rechtskracht. In beginsel worden onherroepelijke besluiten, waarbij geen sprake is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden, niet herzien. De vennootschap heeft geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aangedragen. Volgens de minister is de afwijzing van het verzoek niet evident onredelijk en is van een onmiskenbare fout in de uitspraak van het College van 27 oktober 2020 niet gebleken.
Beoordeling van het beroep
6.1
Na het verstrijken van (redelijke) beroepstermijnen of na uitputting van alle rechtsmiddelen wordt een besluit definitief (ook wel onherroepelijk). Artikel 4:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Het tweede lid van artikel 4:6 van de Awb bepaalt dat wanneer geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden worden vermeld, het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 van de Awb de aanvraag kan afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
6.2
Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dat is anders als de weigering door het bestuursorgaan om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is.
6.3
De minister heeft in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk in deze zaak toepassing gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Met de minister is het College van oordeel dat hij zich terecht en op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Volgens de rechtspraak van het College (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301, onder 5.3) is een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid zoals bedoeld in artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Al om die reden kan de uitspraak van het College van 1 februari 2022 niet worden aangemerkt als nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid. Daarbij komt dat die uitspraak betrekking heeft op een ander regelgevend kader dan de besluiten die op grond van de Regeling zijn genomen.
6.4
Het College ziet in wat de vennootschap heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het besluit van de minister om het verzoek om herziening af te wijzen evident onredelijk is. De minister heeft in de beslissing op bezwaar terecht uiteengezet dat het feit dat aan de vennootschap in de procedure over de mfr en de fosfaatrechten in het kader van artikel 1 van het EP een individuele buitensporige last is aangenomen en haar om die reden een ontheffing is verleend, niet betekent dat om die reden ook sprake is van een individuele en buitensporige last voor de besluiten die op grond van de Regeling zijn genomen. Bij de beoordeling of sprake is van een individuele buitensporige last moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden meegewogen, waarbij vooral relevant is de mate waarin de besluiten die op grond van de betreffende regelingen zijn genomen de betrokkene raken. Zonder afbreuk te doen aan de gevolgen die de op grond van de Regeling genomen besluiten hebben (gehad) voor de vennootschap kan, zoals de minister ook heeft toegelicht, niet eraan voorbij worden gezien dat de Regeling slechts één jaar van kracht was en mag worden aangenomen dat in ieder geval het vaststellen van de fosfaatrechten voor haar een grotere impact heeft (gehad). Anders dan de vennootschap aanvoert, is in de uitspraken van 27 oktober 2020 en 1 februari 2022 van dezelfde dieraantallen uitgegaan (op 2 juli 2015). Pas naar aanleiding van de uitspraak van 1 februari 2022 heeft de minister in het besluit van 17 maart 2022 bij het opnieuw vaststellen van het fosfaatrecht en het verlenen van een ontheffing rekening gehouden met de vergunde dieraantallen. Van een (onmiskenbare) fout in de uitspraak van 27 oktober 2020 is dan ook geen sprake.
6.5
Het beroep van de vennootschap op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. De minister heeft onbestreden toegelicht dat hem geen gevallen bekend zijn waarin wel naar aanleiding van een ontheffing in het kader van het fosfaatrechtenstelsel ook een ontheffing voor de Regeling is gegeven. Wel is het volgens de minister voorgekomen dat melkveehouders alsnog een ontheffing toegekend kregen voor fosfaatrechten, omdat het College oordeelde dat de Regeling een individuele last voor de betrokkene opleverde. In aanmerking genomen dat, zoals hiervoor ook al overwogen, het fosfaatrechtenstelsel grotere gevolgen heeft dan de Regeling, kunnen die door de minister bedoelde gevallen niet op een lijn gesteld worden met de situatie van de vennootschap.
Slotsom
7 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. A. Venekamp en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2025.
w.g. B. Bastein w.g. M.G. Ligthart